摘要：近年来我国公务航空市场较快发展，但公务机地面服务市场发展却相对滞后，并出现了价格收费过高、服务水平不高、基础设施能力不足和政府职责缺位等突出问题。本文借鉴国外公务机地面服务发展经验的基础上，从政府监管、基础设施和发展政策等方面提出了我国公务航空市场化发展的相关建议。 

一、我国公务航空地面服务市场发展现状和问题

　　随着我国经济体系进一步加快开放，国际经贸交流来往日趋紧密。经济实力日益增强，收入水平显著提升，航空消费对个性化、定制化的需求凸显，公务航空逐步具备了快速发展的市场基础。特别是近年来一批民营公务航空企业开展运营，极大地激发了市场活力，尽管受到市场政策性影响，但市场总体规模仍然实现了快速增长。2010-2014年，我国公务航空公司由7家增加到24架；公务机队规模由82架增加到263架；公务航空的运营规模年均增长超过30%。固定基地运营商（FBO）是为公务航空提供运营保障的主要服务商。截止到2014年底，北京首都、上海虹桥、深圳宝安、珠海金湾等机场已建立近10个FBO。相对于公务航空企业的发展，我国公务航空地面服务市场发展的市场化水平相对滞后，主要表现以下几个方面。 

（一）缺乏市场竞争机制

　　我国尚未形成适合机场地面保障服务发展的市场机制，专业化开展公务机保障服务的运营商缺乏适合的发展环境。目前、北京、上海、广州、深圳等机场的公务机地面保障服务企业均由机场集团独资或控股设立，直接或间接地开展停场、客货处理、航线维护等地面服务。 

　　在现行的机场管理体制下，民用机场一方面被定位为公共基础设施，另一方面机场运营管理机构又是市场化经营的主体。机场公司直接或间接地开展公务机运营保障服务具有天然的经济趋利性。同时，机场垄断安检通道、空侧土地等公务机运营保障稀缺资源，也是其最求经济效益最大化的必然选择。这将直接导致因垄断的而形成的地面服务高价格；也同时也在客观上形成了市场进入壁垒，挤压了第三方参与公务机运营保障服务的市场发展空间，不利于公务航空市场的长期健康发展。 

2.价格形成机制不合理

　　公务机地面保障服务收费主要包括起降费、停场费、通道安检费、地面服务费和其他地服费。其中，地面服务包括指挥飞机滑行就位、轮档、清污水、行李、旅客摆渡等，是公务机地面保障最基本的服务；贵宾摆渡、饮用水补给、地面电源、空调车、牵引车等其他地面服务属于应需要提供的服务。 

　　目前，我国民用机场航空性业务收费受政府管制。按照《关于印发通用航空民用机场收费标准的通知》，《通用航空民用机场收费标准》规定，国内通航企业的公务飞行和包机飞行以及外国及港澳地区通用航空器的民用机场航空性业务收费标准仍按照《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知》（民航发[2007]159号文件）执行。以上海虹桥机场为例，一架最大起飞全重小于25吨的公务机，国际及地区段起降费为2000元/架次，停场费每天按起降费的15%收取即300元；国内段起降费为250元/架次，停场费每天37.5元。公务机的起降费和停场费明显过低。在北上广深四大机场，航班时刻资源和停机位资源非常紧张，如此低廉的起降费和停场费收费标准无法体现机场资源的市场价值。 

　　公务机地面保障服务机构为提高收益水平，弥补因为政策管制导致的较低的起降费、停场费等收入来源，通常采用收取高额通道费，或以一揽子服务打包的形式，向公务机公司收取地面保障费用。与香港机场相比，北京、上海机场的公务机地面服务存在通道使用费价格虚高，打包收费价格体系不明晰等现象。这种因行政管制而形成的价格严重扭曲，极大地提高了公务航空运营企业的成本，也严重制约了地面保障服务的专业化发展。 

　　注：1.一架GS200在上述机场一次起降和停场一天的价格收费； 2.地面服务包括指挥飞机滑行就位、轮档、清污水、行李、旅客摆渡等； 3.其他地服包括摆渡、饮用水补给、地面电源、空调车、牵引车等； 4. 综合服务是首都机场对通道、地面服务等服务打包收费；5.单位：人民币 

　　图1  北京、上海和香港机场公务机收费对比 

2.保障服务水平不高

　　以FBO为主的公务机地面服务发展模式在正处于起步阶段，业务规模和服务能力都非常有限，主要依托公务机楼开展公务旅客进出港和简单的公务机地面保障服务。在公务机深度维修、航材供应与销售、FBO网络化运营、机场过关服务效率等方面，与国际知名FBO相比还存在较大差距。 

　　此外，受国内机场安保政策的局限，公务航空执行与运输航空一样的严格安检标准，这在客观上降低了公务航空旅客在舒适性和便捷性的出行体验。 

3.基础设施能力不足

　　公务航空主要集中在我国东部沿海三大地区，该区域也是我国运输航空业务最繁忙的地区。时刻资源不足是各大繁忙机场保障公务机运营的面临的首要瓶颈因素。为保障公务机发展需求，民航局积极统筹时刻资源保障。在繁忙协调时段，首都机场国外（境外）公务机起降总量每天保障不少于15个（含），上海虹桥和上海浦东机场均保证不少于10个（含）。但这样也难以满足市场需求。 

　　停机位紧张是制约保障能力的另一重要因素。目前，首都机场公务机运营停机坪有48个，但其横跨东西两个区域，涉及到11快机坪，大部分只能停放2-10架公务机的能力。随着航班量不断增长，停机坪已处于饱和状态。上海虹桥等机场也面临同样情况 

4.政府监管职责缺位

　　我国地面服务总体发展市场化程度较低，各机场的地面服务保障均由机场公司直接和间接垄断经营，缺乏独立的专业化机场地面服务运营商。作为行业管理部门，民航局现行的法规标准和监管体系对机场地面服务领域安全监管和市场监管存在缺位的问题，主要表现在机场地面服务的市场准入、价格与垄断、运行标准、安全监管等方面的法规体系缺失，缺乏相应的监管力量。 

　　市场应当发挥资源配置的决定性作用，政府需要发挥作用维护市场机制有效运行的环境条件。目前，政府在地面服务领域的监管缺失，是造成当前公务机地面服务价格形成机制不合理，机场当局滥用市场垄断地位直接或间接开展相关服务，以及机场基础设施服务保障能力不足等问题的重要原因。 

二、国外公务航空地面服务市场发展的经验借鉴

　　欧美国家公务航空市场相对成熟，已经形成了比较发达的地面服务市场化发展机制，在服务体系、政策监管、保障设施等方面的发展经验对促进我国公务航空地面服务市场化发展具有积极的借鉴意义。 

1.地面保障服务市场机制

　　欧美国家机场地面服务市场比较发达，形成了一批开展机场地面服务的专业地面服务企业。机场作为中性的发展平台，不直接参与地面服务的运营，而是通过特许经营合同的形式，确保机场地面服务的服务水平和价格水平。 

　　在政策方面，欧美国家对机场向公众开放的公益性做出了明确的政策指引。美国联邦航空局要求接受联邦资金资助的机场必须向公众无差别开放使用。机场通过特许经营等方式引入地面服务商，并监督地面服务商服务质量和价格水平。各机场根据航空市场发展需要设立最低服务标准（Minimum service standard），并向社会公布。任何有意愿在该机场提供地面运营服务供应商均可向机场当局提出申请，并承诺其服务的内容和标准能够达到机场最低服务标准的要求。按照非歧视原则，各运营商提供的相同或相似保障服务的价格水平应该具有可比性。这在政策上和实施机制上，构建了“非歧视性”机场地面服务发展机制。 

2. 地面服务价格和服务质量

　　欧美国家公务机地面保障服务定价遵循市场原则，政府不对价格实施经济管制。欧美国家固定基地运营商以燃油销售和加注为主要的收益来源。燃油销售和加注费用一般占到了地面服务收费的50%以上。此外，机场的海关、边检和安检等通道收费都比较低，一般不足地面服务收费的5%。值得注意的是，繁忙机场公务航空的起降费和停场费收费相对较高，这在一定程度上反映了稀缺航空资源的市场价值。 

　　表1 境外繁忙机场起降/停场费收费标准 

　　注：根据某中国注册公务机公司收费账单整理 

　　从1981年开始，航空国际新闻（Aviation International News）对全球4500家FBO进行服务质量年度评比。考评包括航线维修服务、旅客服务设施、机组服务设施、专业设备和客户服务代表等方面。2014年英国范保罗（Farnborough）机场的TAG Farnborough Airport 排名全球第一。值得注意的是，境外FBO通过与机场紧密协作，优化公务航空进出港流程，在确保航空安全的前提下，实施特殊安检政策，以提高公务航空旅客满意度。 

3.基础设施发展和相关资源的配置

　　国外大型机场均规划建设有FBO等专业化的公务航空运营保障设施。在巴黎、纽约等国际大都市区，随着区域多机场体系的发展，逐步形成了一些专门保障公务机起降为主的通用航空机场。例如巴黎地区的布尔歇（Le Bourget）机场、纽约地区的纽约泰特波罗（Teterboro）机场。这些机场内集中了包括公务航空、FBO、油料服务公司、航空培训学校等在内的多家航空运营企业。通过机场专业化发展，纾解了核心机场的保障压力，促进了巴黎、纽约等区域多机场体系的协调发展。 

　　大型繁忙机场，时刻和停机位资源非常稀缺，为最大限度提高资源分配效率，各机场管理当局采取了各种技术和政策手段。香港国际机场建立香港机场公务机机位查询和申请系统，方便全球公务机公司查询和申请，提高停机位资源利用率。日本东京的成田和羽田机场为提高公务机保障水平，逐步增加了公务机起降时刻和专用停机位等保障服务设施。为提高公务机停机位的使用效率，公务机停机位使用时间被严格限制。其中，成田机场公务机停机位使用时限不能超过14天，羽田机场公务机停机位使用时限不能超过7天。 

三、我国公务航空地面服务市场化的发展建议

　　国际经验表明，FBO等地面运营服务商是公务航空市场可持续发展关键要素。针对我国公务机地面保障服务当前面临的问题，借鉴国外发展经验，应加快构建我国公务机地面服务的市场化发展机制，加快公务航空基础设施布局和建设，完善公务航空地面服务法规标准和发展政策。 

1. 构建机场地面服务的市场化发展机制

　　加快完善公务机地面服务发展环境，研究和制定地面服务运营服务商、公务航空代理人的准入条件，实施经营许可管理制度，加快研究和制定国内机场公务机地面服务市场经营规范和服务标准，推进公务航空地面服务有序发展。 

　　打造机场中性发展平台，积极推进机场地面服务特许经营，为各机场引入各类地面服务专业运营商创造公平的市场发展环境。在具备发展条件的情况下，鼓励公务飞行活动频繁的机场设立多家地面服务运营商，以竞争促进服务水平的提升，提升运营效率。 

　　实施公务航空机场收费改革，加快构建市场化的机场地面服务价格机制，放开地面服务价格管制，合理反映时刻、站坪等稀缺航空资源的市场价值，加快形成以地面服务提供为核心的价格形成机制。 

2. 积极加快公务航空保障设施建设

　　统筹运输机场，完善公务航空保障服务设施。在京津冀、长三角和珠三角等公务航空市场需求高度集中的地区，规划建设具备主要保障公务机运营的通用机场。以此推动区域机场分工协作，提高区域内公务航空的保障能力，推动区域机场一体化协调发展。 

　　在中西部公务航空市场需求较大地区，对区域内大型机场的改扩建工程应该充分考虑公务机运营和保障服务的需求，建设并预留足够的空间，满足公务机地面服务设施建设和公务机停机坪的需要。 

　　鼓励社会力量参与公务航空保障设施建设。积极培育和发展地面服务提供商，鼓励社会力量依据市场需求，投资设立固定运营基地（FBO）、公务机机务维修（MRO）等地面专业保障服务设施。 

3. 进一步完善公务航空发展政策

　　统筹繁忙机场公务机时刻保障，积极落实北京、上海、广州和深圳等繁忙机场现行公务机时刻分配管理政策。对执行紧急、重要政务和医疗救助任务的公务飞行，保障其所需时刻资源。对繁忙机场明确制定停机位使用政策，规定最长使用时限，提高机场停机位使用效率。 

　　进一步完善航空安保政策和措施，在具备条件的机场，划设公务机运营的专门区域，实施特殊安检政策，满足公务航空旅客出行个性化、便利化出行的需要。 

　　在国际公务飞行活动频繁的运输机场，积极协调海关、边防、检疫等联检单位，根据业务需求制定与公务航空相适应的业务流程，提高服务水平。 

　　探索和建立公务航空飞行计划申请和审批信息系统，为公务机运营企业、公务机代理人、航空管制部门、保障机场以及民航主管部门构建信息互通平台，提高航班任务审批效率，加强政府监管能力。（彭峥  中国民航科学技术研究院）