摘要：近年来，随着我国通用航空的快速发展，以京津冀、长三角、珠三角为代表的密集城市群地区逐渐遭遇市场需求快速增长与资源瓶颈制约凸显的矛盾，特别是在北京、上海、深圳等特大城市，土地、空域等资源约束已经成为制约通用航空快速发展的重要因素。探索密集城市群地区通用航空发展的新模式，对于突破密集城市群地区通用航空的发展瓶颈，扩大通航产业规模，促进产城融合发展具有重要意义。本文以珠三角及深圳为例，分析了密集城市群地区的通航资源特征及市场需求特征，从市场培育、资源共享、区域融合等角度出发，研究了密集城市群地区通用航空的发展思路及路径，希望能够为行业管理部门及地方政府决策提供借鉴和参考。 

　　一、密集城市群地区的通用航空资源特征 

　　（一）我国城市群的发展现状 

　　城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。 

　　截至2017年，我国已形成长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、北部湾城市群、关中城市群共12个国家级城市群。其中，长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群是形成时间最长的三大国家级城市群，曾引领了东部乃至全国经济发展，带动了全国的人、财、物向其流动。 

　　（二）密集城市群地区的通航资源矛盾 

　　对于密集城市群地区的特大城市而言，其在通用航空技术、资金、人力资源等方面的优势是较为显著的，如北京、上海、深圳等城市，但与此同时，这些特大城市也存在较为明显的资源矛盾： 

　　一是土地资源有限。我国密集城市群地区一般分布有多个大型及特大型城市，单位土地承载的人口经济密度较高。以深圳为例，依据《深圳城市总体规划（2010-2020）》，到2020年深圳可供使用的建设用地仅140平方公里，单位土地面积承载的人口经济密度居于全国前列，满足通用航空发展的基础设施用地日渐紧缺，将对通用机场建设形成制约，影响通用航空基础保障能力的提升。 

　　二是空域资源紧张。主要体现在运输机场与通用机场、通用机场与通用机场、民用机场与军用机场之间易存在航线及空域冲突，对通用航空飞行活动形成较大影响。以长三角和珠三角城市群为例，长三角是京沪和沪广航路的汇聚点，与渤海湾、珠三角一同构成我国飞行最为繁忙的三角地区。长三角机场群从地理位置上是以上海、杭州、南京机场为多中心的机场群，周边空军、海军机场交错其中，军民航空域固定划设、条块分割，各机场间飞行程序相互交织，上升、下降地带重叠，大量航班在密集的机场频繁起降，相互穿越，多机场、多跑道同时运行的矛盾突出，空中交通管制系统面临巨大压力。 

　　图1-1  长三角机场分布与空域概况 

　　注：数据来自《中华人民共和国国内航行资料汇编（NAIP）》，图中黑色为军用机场，红色为民用机场。 

　　珠三角地区密布有广州白云、深圳宝安、珠海三灶、惠州平潭等多个民用或军民合用机场，深圳市仅中信海直拥有部分固定作业低空空域（主要是跨水作业），其他通航飞行活动受深圳机场及周边机场进近航线影响较大。此外，由于深圳与香港毗邻，跨境飞行空域使用机制尚不完善，部分业务发展受限。考虑到珠三角重要军事设施运行限制、核心区域的低空空域管制以及珠三角地区复杂的低空空域划分状况，空域资源紧张将成为限制珠三角地区通航发展的重要因素。 

　　图1-2  珠三角地区民用机场分布 

　　图1-3  珠三角机场分布与空域概况 

　　注：数据来自《中华人民共和国国内航行资料汇编（NAIP）》 

　　二、密集城市群地区通用航空的市场需求特征 

　　根据国内外通用航空发展的一般规律，影响通用航空需求的因素主要包括经济水平、收入水平、基础保障能力、行业促进政策等。我国密集城市群地区一般均具有发达的经济水平和领先的收入水平，为通用航空市场需求尤其是消费类航空需求的释放奠定了较好的经济基础，市场需求呈现以下特征： 

　　（一）公共服务类需求呈现高速增长态势 

　　伴随城市民生建设发展，以应急救援、航空医疗救护、短途运输等为代表的通用航空公共服务类飞行逐渐呈现旺盛的市场需求。特别是在密集城市群的核心城市，由于政府财政实力雄厚，以政府主导的通航公共服务飞行发展迅速。以深圳为例，深圳是我国最早将通用飞机用于城市公共管理的城市，建立了我国最早的警务航空队，成为我国城市通用航空公共服务的窗口和先导地区。深圳还是我国最早开展短途运输的地区之一，开通了往来深圳-澳门、澳门-香港的空中快线，为我国发展城市间通航短途运输、通航旅游产业提供了较好的借鉴。 

　　（二）航空消费转换为实际需求的比例较低 

　　由于长三角、珠三角等密集城市群地区人均可支配收入居于全国领先水平，居民航空消费意愿和支付能力决定了以低空旅游、航空运动、私人飞行、公务航空、飞行培训等为代表的航空消费类飞行具有巨大的发展潜力。据统计，珠三角地区集聚了我国15%的超高净值人群，表明通用航空的潜在消费群体巨大。但上述地区的通航消费类飞行比例远低于其经济水平和收入水平。究其原因，除通用航空消费类飞行在我国尚属新型消费业态，消费习惯尚未形成外，另一方面，由于空域资源紧张、地面保障能力不足、审批制度繁琐等现实制约因素导致消费意愿不能充分释放也是一个重要原因。 

　　（三）通用航空产业链一体化发展的基础较好 

　　我国密集城市群地区通用航空产业链发展基础一般较好，通用航空制造、运营、服务保障能够形成相互呼应、协同发展的市场主体。以珠三角为例，该地区集聚了一批国内外知名的通用航空企业，通航制造领域初步形成覆盖整机制造、总装交付、适航取证、航空电子元器件制造、无人机研发、机场地面设备等领域的产业链，产业集聚态势明显；通航运营领域的直升机海上石油作业、公务航空等作业量位居全国前列，并建立了亚洲最大的直升机队；服务保障方面初步形成了国内领先的飞行服务保障体系，深圳南头、珠海三灶是全国首批通航飞行服务站试点，中信海直是国内首家掌握欧直系列直升机核心动部件维修技术的企业。此外，珠三角的金融资源优势还为构建航空金融服务平台和服务体系，拓展通航现代服务业范围提供了良好空间。 

　　三、密集城市群地区通用航空发展模式探析 

　　珠三角地区具有较好的通用航空发展基础，又面临密集城市群地区共有的资源约束问题，同时该地区深圳还是全国首批通用航空发展综合示范区之一，因此，以珠三角为例探索通用航空的发展模式，对于其他密集城市群地区具有重要的借鉴意义。根据国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，珠三角包含广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州共9个城市，“大珠三角”还包括深汕特别合作区、香港特别行政区，澳门特别行政区，是我国改革开放的先行地区，是中国重要的经济中心区域之一。 

　　图1-3  珠三角城市群空间格局 

　　综合珠三角地区的产业基础及资源特征，通用航空产业发展重点任务主要包括： 

　　（一）发挥政府扶持作用，普及通用航空公共服务功能 

　　在类似珠三角这样的密集城市群地区，应将通用航空的公共服务功能作为首要功能。《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》提出要强化通用航空的交通服务，扩大公益服务，鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，完善航空应急救援体系，提升快速反应能力。航空应急救援和医疗救护是通用航空公共服务功能的重要体现。 

　　一是创新通用航空公共服务方式。根据“一队多用、一专多能、布局合理、快速高效”的要求，打造实战型通用航空应急救援队伍。除警务航空队或政府飞行服务队外，应加快发展社会化航空经济救援队伍，充分发挥通用航空企业在航空应急救援中的重要作用，将其培育、引导成航空应急救援的社会化基础。此外，应深化与交通部南海救助飞行队的合作，探索部地共建应急救援基地的发展模式，支持南海救助飞行队建立应急救援物资与人员运输、紧急救援综合平台，提高快速运输、综合救援、大规模人员撤离等方面的能力，打造综合应急救援队伍。 

　　二是大力发挥政府引导作用。对于航空应急救援、航空医疗救护等具有公益属性的飞行服务而言，除发挥市场在资源配置中的决定性作用外，还应进一步发挥政府的引导扶持作用。特别是对于珠三角这类经济水平较高、财政能力雄厚的地区，以政府为引领构建通用航空的公共服务体系，是发挥通用航空在民生建设领域的支持作用、促进通用航空融入产城体系的重要路径。政府作用的发挥，主要是以警务航空队为基础，加快推进政府飞行服务队建设，主要承担重大突发性航空应急救援任务，重点进行遇险人员搜救、紧急医学救援、人员物资运输、灾害现场监测、重大基础设施抢修等各类突发事件的任务，并积极开展城市巡逻、空中监测、交通疏堵等日常城市管理服务，为珠三角地区提供公共服务。 

　　三是完善通航公共服务的价格分担体系。除加大政府采购服务的范围和力度、出台促进通航企业参与通航公共服务的扶持政策外，还应鼓励开发适合通用航空公共服务的保险产品，完善航空服务价格分担机制，研究将符合要求的重特大病航空医疗救护飞行纳入城市医保范围，降低公众使用价格。 

　　（二）加强体制机制创新，探索资源融合共享新模式 

　　在密集城市群地区内部，应进一步创新中心城市与周边城市的资源共享模式，解决中心城市土地、空域资源紧张瓶颈，并引导通用航空需求向周边外溢和转移，实现区域内通用航空产业协同发展。 

　　以城市共建合作区的方式是创新区域资源融合共享、解决中心城市资源瓶颈的新路径。以深汕特别合作区为例，深汕特别合作区地处珠三角经济圈和海峡西岸经济圈结合部，是珠三角通往粤东的桥头堡和深港向东拓展辐射的重要战略支点。在通用航空领域，可以在深汕特别合作区规划建设通用机场，发挥汕尾空域、土地资源充裕的优势，吸引深圳通用航空需求向深汕特别合作区外溢转移，将深汕特别合作区打造成为航空新型消费服务的集聚区和深圳市域范围外的通用航空产业基地。以合作区的方式共建通用机场，将避免中心城市的土地和空域资源制约，同时引导中心城市通航资源向周边城市转移，是密集城市群地区通用航空发展模式的有益尝试。 

　　（三）积极对接湾区建设，深化区域协同合作新路径 

　　珠三角区域内既具备丰富的通航发展资源，又具有庞大的消费群体和巨大的消费潜力。珠三角一体化建设将加速资源在区域内的流动和集聚，深莞惠与河源、汕尾“3+2”经济圈合作加快，粤港澳合作不断深化，粤港澳大湾区建设深入推进，通用航空发展应积极对接大湾区建设，在更大范围集聚资源、拓展市场，在服务国家战略中促进区域内通用航空产业实现协同发展。 

　　一是深化粤港澳合作。构建粤港澳紧密协作关系，实现由香港政府飞行队支持深圳发展的单一协作方式向粤港澳之间双向协作转变，业务范围由传统的城市应急救援与培训、航空短途运输等逐渐向综合应急救援体系、海上搜救、引航作业、金融服务、航空旅游、私人飞行及航空维修、培训等综合型业务拓展，促进形成粤港澳间建立更广泛的通用航空产业联系，促进粤港澳都市区一体化。 

　　二是深化珠三角内部协作。以建立珠三角内部通用航空全产业链为导向，加强珠三角内部协作、资源间互通共享，实现区域内通用航空规模化、差异化、特色化发展，形成特色鲜明、优势互补的通用航空产业集群。应加快促进通用航空基础设施区域协调建设发展，加快覆盖珠三角地区的通用航空公共服务网络及运营保障网络，探索建立建立珠三角通用航空发展协调机制及信息共享平台，力争将通用航空打造成为联系粤港澳、沟通珠三角的纽带型产业。 （邢丽）

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