摘要：机场净空环境是保障飞机安全运行必不可少的基础条件，其重要意义不言而喻。但近年来，随着经济社会快速发展，城市规模急剧扩大，机场净空环境受到很大影响。本文通过对城市发展与机场净空保护之间的矛盾分析，机场净空保护区域如何科学设定、机场净空审核主体如何界定等方面的研究，进而提出改善机场净空管理现状，实现机场净空保护与城市发展共赢的解决方案。 

　　一、  引言 

　　机场与城市之间是依存共荣关系。机场是城市的重要公共基础设施，城市发展是机场存在的基本依托，双方各自承载着服务经济社会协同发展的重要功能。是一对相互依存、相互促进，又相互影响、相互制约的矛盾体。通常，机场周边区位优势明显，比较容易造就各种产业园、临空经济区，像郑州的航空港、天津的空港经济区都是围绕机场发展起来。但与此同时，随着地方经济社会深入发展，把控不好，对民航业也会带来很多重大影响，净空环境屡被破坏就是个突出的问题，一定程度上制约着机场的安全可持续发展。 

　　二、  城市发展需求与机场净空保护要求之间的矛盾及成因分析 

　　航空安全是民航永恒的主题与追求，其中机场净空环境是决定航空器安全运行以及机场发展容量和服务品质的重要前提基础。一旦遭到破坏，后果也会相当严重。因此，平衡好城市与机场发展的基本关系，意义非常重大。 

　　然而，现实情况中，很多地区在这方面出了问题，有的甚至矛盾还相当突出。根据民航局的统计数据，全国有605处障碍物至今影响着52个机场的安全运行。当城市发展和净空条件的矛盾激化到一定程度，必然会面临一个两难抉择的局面，要么机场搬迁，要么对周边的障碍物进行拆降，无论哪种选择代价都很大。近几年，国内发生的因净空环境恶化影响飞行安全的事件比比皆是，如海口、郑州、延安等多个机场因建筑物超高，严重影响了飞行安全，不得不采取关闭夜航或提高天气标准等限制性措施；上海的电视塔、天津的汇成广场等超高障碍物，地方政府又不得不痛下决心进行拆降，经济损失与浪费令人扼腕叹息。因此，如何预防这种不利局面的出现，是一个非常值得关注、深入思考的课题。 

　　出现城市与机场发展不协调的现象，客观地讲，成因是多方面的，以笔者之见，主要集中在三个方面： 

　　（一）   地方政府主体作用发挥不够好。 

　　主要表现在：城市规划建设等有关部门没有严格落实有关净空保护的法律法规要求；缺乏机场净空保护意识和专业知识；没有把机场的净空保护要求纳入日常工作职责；在城市规划建设过程中忽略机场净空保护环节，甚至盲目地向机场净空区域扩张。 

　　（二） 城镇化发展致使地方政府对土地利用率的追求越来越迫切。 

　　城镇化是我国现代化建设进程中一项阶段性的历史任务，是促进经济发展、扩大内需的巨大引擎。自2012年底中央经济工作会议把“积极稳妥推进城镇化”作为经济工作的主要任务,各地尤其是发达地区城镇化的步伐不断加快,城市规模也在不断扩张，机场周边土地不断地被开发利用已经成为基本态势。从每年地方政府提交净空审核的数量逐年递增就可见一斑。以天津为例，2016年净空审核件的数量较前一年就增长了67%。发达地区往往是人口密集区，城市化深度发展对土地集约利用要求日益提高。在这些地方“用地难、用地紧，用地荒”的现象较为普遍。因而，必然导致地方政府追求土地利用效率，寸土寸金的土地价值迫使城市不断把楼越建越高，这种资源紧张的内在原因，也不同程度造成了对很多机场净空环境的威胁。 

　　（三） 地方发展诉求不能及时得到回馈。 

　　单一强调任何一方的利益诉求都很难从根本上解决问题。利益驱动致使地方政府忽视对机场净空保护，这是个比较突出的问题，但是只一味强调地方政府在净空保护方面的不作为，一味要求地方发展为民航让路，同样也不符合客观实际。民航行业也应该充分认识理解地方经济的发展需要，多从自身查找原因。地方政府的核心利益诉求是土地利用率的最大化，从民航角度要考虑：一是在保证机场安全运行的前提下尽可能给城市发展建设留足空间；二是在合规的前提下尽可能提高净空审核效率，以减少土地利用的时间成本。从目前情况看，我们行业在这个方面做的并不理想，总体上对地方政府的内在需求回应不够。净空审核管理偏于粗放、低效。有些地方净空环境没保护好，不能不说这些因素起到了助推作用。因此，只有双方相互理解，强化协同配合，共同站在大格局上认识思考机场净空保护的问题，才会更有利于促进共赢局面的形成。 

　　三、   机场净空保护区域划定的科学性问题 

　　当前，机场净空保护的矛盾和焦点之一就是关于机场净空保护区域的划定，这是关联因素较多、技术性较强的一项工作。 

　　我国《民用航空法》和《民用机场管理条例》均提到“民用机场净空保护区域”。为了保证飞机在机场区域内的起飞、着陆和复飞的安全，必须对机场上空及邻近地区的人工和自然物体的高度，以及可能影响飞行安全的行为实行限制，这个划定的限制空间区域就被称为机场净空保护区域。这个区域上方的空域通常被视为机场的组成部分，其重要性不亚于对跑道物理特性的要求。 

　　事实上，此概念一直以来缺少法律层面上的界定，如何划定也是颇有争议。笔者查阅了我国的法律法规规章，以及国际民航组织的有关文件等，均未找到相关界定。只有在《民用机场飞行区技术标准》（MH5001-2013）中将“机场净空”定义为：为保障飞机起降安全而规定的障碍物限制面以上的空间，用以限制机场及其周围地区障碍物的高度。障碍物限制面是一个特定概念，通常被称为附件14面，是一套严格规定的、静态的、理想的限制面。但是这个定义忽略了另一套同样重要的净空评价体系，就是航空器运行程序要求。实践中，仅使用限制面来规定净空无论从范围还是高度上都是远远不够的，对机场净空至关重要的还有另外一套独立准则，是由航行服务程序—飞机运行（ICAO附件DOC8168）中规定的更为复杂的面组成。这些面除了要综合考虑机场每一个进离场程序的保护区外，还要考虑诸如最低雷达引导高度等管制运行条件的影响。不仅范围远大于障碍物限制面，各个区域的限制高度也不尽相同。因此，目前单一用障碍物限制面来划定净空保护区域存在一定的局限性，其并不能涵盖住所有的净空保护要求。 

　　目前大多数机场依据障碍物限制面或采用距离跑道中心线10*20km的范围划定净空保护区，这两种方法均存在一定的局限性。机场净空保护区域理想的划定方法，应该是在综合考虑障碍物限制面、飞行程序保护区、管制运行要求后按照最严格的限制高度经简化，划定以机场为中心的一定区域范围，不同区域以等高线的方式给出高度限制告警阈值，不突破限制高度的项目可以不进行专门的净空审核计算。这种划定方法目前在技术上存在一定的难度，但对于飞行程序相对简单的机场，具有很大的可操作性，目前邯郸机场已成功实施。 

　　四、机场净空审核主体的清晰界定问题 

　　当前，在机场净空审核工作方面还存在着很多不够清晰明确的地方。《民用机场管理条例》规定：“保护区域内的建设项目应当书面征求机场所在地民航行业主管部门的意见。”据此，各地采取的都是由规划部门或建设单位直接或间接征求民航行业主管部门的意见，这种多年以来的常规做法，暴露出很多的弊端： 

　　（一）无法体现地方政府净空保护的主体责任。 

　　这种制度安排使得地方政府不直接参与净空管理，也无从落实主体责任。面对各地方政府热衷于建设 “地标性工程”所产生的巨大压力，民航的净空管控手段常常失灵，其结果往往是以牺牲机场的容量、正常性甚至是安全作为代价。 

　　（二）民航行业主管部门既是裁判员又是运动员，责任不清、风险较大。 

　　针对障碍物所做的航行研究属于专业技术评估，本应该由机场或设计单位实施，目前完全由民航行业主管部门“越俎代庖”，行业意见作为“终审”结果被执行。谁来对这个结果的准确性进行评判？另外，从当前行业管理机构的技术手段工具看，技术评估还没有可靠的软件作为辅助手段，大多数是靠手工计算，对其准确性又没有复核机制，存在极大责任风险。 

　　（三）净空审核工作历时过长，影响地方发展建设速度。 

　　民航行业主管部门负责整个辖区的安全监管工作，任务繁重，净空审核只是其若干工作职责中的一个小项，因此必然造成审核周期拉长，无法限定时间。例如，遇到复杂的项目，计算量比较大，有的管理局审核周期历时1年多。由于审核速度过慢，导致了地方很多项目未批先建，这不能不说也是各地超高建筑屡禁不止的原因之一。 

　　如果要避免上述问题，必须要把审核主体和责任主体一致起来，在实践中才能更顺畅，法理上更贴切。机场净空审核主体应该是地方政府，而机场作为飞行程序的产权单位，有责任、有义务保护其飞行程序的可用性。因此在地方政府进行城市规划和建设审批时，应由机场为其提供净空审核的技术支持和决策建议。如果有些项目的建设虽然会对飞行安全造成影响，但地方政府从城市发展的总体考虑必须要建，可以报所在地民航管理部门按有关程序进行再评估审核。民航政府提供行业意见，但决定权在地方政府，地方政府应该承担相应的责任。行业政府作为净空管理的监督主体，应承担监督检查的职责。 

　　五、相关对策和建议 

　　破解新问题、化解新矛盾，寻求机场净空管理与城市发展共赢之路势在必行。笔者认为当前首要的任务是要明晰相关各方的职责边界。 

　　（一）进一步明确地方政府净空保护的主体责任，并建立追责机制。 

　　按照《民用航空法》和《民用机场管理条例》等法律法规，地方政府在净空保护方面承担主体责任，具体内容包括“会同民航行业主管部门按照有关规定划定机场净空保护区域，并向社会公布；将机场规划纳入城乡规划，对机场周边地区的土地利用和建设实行规划控制；一旦发现影响飞行安全的建筑物、构筑物和其他障碍物体的，有责任采取有效措施，消除对飞行安全的影响。”【2】  

　　地方政府要承担起机场净空保护的责任，必须对机场净空进行立法保护，建立长效管理机制，明确审批责任，并建立终身追责制度。对于违反净空保护要求批准建设的项目，不仅要进行拆除，还要对直接责任人进行追究。 

　　要想落实责任追究制度，必须在国务院层面建立督办制度，增加执法力度。 

　　（二）深化机场管理机构净空保护的日常管理职责。 

　　2017年新颁布的规章已明确机场是飞行程序的产权单位，有使用、管理、优化的权利。因此，机场管理机构应做好以下工作： 

　　1. 兼顾机场和城市发展规划空间，优化机场现有飞行程序。 

　　事实证明通过优化飞行程序来拓宽城市发展裕度，提升净空审核效率是现实可行的办法。例如在不降低机场容量、不影响航班正常性的情况下，提高个别飞行程序保护区限制高度到净空障碍物限制面之上；通过修改飞行航迹，对城市建设密集区进行绕飞等措施都在一定程度上为城市发展赢得空间。 

　　2. 提出净空保护区域的划设方案。净空保护区域的划设直接决定净空保护工作是否能有效开展。机场管理机构应根据机场实际净空条件，与管制单位共同制定划设方案，并由市政府与民航管理部门会商后对外发布。划设要遵循如下原则：一是综合考虑障碍物限制面、飞行程序设计、以及管制运行的相关要求；二是划定范围尽可能边界清晰、简化，具有可操作性；三是最大限度的给予地方政府建设发展空间。地方政府可以在保护区限制高度以下制定城市控制性详规、审批建设项目。 

　　3. 对可能超过限制高度的项目进行净空审核。如果位于净空保护区范围内，或可能对飞行安全有影响的项目，应由机场负责对净空高度进行审核，审核应包括对所有可能的运行条件的评估。 

　　4. 对净空保护区域进行核查。发现有超高建筑等影响飞行安全的行为，应当立即制止，及时报告地方政府有关部门。 

　　5. 利用各种渠道做好净空保护区的宣传工作。借以不断增强市民净空保护自觉意识。 

　　（三）明确民航行业主管部门的监督管理责任。 

　　1.制定有关净空管理的政策、法规、规章要求。明确净空审核标准、航行评估的原则、程序、要求等； 

　　2.对机场管理机构的净空管理工作进行监督检查，对各机场净空环境状况进行核查，发现严重违规行为向国务院进行报告； 

　　3.放开程序设计市场，对程序设计单位和人员进行资质管理；对程序设计收费进行价格管理；建立程序设计行业的诚信体系，并建立评估机制，对于侵害机场净空环境的设计行为要设立黑名单制度； 

　　4.对需突破障碍物限制面或需要调整飞行程序的项目进行委托评审，并提出行业意见； 

　　5．推动和引领技术进步。在净空核查、净空审核环节积极引入新技术。 

　　只有当地方政府、机场管理机构、民航行业管理部门三方真正理清各自职责，形成合力，才能实现城市经济与机场净空保护的良性互动、和谐发展。（天津监管局机场处 牛妍超）

　　参考文献： 

　　【1】   机场勤务手册 第六部分障碍物的控制 

　　【2】   民用机场管理条例