摘要：本文针对我国民用无人机产业管理滞后于产业发展的现实问题，在全面梳理国内外民用无人机产业发展及产业管理现状的基础上，系统分析了我国在民用无人机产业管理方面存在的主要问题，最后从政策标准、管理机制、空域使用、人员培训和市场培育等角度提出了有关对策建议，旨在为产业相关管理部门制定政策标准提供有益参考，从而促进我国民用无人机产业全面、协调、持续、健康发展。 

　　近年来，随着民用无人机产业的爆发式发展，引发的各类安全问题日益显现，给国民经济和人民生活带来一定影响，致使行业主管部门加大了对无人机产业的监管力度。然而，无人机如何监管？如何将有效监管和引导飞行相统一？如何正确处理安全与发展的关系等问题，已成为社会各界广泛关注的热点和焦点。透过现象究其实质，作者认为“无人机发展太快，管理跟不上”，是产生各类矛盾和问题的根本原因之一。因此，针对我国无人机产业的管理状况，梳理薄弱环节，破解矛盾问题，提出对策建议，促使我国无人机产业全面、协调、持续、健康发展，就显得尤为必要和迫切。 

　　一、民用无人机产业发展情况 

　　目前，无人机产业已成为全球发展的热点。从整体来看，我国民用无人机产业技术和生产在国际上处于领先地位，无人机的应用发展尤为迅猛。 

　　（一）全球民用无人机产业发展概况 

　　近几年，由于国家政策驱动、研发技术成熟、生产成本下降等因素，民用无人机应用越来越广泛，各国无人机民用方面的政策逐渐开放。（根据EVTank、中投顾问等研究机构相关数据统计，2014-2016年，全球民用无人机的市场销量分别为15万架、38万架和57万架，并且还以年均50%的速度快速增长。其中，消费级无人机市场需求是专业级无人机的两倍左右。从全球来看，无人机已经广泛应用于公共安全、应急搜救、农林、环保、交通、通信、气象、电力、影视航拍等领域。 

　　（二）我国民用无人机产业发展情况 

　　近几年，在技术和市场的共同推动下，我国无人机的数量和规模呈爆发式增长。2015年我国无人机销量约2万架，其中民用无人机占98.6%，2016年我国无人机保有量已经达到数十万架。到目前为止，从事无人机生产和制造的企业已超过500家，年生产能力达200多万架，产值超过30亿。在应用领域，无人机影视航拍市场是首个爆发式增长的市场，其代表企业是我国的大疆创新，占全球小型无人机市场份额的70%，近两年其产品80%左右均销往国外；行业应用无人机市场，主要集中在农业植保、电力巡检、遥感测绘、环境监测以及安保救灾等领域。据我国产业信息网统计，2015年全国植保无人机保有量达2324架（31个省统计），总作业面积达1150万亩。2016年，植保无人机的作业面积达到4000万亩，较2015年呈倍数增长；电力巡检也成为无人机市场的热点。据相关预测，到2020年，检测用途将占无人机市场的30%；运输型无人机方面，包括京东、顺丰等大型物流公司均开展了无人机货运的研究，甚至应用。但综合技术发展、安全水平和监管政策等多方面因素，物流无人机目前仍处于试验阶段。 

　　二、民用无人机产业管理现状 

　　在无人机产业行业管理方面，发达国家特别是美国和欧洲等国走在我国前面，近些年陆续出台的一些政策规定，值得借鉴。 

　　（一）国外民用无人机产业管理概况 

　　2016年欧洲航空安全局（EASA）提出了以开放类、特许运营类和适航审定类三种方式监管的总体思路。开放类主要针对轻小型娱乐用途的无人机，以运行限制为主，不对无人机本体进行适航审定；特许运营类以风险评估为基本手段，根据具体情况，对无人机和驾驶员进行合格认证；适航审定类将沿用目前有人驾驶航空器适航管理的相关监管手段和办法。继2013年颁布轻型旋翼无人机合格审定规范CS-LURS后，2016年，由欧洲主导的无人机规章联合制定局（JARUS）又颁布了审定类中轻型固定翼无人机合格审定规范CS-LUAS，作为欧洲审定类无人机的审定依据和基础。 

　　2015年底，美国联邦航空局（FAA）要求重量超过0.55磅（250g）和小于55磅（约25kg）的小型无人机系统必须进行注册登记，截止2016年12月，FAA的无人机注册系统已经登记超过61.6万架无人机及其所有人信息。2016年，FAA颁布并正式执行小型无人机系统的管理规章Part 107部，该规章规定了55磅（25kg）以内的非娱乐和非爱好用途的小型无人机在国家空域系统的运行要求，并对小型无人机的驾驶员管理进行了规定。 

　　（二）我国民用无人机产业管理现状 

　　我国作为无人机大国，近年来，民航局在无人机应用的各相关环节，进行了有益的研究和探讨，制定了相关规定和程序，逐步加大了对无人机的监管力度。 

　　2015年底，民航局飞行标准司公布了《轻小型无人机运行规定（试行）》，这是我国首部民用无人机运行监管法规。该规定对无人机系统进行了定义和分类，要求民用无人机接入云管控系统，以实现对无人机航迹、高度、速度、位置、航向等数据的监控；2016年7月，民航局颁布《民用无人机驾驶员管理规定》，重新调整无人机分类和定义，取消部分运行要求；2016年7月，民航局又对《民用无人驾驶航空器特殊适航证颁发和管理程序（草案）》和《民用无人驾驶航空器系统适航管理要求（暂行）》征求意见。主要针对最大起飞重量大于250g的民用无人机，按照特殊类、限用类、标准类申请相应的适航证件进行讨论；2016年9月，民航局空管行业管理办公室修订发布《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》。该办法规定了民用无人驾驶航空器的飞行活动评估要求（含无需评审条件）、划设隔离空域的条件和要求、飞行运行要求、无线电管理要求等内容；2017年5月，民航局适航审定司发布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》。规定要求自2017年6月1日起，民用无人机的拥有者必须进行实名登记。 

　　三、我国民用无人机产业管理存在的主要问题 

　　当前，我国民用无人机产业管理存在的问题，主要集中体现在法规标准、管理手段、空中监管、人员素质和配套服务等几个方面。 

　　（一）法规标准体系不完善 

　　由于体积重量、型号技术、分级分类、应用领域的不同，我国对民用小型无人机的管理和推广，存在诸多政策法规和行业标准上的真空地带。虽然民航局陆续颁布了一些管理规定，但涉及的行业管理内容比较零散，未能建立科学、完整的标准体系，导致技术要求不统一、产品质量无保证、飞行和作业无章法、空域安全无保障，亟待从国家层面和行业协会自我规范的角度，加快建章立制。 

　　（二）管理方法手段尚不足 

　　由于对无人机系统属性的认识尚未统一，致使对制造、销售和使用各环节的管理要求针对性不强，管理对象和责任主体不清晰，不利于保障空中交通安全和公共安全。虽然国家对民用无人机的销售及使用管理日益重视，并设立了一些机构，制定了一些规定，但还是存在与无人机拥有者之间交流难、实名数据后期管理难等问题。 

　　（三）空中交通管理难度大 

　　无人机在接受空中交通服务时，与有人驾驶飞机相比，具有独特性：第一，相比有人驾驶飞机而言，无人机性能差异更大，飞行高度从几十米到近万米，飞行航程从几十千米到上千千米不等，飞行速度更是从几节到几倍声速；第二，无人机的体积普遍较小，制作材料种类繁多，且不用安装应答机设备，飞行时管制单位很难对其进行监视；第三，目前“看见（感知）避让”的飞行规则还不适用于无人机，无人机更无法利用机载设备，进行飞行冲突探测；第四，相对有人驾驶飞机而言，无人机整体可靠性较差，极容易出现错飞、误飞及失去目标等情况。因受无人机的特性影响，使得空中交通管理部门难以准确掌握无人机的飞行情况。 

　　（四）人员素质水平令人忧 

　　由于无人机起飞着陆和巡航飞行方式差异大，各种操控方式对人员技术要求不尽相同，加之缺乏对安全飞行和空域管理知识的宣传、教育和培训，操控人员的知识、素质、技能参差不齐，部分操控人员不了解空中交通规则和要求，自律性不强，随意性大，导致黑飞、乱飞现象严重，容易对空中交通保障系统造成意外影响。 

　　（五）配套服务体系有欠缺 

　　虽然目前我国的无人机市场处于快速增长期，但与其配套的社会服务体系尚不健全，培训、维修、保险、租赁等还未实现规模化经营，市场化要素有待培育。此外，到目前为止，在国家层面尚未有促进无人机产业发展的行业政策，也没有无人机采购或者能耗补贴等方面的扶持政策。 

　　四、对策建议 

　　根据我国民用无人机产业管理现状，针对目前存在的主要问题，结合我国民用无人机产业下一步的持续发展，提出以下对策建议。 

　　（一）完善政策制度，构建标准体系 

　　加快制定促进民用无人机发展的产业政策。梳理、研究和总结国内外现有标准，构建分级分类管理、层次分明、适合产业发展和市场规律的标准体系和法规制度。在无人机生产、销售、登记、使用的全链条各个环节上，统一政策制度和相关标准，使民用无人机产业有法可依、有规可遵、有据可查、有标可循，提升无人机产业的整体管理水平，保证无人机产业的健康、有序发展。 

　　（二）明确责任主体，健全工作机制 

　　针对无人机监管复杂，既跨军地、也跨部门，管理环节多，链条长等特点，明确无人机产业链上各项管理的责任主体，完善部际联席会议制度，建立健全信息通报机制和违规飞行联动处理等机制，采取信息共享、连防连控等方法手段，探索建立无人机管理工作的有效机制，不仅要注意解决无人机违规飞行带来的安全隐患，而且要保证无人机产业的持续发展，维护国家经济社会发展大局。 

　　（三）划设可飞空域，简化报批程序 

　　加强空域统筹，为无人驾驶航空器划设可飞空域，引导航空爱好者在可飞空域内合法飞行。同时，要明确机场净空保护区、敏感地区、禁飞区等无人机不可进入的空域，并及时向社会公布，及时更新“电子围栏”基础数据，为无人机技术监管提供信息保证。优化无人机飞行计划申报办法，简化审批程序，提高审批效率，加大空域使用透明度，提高空域使用效益。 

　　（四）加强培训宣传，提高人员素质 

　　借鉴国外无人机管理的成熟经验，注重发挥专业协会、高校等社团组织作用，将社会上众多无人驾驶航空器爱好者逐步纳入管理范围。增加培训机构数量，加强安全技能和业务培训，降低培训费用，提高无人机操控人员整体法规意识和素质水平。利用电视、网络、报刊、微信等手段，广泛宣传无人机飞行规章制度，引导无人机爱好者依法依规飞行，减少因无人机“黑飞”带来的威胁国家安全和社会安全事件的发生。 

　　（五）拓宽融资渠道，培育关联市场 

　　按照政府引导、行业指导、社会主营的发展模式，对民间资本进行有效疏导，对创业方向进行正确引导。鼓励地方政府和投资公司共同出资，设立无人机产业发展专项基金，支持无人机基地、无人机产业园区建设，重视维修、培训、保险、租赁等无人机相关市场培育，推动我国无人机产业全面、协调、持续、健康发展。（邢丽 山西省民航机场集团公司（管理局）） 

　　参考文献 

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　　［2］郑波，郭艳红，杨少鲜.我国无人机产业发展现状及趋势特点［J］.军民两用技术与产品，2014，(08)：12-14. 

　　［3］曾庆想，陈国芬，杨舸.无人机标准化研究与应用推广［A］.第十三届我国标准化论坛论文集［C］.我国标准化协会，2016. 

　　［4］谢威.我国民用无人机产业发展对策研究［J］.科技资讯，2016，(03)：99-102.