摘要：本文在分析梳理我国支线航空、支线航空补贴政策的基础上，提出以提高国家航空网络通达性和服务水平为目标，强化国内枢纽的中转辐射能力，以航空公司的运营成本为基础，制定以定额补贴为主要手段的基本航空服务补贴方案，鼓励和引导航空公司引入支线飞机运营。 

　　改革开放以来，得益于快速发展的国民经济中国航空运输业经历三十余年的高速增长。1978-2013年，我国航空旅客运输量年均增长15.4%。与之相伴的我国民航基础设施大规模的快速建设。截止到2013年底，我国共有民航运输机场193个（不含港澳台地区），是1978年的2.6倍。目前，已有24个机场旅客运输量已超过一千万人次。自2010年期，北京首都机场旅客吞吐量位列全球第二，仅次于美国亚特兰大机场。 

　　航空运输市场发展的不平衡是我国航空运输业面临的突出问题，特别是广大中西部地区支线航空服务网络的服务水平发展滞后和支线机场利用率水平偏低，与东部地区发达的干线网络和持续容量饱和的大型繁忙机场形成鲜明的对比。为提高我国航空网络的通达性和服务水平，积极发挥航空运输在改善偏远地区交通出行条件的比较优势，在《国务院关于加快民航业发展的若干意见》、《中国民用航空第十二个发展规划纲要》中，明确提出制定基本航空服务计划，改善老少边穷地区航空服务通达性。 

　　本文在分析梳理我国支线航空、支线航空补贴政策的基础上，提出以提高国家航空网络通达性和服务水平为目标，强化国内枢纽的中转辐射能力，以航空公司的运营成本为基础，制定以定额补贴为主要手段的基本航空服务补贴方案，鼓励和引导航空公司引入支线飞机运营，构建以国内枢纽为核心的支线网络。 

一、我国支线航空发展现状和补贴政策评述

　　按照我国民航机场在航空运输体系中的地位和作用，按照机场业务量可将民航运输机场分为枢纽机场、干线机场和支线机场。其中，枢纽机场年旅客吞吐量大于1000万人次；干线机场年旅客吞吐量大于200万人次且小于1000万人次；支线机场年旅客吞吐量小于200万人次。 

　　截止到2016年底，我国共有民用运输机场218个（不含港澳台地区），年旅客吞吐量为10.16亿人次，机场日均航班量104班。与2010年相比，年旅客吞吐量增长了55.5%，机场日均航班量增加了29班。其中，支线机场170个，年旅客吞吐量8205万人次，占全国机场率吞吐量的8.1%；机场日均航班量29班，仅为全国平均水平的27.9%；与2010年相比，支线机场数量增加了12个，年旅客吞吐量增长了23.3%，日均航班增加了7班。由此可见，“十二五”以来，我国新建支线机场数量较快增加，但在航空运输的业务量规模，航班服务水平等方面严重滞后于全国民航机场发展的平均水平。值得注意的是，2016年仍有31个支线机场日均航班量小于4班，占全国机场总量的18.6%。 

　　为加快我国支线航空发展，民航局于2008年颁布了《支线航空补贴暂行管理办法》。改补贴是中央财政从民航机场管理建设费中安排的，对航空公司运营支线航线给予的补贴资金。该补贴政策针对省（自治区内）的航段或距离在600公里内（含）跨省（自治区、直辖市）的航段；航段至少一端连接支线机场，连接北京、上海、广州及旅游热点城市（不含红色旅游城市）机场的航段除外。支线补贴按照补贴标准和上年度旅客运输量计算确定航段补贴额。补贴标准根据支线地区和年平均客座率确定。 

　　表1： 支线航空补贴标准        单位：元/人 

　　由于数据的可获得性，本文重点分析2012年的支线航空补贴及相关财务数据。2012年，共有178条支线航线享受支线航空补贴，补贴总额为5.6亿元，人均补贴为60.8元。从补贴政策的实施效果来看，该补贴政策对促进我国支线航空发展发挥积极作用，但仍然存在以下突出问题：一是支线航空补贴航线范围较广，缺乏针对性，对真正需要保障的“老少偏穷”地区的基本航线缺乏有利支持。其次，受补贴的178条航线年旅客运量924万人，每天航线日均旅客运输量仅142人，航线的运输效率没有充分体现。第三，支线航空补贴是以收入补贴为手段，客座率越低航空公司享受的补贴额度越高，这在客观上形成了航空公司被激励采用大飞机运营支线航线。因为，支线需求量小，飞机越大，客座率越低，而获得的补贴却越高。这与制定该补贴政策时引导航空公司加大支线飞机运营力度的初衷背道而驰。 

二、航空公司支线运营情况分析

（一）支线运营的收入分析

　　航空票价政策方面，中国民航对国内旅客运价实施政府指导价，航空公司以基准价为0.75元/客公里为基础，在上浮不超过25%，下浮不限的浮动范围内自主确定票价水平。此外，省、自治区内，及直辖市与相邻省、自治区、直辖市之间的短途航线，已经与其他替代运输方式形成竞争的，实行市场调节价，不规定票价浮动幅度。截止到2012年底，共有197条航线经民航局批准，实行市场调节价。实行市场调节价的航线主要是支线航线，航程大多在600公里以内，客公里价格均高于基准价，大部分航线价格超过1元/客公里，部分西藏等地区的航线价格超过2元/客公里。 

　　尽管支线航空的价格水平高于国内票价平均水平，但由于航空市场需求不充分，导致客票收入较低。此外，航空公司采用较大座位数飞机运营支线航班，导致运营成本高企。即使在考虑支线补贴的情况下，航空公司运营支线航线也难以实现盈亏平衡。如表2所示，表中典型的支线航线，尽管航空公司采用了支线飞机，且在考虑支线补贴的情况下，绝大部分航线均存在运营亏损。 

　　表2： 2012年部分支线航线运营情况 

（二）支线运营的成本分析

　　航空公司的运营成本（TC）主要由直接运营成本（DOC）和间接运营成本（IOC）构成。其中，直接运营成本由油料消耗、所有权成本、维修费用、人力成本和起降费等构成；间接成本主要是管理、销售等经营费用。 

　　从航空公司航线运营的角度来看，直接运营成本是构成航公司运营成本的绝大部分，通常占到90%左右。其中，燃油消耗成本占到45%以上，其次是所有权成本占到15%以上，然后是起降费占10%以上。值得注意的是，在直接成本构成中，所有权陈本、维修费用和人力成本等航空公司可以通过完善企业的经营管理手段，通过提高飞机利用率等增效手段来降低其费用的支出；油料消耗和起降费是航空公司向外部支付的刚性成本，航空公司难以通过改善运行效率有效降低其费用的支出。因此，油料消耗和起降费可以被看作是航空公司运营成本中的“硬性”支出，这部分费用占单通道飞机运营成本的60%，占支线飞机的运营成本的56%。从绝对量来看，支线飞机的油料和起降费小时成本为1.55万元，仅为单通道飞机的60.4%。 

　　表3： 2012年单通道飞机和支线飞机小时成本分解     单位：元 

三、基本航空服务补贴方案设计构想

　　正如引言中所述，加快制定基本航空服务计划，以实现确保我国航空服务网络通达性的重要政策目标。确保航空服务网络总体的通达通畅，是保持我国航空运输服务市场竞争力，为全社会提供基本航空出行条件的基础。航空网络总体水平的通达性的涉及面广，关乎全国交通运输条件的改善，特别对加强是老少边穷地区与中东部地区的交流与联系具有重大意义。按照中央政府与地方政府的事权划分来看，确保基本服务水平的航空服务通达性属于中央事权，应该由中央政府加强宏观调控和管理。民航局作为中央政府主管航空运输的职能部门，应该承担并履行好该项职责。 

（一）基本航空服务的范围和服务水平

　　按照基本航空服务的政策目标，即确保全国航空服务网络的基本的通达通畅。这涉及基本航空服务政策补贴范围和确定基本航空服务水平两个方面。 

　　补贴范围方面的确定，应该以国内航空网络通达性为重点，重点加强“老少边穷”地区机场航班服务水平较低的机场。同时，为加强补贴政策的有效性，应该根据各支线机场所处地理区位和与周边地区的经济社会联系强度，设定一条连接该机场与最近的国内枢纽的基本航线。基本航空服务计划只对该条基本航线实施政策性补贴。 

　　在服务水平确定方面，应该强调确保航空网络通达的最基本服务水平。按照我国目前支线机场的通达水平，建议将基本航线的基本服务水平确定为日均2个来回程航班，且仅补贴基本服务的班次。考虑到航空市场的培育和发展，当该基本航线的服务水平超过日均4班时，则该航线退出基本航空服务补贴范围，该机场不再享受基本航空服务计划。 

（二）基本航空服务的补贴模式

　　鉴于现行支线航空补贴政策存的问题，建议按照航空公司运营的成本补贴模式。补贴模式可以大致分为差额补贴、比例补贴和定额补贴三种方式。其中，差额补贴是按某些成本项目进行盈亏核算，亏多少补贴多少；比例补贴是按照总成本或成本项目的一定比例进行补贴；定额补贴是核定补贴额度，按照统一的标准进行补贴。 

　　从对航空公司的约束机制来看，特别是在引导和鼓励航空公司提高运营效率降低成本方面，差额补贴和比例补贴的约束性较低，补贴的资金需求也较大。定额补贴，特别是按照政策目标引导机型（如支线飞机）的总成本或成本项目进行核定补贴额，可以有效地约束航空公司的经营行为，激励航空引入支线飞机运营支线航线。根据航空公司成本分析，建议按照支线飞机的油料消耗和起降费之和，即1.55万元/小时实施基本航空服务补贴计划。 

　　表4： 补贴方式特点对比 

（三）基本航空服务的实施机制

　　基本航空服务计划的实施，应该首先根据基准年各机场的航班服务水平核定纳入基本航空服务的支线机场，并在征求机场当局和地方政府的意见的基础上，按照航空网络通达性原则，设定各支线机场的基本航线，并进一步根据基准年全民航航空公司的航线运营成本数据核定各基本航线的定额补贴标准。在完成上述工作后，向各执飞航线的航空公司公布基本航空服务计划补贴清单。航空公司根据民航局核定的年度运营数据，获得基本航空服务的财政补贴。此外，可根据需要，按2年或3年为周期对基本航空服务计划的补贴范围和定额补贴从新核定和调整，为提高基本航空服务计划的实施效率。 

　　在补贴资金来源方面，应该进一步拓展资金来源。按照财政部《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，在资金的使用方面包括对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民合用机场）进行补贴。但基金的资金金额总量有限，每年200亿左右。考虑到未来我国民航机场仍将实施大规模的建设，可用于运输补贴的资金非常有限，希望中央财政在民航基金范围外加大对航空基本服务的补贴支持。（彭峥  中国民航科学技术研究院）