摘要：十大国际航空枢纽战略布局是新形势下国家对外开放战略赋予民航发展的新任务。本文结合我国民航发展现阶段面临的环境和条件，就国际航空枢纽建设所处的民航发展阶段性特征进行了分析，最后从战略顶层设计、发展战略路径、改革创新发展和激发市场活力等方面提出了相关建议措施。 

　　随着国家“一带一路”等重大战略的实施，航空运输在国家构建全方位开发的综合交通运输服务体系中的战略地位日益突出。国家在“十三五”发展规划和《全国民用运输机场布局规划》中明确提出十大国际航空枢纽建设任务，即在原北京、上海、广州三大国际航空枢纽的基础上，增加成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐和哈尔滨等国际航空枢纽建设。这是首次从国家层面就我国航空运输业发展进行战略性谋篇布局。国际航空枢纽建设将是未来较长一段时期中国民航的核心任务。 

　　上世纪八十年代末以来，我国航空运输业通过实施市场化改革，市场规模快速增长。目前，我国航空运输规模已位居全球第二，仅次于美国。按年客货吞吐量规模，北京首都、上海浦东和广州白云机场均位列2016年全球前20大枢纽机场之列。从枢纽功能来看，三大枢纽在基础设施保障能力、航线网络通达能力和运行服务效率等方面还存在明显短板，总体发展水平仍低于预期。同时，其他七大机场正处于国内枢纽向国际枢纽转型发展的起步阶段，有待进一步明晰战略定位和发展路径。通过系统分析我国国际航空枢纽建设所处的行业阶段性特征，能够有助于更加全面地把握枢纽建设面临的宏观形势，更加清晰的认识枢纽建设说面临的关键矛盾，更加明确地制定枢纽建设的总体战略和实施路径。 

　　表3  十大国际枢纽机场业务量情况2015 

　　数据来源：《中国民航统计年报2015》，中转旅客占比根据IATA airport-is数据整理 

一、我国国际航空枢纽发展的阶段性特征

　　经济发展步入新常态，国家实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等战略推动沿海、内陆、沿边互动互补开放，对中国民航服务数量和质量提出了更高要求。随着规模的不断扩张，空域资源、基础设施、人力资源等方面对民航发展的制约作用凸显。中国民航发展所处的环境和条件正发生深刻变化，我国国际航空枢纽建设面临以下几方面的阶段性发展特征。 

（一）基础设施容量不足是枢纽建设的首要问题

　　2016年旅客吞吐量千万级以上机场28个，占全国旅客吞吐量的79%，北京、上海、广州等七个机场旅客吞吐量位列全球前五十位。预计“十三五”末全国千万级以上机场将超过50个。我国已经步入枢纽机场大发展阶段。空域、土地等资源制约趋紧，国内枢纽机场普遍面临容量饱和问题。快速增长的国际航空市场需求与日趋紧张的基础设施保障能力之间的矛盾已成为制约我国国际枢纽发展的瓶颈。各大机场在“十三五”时期均将实施大规模的扩建或新建工程，但考虑到工程建设周期，未来2-3年枢纽机场容量紧张的问题将更加突出。同时，由于军民航运行条块分割，空域结构划设不尽合理，枢纽机场空域资源严重不足，机场多跑道系统难以充分发挥应有的运行效率。 

（二）一市多场”和“区域多场”发展趋势显现

　　随着我国城镇化进程加快，已经形成了北京、上海、广州等城市为核心的城市群，成都、重庆等大都市区发展也日趋完善。一个城市单一机场的发展格局已经不能满足市场需求发展的需要，继上海之后，北京、成都已开始实施新机场建设项目，我国正逐步进入“一市多场”发展阶段。从区域发展发展来看，京津冀、长三角、珠三角、成渝地区大型城市密集，城市群主导的区域多机场格局已初步形成。未来机场功能定位的合理分工，航空公司的枢纽网络构建，机场间的地面交通网络布局，空域资源的协同管理等问题将直接影响多机场体系的运行效率和服务质量，对多机场体系中主枢纽机场的国际航空服务功能提升至关重要。 

（三）航空公司国际化、体系化发展趋势明显

　　随着航空运输市场国际化进程加快，中国航空公司加快布局国际网络，以满足日益增长的国际航空运输需求。特别是国内高铁网加快成网运行，航空公司加快了运力结构调整，加大国际运力投入，以国航、东航、南航和海航为代表的航空运输企业加大了宽体机的运力引进力度，积极拓展国际航线。此外，航空公司体系化发展趋势明显，由过去单一航空公司向航空公司集团转型发展。集团内成员公司合理分工定位，强化运力合作，提高了运输组织效率和服务能力。航空公司加快国际化、体系化的发展路径，将有助于构建以多枢纽机场运营为支撑的网络体系，能够更有效地支撑国际航空枢纽轴辐式网络的建设，提升国际航空枢纽的服务功能。 

（四）地方政府的航空枢纽建设主导作用增强

　　机场属地化改革以来，地方政府日益重视机场发展，特别是随着国家三大战略的实施，加快国际航空枢纽建设成为各地引领经济新常态发展的重要抓手。除加大机场建设投入外，各地方政府积极完善机场地面综合交通，打造了一批以虹桥机场为代表的现代综合交通枢纽。临空经济区的规划建设也得到各地政府的青睐，目前已经形成了郑州、广州、重庆、成都、长沙等一大批国家级临空经济示范区。此外，为加快国际航线培育，各枢纽机场所在省市政府均不同程度投入大量资金用于航线补贴，极大地促进了国际航空服务能力的发展。 

（五）周边国家及地区国际航空竞争威胁加剧

　　我国是全球增长速度最快，增长潜力最大的航空市场，也是全球各航空运输企业重点关注的战略性市场。近年来我国航空运输企业持续加强三大国际枢纽网络建设，国际化运营能力大幅提升，2015年在我国国际航空市场上的份额占比超过50%，但仍面临日益加剧的国际航空市场竞争形势。一方面，日韩航空运输企业通过拓展我国二三线城市的航线，为东京、仁川等枢纽机场的国际远程航线输送客源，直接造成我国国际航空枢纽客源流失。阿联酋、土耳其航空等中亚地区的网络型航空公司的快速崛起，同样对我国国际远程市场造成直接影响。另一方面，东南亚地区低成本航空发展迅猛，凭借其旅游目的地市场的产品定位，正逐步蚕食我国航空企业的市场份额，我国航空枢纽对东南亚地区的市场有效辐射能力趋弱。 

（六）利于国际枢纽建设的制度环境亟待完善

　　规模较小，成本较高，航空运输在综合交通体系中长期被处于边缘化的地位，航空枢纽建设在国家层面缺乏制度性的顶层设计。首先，由于长期缺乏国家战略引领，机场规划发展的前瞻性严重不足，机场建设审批过多的关注项目的经济成本，对机场项目的容量、效率等功能性目标缺乏足够重视，民航机场一直面临项目建成投入运营立即面临饱和的尴尬处境，基础设施容量不足已成为限制航空枢纽建设的主要瓶颈。第二，国际航权、枢纽机场时刻是国际枢纽建设的战略性资源，现行配置政策过多地考虑公平，有利于国际枢纽建设的战略导向不清晰，资源的配置和使用效率不高。第三，口岸服务效率不高，海关、边防和检疫等部门由中央垂直管理，其人员编制的增加，服务能力的提升有赖于国家层面对国际航空枢纽建设的战略沟通和政策对接。此外，与枢纽机场建设相关的城市发展、土地利用和综合交通等方面的规划和政策衔接还存在不完善的地方。 

二、加快我国国际航空枢纽建设的相关建议

（一）加强战略引领，完善国际航空枢纽发展的顶层设计

　　坚持对外开放，以十大国际航空枢纽建设为核心，全面推进国际航空枢纽在国家层面的治理体系建设，加快形成多部门、多层级深度参与、权责明晰、运行顺畅的体质机制，完善国家在外交、海关、国土、交通等领域的政策支撑体系，为加快国际航空枢纽建设奠定制度性基础。民航行业部门应加快落实国际枢纽发展战略，扩大航权对外开放，进一步完善航权时刻资源分配，运输市场管理，机场规划建设等领域的法规和政策，制定并实施以国际枢纽为核心的民航国际化战略和路线路。 

（二）坚持因地制宜，探索适合国情的航空枢纽发展路径

　　我国航空枢纽正处于单一枢纽向大都市区多机场发展模式演进发展过程。鉴于我国幅员辽阔，机场所处地理区位特征各异，且中东西部经济发展不平衡，航空市场需求结构差异较大，不能简单照搬照抄国外枢纽机场的发展模式，而应该基于发展实际选择合适的发展方式。京津冀、长三角和珠三角等东部发达地区，国际航空市场需求充足，应该积极推进机场间的分工协作，以机场群模式加快国际航空枢纽建设，有序疏解主枢纽机场非核心功能。乌鲁木齐、昆明等机场本地国际航空市场需求有限，但地理区位优势相对突出，则需要充分发挥轴辐式网络的规模经济优势，加强航空公司与机场的战略协同，突出对周边国家和地区的辐射能力。 

（三）坚持改革创新，突破制约国际航空枢纽发展瓶颈约束

　　突破枢纽机场空域资源瓶颈，改革创新空域管理体制和运行机制，全面推进军民融合发展，实现空域资源的共享，从根本上解决方面枢纽机场空域紧张问题。坚持效率优先原则，统筹空中和地面运行要求，对机场空域结构、飞行区和航站区进行一体化设计，从规划设计源头确保机场运行容量最大化。结合市场需求、航班运行模式、空地资源等因素，科学论证枢纽机场的最优运行规模，避免单一机场业务量过大，造成运行效率和服务质量低下。打破行政区划界限，创新发展“一区多场”和“一市多场”等多机场协同机制，推进区域航空运输市场一体化、可持续发展。 

（四）激发市场活力，培育具有国际竞争力的航空运输企业

　　具有国际竞争力得航空运输企业是提升国际航空枢纽提升国际航空服务能力的关键。近年来，我国航空运输企业国际化发展成绩显著，但仍未形成能与我国国际航空市场发展相适应的运输服务能力，在枢纽网络建设、运行管理效率、服务产品创新等方面与世界先进水平还存在明显差距。为此，应该进一步推进运输市场化改革，营造有利于激发企业活力的市场环境，引导航空公司逐步构建多枢纽为核心的航空服务网络，增强航空枢纽的国际航线辐射能力。 

　　（五）推进融合发展，发挥航空枢纽对区域发展的驱动作用 

　　充分发挥地方政府对国际枢纽建设的主导作用，推进国际枢纽与区域发展相融合。以国际航空枢纽建设为重点，积极推进多种方式于一体的现代综合交通枢纽建设。加快构建以轨道交通为核心的机场集疏运体系建设，加强航空运输与其他交通方式在发展战略、技术标准、信息互联、安全政策等方面的对接，推进一体化“空地联运”服务，拓展枢纽机场的地面服务范围。加强机场周边土地开发和产业发展，发挥国际航空枢纽对人流、物流、信息流等产业要素资源的集聚功能，积极发展航空指向性强的战略性新兴产业，将国际航空枢纽打造成为促进区域发展的新动力。（彭峥  中国民航科学技术研究院）