摘要：民航发展基金是我国民航基础设施建设重要资金来源，对我国民航基础设施建设具有重要意义。本文首先从民航发展基金政策出台背景、国际经验、实施意义、存续必要等方面进行了分析探讨，并根据新时期我国民航基建需求，从完善相关程序、增强配置效应、加强公众宣传、构建科学合理的民航基础设施建设融资体系给出了相关政策与建议。 

　　近年来，为满足日益增长的民航客货需求，我国不断加强机场、空管等民航基础设施建设，其中民航局根据政策安排部分财政性资金，即民航发展基金[1]，其前身是民航基础设施建设基金和民航机场建设管理费（下称“一金一费”）。在我国财政管理日趋规范、公民意识日渐提高、民航基础设施建设需求日益扩大的大背景下，进一步探讨民航发展基金的历史起源、积极作用、国际经验以及我国财政现状、基金延续需求等，对探索改进我国政府性基金管理、完善民航基础设施建设融资，推进民航强国建设进而推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。 

　　一、民航发展基金基本情况 

　　上世纪90年代初国务院先后批准当时的民航总局设立两项民航收入——对乘客征收的机场建设管理费[2]和对航空公司征收的民航基础设施建设基金[3]；机场建设管理费从2004年9月由机场收取改为航空公司在机票中加收，2011年起免征国内支线航班（支线飞机执飞）费用，但机场建设管理费征收截止期从2005年先后延长至2006年、2010年[4]；后经有关批准，机场建设管理费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金，从2012年4月1日征收至2015年12月31日；2015年末，财政部在《关于民航发展基金和旅游发展基金有关问题的通知》中明确民航发展基金继续征收至2020年12月31日。民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用，至今已经收取过千亿元。2016年末，财政部民航局联合下发通知[5]，进一步强化了民航发展基金预算执行，改进资金管理，使用范围包括民航基础设施建设、民航节能减排、通用航空发展、持续安全能力和适航审定能力建设、民航科教研发和新技术应用等[6]。 

　　二、民航发展基金征收延续合理性分析 

　　（一）从政策出台背景来看，民航发展基金征收使用及时缓解了民航基础设施融资困境及国家财政压力。根据有关财政资料，我们不难看出民航发展基金出台的时代背景，20世纪90年代早期“两个比重”的下降严重，即预算内财政收入占GDP的比重下降、中央预算内财政收入占整个预算内财政收入的比重下降[7]。联系我国历次民航行政管理体制改革来看：1987年开启了以“政企分开”、“机场与航空公司分设”为主题的第二轮民航行政管理体制改革；政企分开的市场化改革极大地促进了民航事业发展，但基础设施、人员素质和管理水平跟不上行业发展速度，导致严重飞行事故和空防事件频发。概括来说，始于改革开放初期的财政改革，特别是财政分权与经济放权，发展到民航发展基金（民航一金一费）出台的90年代早期，已对中央政府的财政汲取能力有所削弱，并对国家的调控能力产生了不利影响。民航属于中央事权，但中央政府缺钱，于是基于安全、服务、发展等各方面综合考虑并结合国际经验，设置了民航发展基金的前身——机场建设管理费和民航基础设施建设基金，一定程度上有效的缓解了当时中央财政的困境，促进了民航基础设施完善，特别是对机场、空管等行业基础设施建设意义重大，为我国民航后续发展打下坚实的基础。 

　　（二）从政策实施过程来看，民航发展基金使用极大促进了民航基础设施建设及我国民航事业发展。随着我国民航运输高速发展，民航发展基金收入支出规模也日益扩大，在中央预算内资金投入有限的情况下，民航发展基金已成为民航建设和发展的重要资金来源。根据财政部公布的民航发展基金收支情况，可以看出民航发展基金支出主要用于中央本级和转移地方支出（具体如表一）。民航发展基金的征收使用，对于改善我国民航基础设施建设水平，推动我国民航持续、快速、安全发展发挥了重要作用。从“十五”、“十一五”期间的使用情况来看，民航发展基金用于民航基础设施建设的资金占77.4%，其中机场项目41.3%、空管项目24.7%、公安消防和科教信息项目等占11.4%，各项补贴资金占20.6%[8]。 在民航发展基金的支持下，我国民航基础设施建设和安全运行均取得了显著改善。截至“十二五”末，全国176个机场具备基于性能导航程序，广播式自动相关监视系统、平视显示器、电子飞行包、卫星着陆系统等新技术应用取得较大进展，有力的提升我国民航的运行品质和安全水平。发展方面，截至2016年末，中国民航运输总周转量达962.51亿吨公里，完成旅客运输量4.88亿人次，货邮运输量668万吨，颁证运输机场218个，开辟航路航线3794条，按不重复距离计算的航线里程为634.8万公里[9]，这些发展成就的取得与民航发展基金的作用是紧密相关的。 

　　表一：民航发展基金收入支出（2010-2017年）[10] 

　　（三）从全球民航发展经验来看，民航发展基金征收使用符合国际通行做法。基础设施建设融资是世界各国在发展过程中不可回避的难题，解决的好坏直接关系到行业乃至国家的发展。我国有关部委曾对美国、新加坡、日本、巴西等国民航基础设施融资模式进行了深入考察，发现上述诸国民航基础设施融资模式各有特色，但总的而言都对本国民航发展起到了积极的推动作用，其中美国和日本模式比较接近我国民航发展实际，特别是美国的“航空信托基金”，对我国民航基础设施建设筹资具有重要参考价值。例如美国1970年由国会通过 “机场和航路开发及收入法案”并设立的航空信托基金，相当于美国政府的一个特殊账户、专款专用，纳入预算；资金主要来源于从美国民航业（含国际航班）收取的相关税费，属于典型的“用户税”、“用户费”，即由直接用户承担，主要包括客货税、国际进港和离港税、燃油税、国内航段费等，分别占到全部基金收入的52%、13%、8%、15%左右。具体投资上，美国航空信托基金收入加上国家财政预算拨款收入，基本能满足美国相关基础设施建设和运营的投入，而且还能通过基金中的“机场改善项目”对相关机场建设和改造进行一定比例的投资补贴。在民航基础设施投资保障稳定、减少市场规制、天空开放等多种因素共同促进下，美国经过近三十年的发展牢固确立并巩固了世界民航第一大国的地位，综合实力遥遥领先。从美国经验可以看出，为保证民航基础设施建设的资金需求，即使在发达国家，完全依靠国家财政预算拨款并不能解决全部投资问题，需要另辟蹊径，公平高效的寻找稳定的资金来源，进而促进民航基础设施建设。 

　　（四）从政府收支公平来看，民航发展基金征收使用符合我国当前财政现状。从基金优势角度来分析，一是向使用者收费，使得资金征收更加公平。因为民航发展基金只是向乘坐飞机旅行的特定少数人群收取，而且将其用于特定的民航建设项目，充分体现了“谁受益谁付费”的原则。我国财政目前在其他行业均存在类似收取行业基金促进行业发展的情况，例如铁路建设基金、旅游发展基金、国家电影事业发展专项资金等。若不采取“谁受益谁付费”的原则，则会产生搭便车或者穷人补贴富人等现象。二是减少了财政预算拨款的不确定性。一般的财政预算往往需要年度讨论，预算过程较为复杂，并且受到年度经济形势即财政汲取能力的影响，但是作为专项基金，往往是为了一个非常长远目标设定，具体的运作过程较为简单明确，也有利于促进行业健康稳定发展。三是有利于减轻财政压力，减少财政赤字。我国财政赤字率一直控制在相对较低水平，未超过3%。由于有专项经费支持，而且可以稳定测算一定时间的经费来源，一定程度上减少了国库资金压力，而专项基金因为专款专用相对而言比税收更为透明而易被公众所接受。从财政收支角度分析，我国经济发展已进入新常态，处于转型升级的关键阶段，对财政收支要求较高。2016年，由于政策性减收、经济下行产生的滞后影响等因素，全国一般公共预算收入增长4.5%，仍延续增幅逐年回落的走势，全国一般公共预算支出则比上年增长6.4%，主要围绕推动“三去一降一补”，扎实推进民生事业建设。民航发展基金等政府性基金征收有利于减轻国家财政压力，使国家财政能集中力量投身于更多的国计民生建设，比如扶贫攻坚工程、棚户区改造等。此外，我国目前没有对民航企业和旅客收取民航发展基金之外的特殊行业税费，和美日等发达国家比较来看，征收民航发展基金并没有额外增加我国民航企业和旅客的经济负担，体现了专款专用、公平效率的原则，符合我国财政现状。 

　　（五）从政策延续稳定来看，民航发展基金征收使用符合我国综合交通体系建设需求。近年来，我国高速铁路、高速公路发展逐渐完善，给广大民众带来便利交通的同时，也相对凸显民航基础设施不足，逐渐成为综合交通运输的短板，突出表现在停机位不够、导航设施陈旧等。随着我国城镇化率不断提高和居民消费升级的逐渐提升，广大民众对航空运输需求也与日俱增，民航基础设施不足短板更需得到重视解决，这均需建立在不断增加投入的基础上，而继续延续民航发展基金稳定的征收使用则是重要的政策保障。从投资金额来看，2004-2013年，航空运输建设投产的固定资产仅有5178亿元，仅占交通运输固定资产投产额的6%；近三年（2014-2016年），民航基本建设支出（含技术改造）投资额分别为734.2、769.3、782.4亿元，也远远低于高速铁路、高速公路的投资额。从融资方式来看，我国铁路建设、道路建设较好的解决了建设融资问题。铁路建设方面，资金筹集来源广泛，包括国家财政投入、铁路建设基金、铁路建设债券以及银行贷款等多种渠道。高速公路建设方面，资金筹集主体众多、方式丰富，体现出相关利益主体的积极性和灵活性。从建设结果来看，由于相关资金的推动，据相关统计，截至2016年底，我国高铁运营里程突破2.2万公里，超过世界其他国家高铁里程之和[11]；高速公路通车里程达13.1万公里，国家高速公路网基本建成[12]。相关民航规划指出，“十三五”期间我国将续建机场30个，新建机场44个，改扩建机场139个，迁建机场19个，积极构建国家综合机场体系。这些宏伟目标的实现，均需要大量资金的支持，延续民航发展基金对民航行业管理与宏观调控意义重大，也是促进我国综合交通体系整体快速发展的有力举措。 

　　三、以推进民航供给侧结构性改革为主线，积极优化民航发展基金的使用和管理 

　　民航发展基金征收延续引发关注及甚至争议，治标在于民航发展基金的优化管理，治本在于如何解决民航基础设施建设融资难题。有关部门应以推进供给侧结构性改革为主线，近期需要着重完善民航发展基金的优化管理，确保公众的知情权和监管权；长期需要重点构建科学合理的融资体系，确保民航基础设施建设资金持续稳定。 

　　（一）完善相关程序。公众争议的焦点往往在于民航发展基金本质上属“税”还是“非税”，应不应该“收”，有何“依据”，应由“谁”决定，特别是到期之后又以文件的形式换个名称继续征收，公众的抵触情况更大，甚至还引发申请政府信息公开、行政诉讼等。究其原因，既有体制机制的因素，国内行政性收费立法性文件较欠缺，也有程序欠缺的因素，与《立法法》相关要求有悖。国家有关部门（立法部门、财政部门、行业使用部门）等应积极完善征收依据，推动政府性基金征收程序完善，例如公开征求意见、举行听证会等，也可以参考美国航空信托基金的形式，由立法部门通过征收法案，既保证专款专用，也做到程序严谨。 

　　（二）增强配置效应。民航发展基金属于政府性基金，配置效应不高饱受争议，甚至还曾爆出民航发展基金使用不规范问题，引起舆论哗然。有关部门要及时总结经验、完善制度建设，加强风险管理，着重提高行业治理能力，突出配置效应。一是要加强基础研究，科学分配资金，确保民航发展基金去向合法合规；二是严肃财经纪律，强化预算执行，确保民航发展基金使用进度科学；三是完善制度措施，控制使用风险，确保民航发展基金安全高效；四是加强绩效考核，优化效应评价，确保民航发展基金切实发挥作用。 

　　（三）加强公众宣传。民航发展基金引发争议也与基金宣传不够有关。有关部门一方面要切实明白身份、转换角色，正确认知民航发展基金属于政府性基金，来源于广大民航乘客，不仅需要按财经规定向财政部门报告使用情况，也需要向公众报告民航发展基金的征收使用管理等，特别是基金使用情况，积极提高透明度，接受社会监督。另一方面要加强主动作为，扩大宣传，积极通过报纸、网站、新闻发布会、航站楼展板、白皮书等多种形式加强政策宣传解读，及时发布信息，公布使用效果，做好舆论引导工作。  

　　（四）构建科学合理的民航基础设施建设融资体系。一是积极开展民航基建长期债券融资，降低融资成本。民航相关建设主体可以通过大型政策性金融机构发行企业长期建设债券，积极降低融资成本。二是积极应用BOT、PPP、ABS等融资方式，创新融资方法。我国民航业的机场、空管等相关基础设施属于重资产，体现在资产负债表的左侧，大多缺乏流动性，但均可以产生较为稳定的现金流与一定的收益保障，而民航基础设施建设资金缺口较大，有关部门应积极使用新型融资方式，特别是探索民航资产证券化，解决自身融资难题。三是积极调动民航基础设施建设各方积极性，优化管理体制。有关部门应该通过除民航发展基金之外的其他政策手段，例如开通航线、新增航班、新设航空公司等，更进一步撬动地方政府在民航基础设施建设方面的积极性，使其积极支持民航基础设施的发展[13]。同时，有关部门要充分发挥现有民航发展基金“杠杆作用”，明确机场、空管等建设主体利益，调动其自身融资兴趣与能力，推动民航运输基础设施的快速发展，为建设民航强国注入新动力。（黄聪 民航广西监管局）