摘要：开展航班时刻资源配置研究，有利于航班时刻资源配置领域改革工作的深入推进与完善，对探索建立符合国情的航班时刻配置模式，进一步促进航班时刻配置的公平、效率和竞争具有重要意义。本文首先分析了航班时刻资源配置的经济学基础及国际可借鉴的相关经验，然后对我国现行配置模式的优缺点进行了探讨，最后从利益协调机制、配置机制、配置重点、配置监管、配置公开等方面给出了相关建议。 

　　近年来，中国民航保持快速发展。2016年全行业完成运输总周转量960.9亿吨公里、旅客运输量4.88亿人次、货邮运输量666.9万吨，同比分别增长12.8%、11.8%、6.0%。在取得优异成绩的同时，我们也要清醒看到，当前民航科学发展、安全发展的态势还不稳固，还存在诸多深层次矛盾和问题，特别是运输需求与供给质量的矛盾越来越凸显，行业持续快速发展与资源保障能力不足之间的矛盾依然存在。2017年全国民航工作会议提出民航强国应当具备八个基本特征，其中具有国际竞争力较强的大型网络型航空公司是其重要特征之一。近期民航局冯正霖局长在上海表示中国已进入打造世界一流航企阶段[1]。要想实现这些宏伟目标，航班时刻配置是绕不开的一个话题，关系到具有国际竞争力的大型网络型航空公司建设和枢纽机场建设。特别是伴随着我国民航业的高速发展，我国大中型机场（航班时刻协调机场）拥挤的现象越来越突出，如何妥善解决航班时刻配置，既是民航强国建设的关键，也是民航安全运行的基础，已成为是业界及广大公众关注的焦点问题。 

　　一、航班时刻资源配置的经济学基础 

　　（一）资源稀缺性分析 

　　资源稀缺性是经济学重要基础原则，众多经济学理论皆源于此。因为资源的稀缺性，人类经济活动更需考虑资源配置类型及效率。航班时刻资源稀缺性主要体现在特定时间内，空域容量、机场容量等因素相对固定下的供应紧张。资源商品性与资源稀缺性伴随，即作为商品交换，价格是是其重要衡量标志。航班时刻作为航空运输活动的重要生产要素，具有特定经济价值，其商品性体现在市场经济活动中可以用价格加以衡量，一定程度上可以视为特殊资产，通过买卖、转让等途径实现占有转移，充分发挥资源效应。航空公司须取得机场有效航班时刻，才能使用航线资源，开展航空运输，进而创造社会价值和经济价值。 

　　（二）资源公共性分析 

　　资源公共性主要从竞争与排他两个维度进行判断。根据相关理论，公共物品同时具有消费层面非竞争性和受益层面非排他性，私人物品具有竞争性和排他性，而公共资源同时具有竞争性和非排他性。航班时刻是一种公共资源。从排他维度来看，目前全球绝大多数国家规定航班时刻资源公有，分配上按照约定机制提供给有相关需求的航空公司使用，理论上可以保证每一家航空公司都有平等机会获得使用权，不存在专有属性，即具有非排他属性。我国相关制度明确规定航班时刻属于所有，航空公司享有平等使用权。从竞争维度来看，一旦某家航空公司按照约定机制获得航班时刻，势必就会减少其他航空公司对特定航班时刻的占有使用，从这个角度而言，特定航班时刻是具有竞争性。公共资源容易产生“公地悲剧[2]”。航班时刻资源在民航实践使用中也存在这个类似情况，即航班时刻存在大量的虚占和囤积现象，导致宝贵的航班时刻资源的浪费和闲置，最终影响效应产出。如何解决现实中大量存在的“公地悲剧”，全球公共管理经验已经证明，主要通过政府集中控制模式、市场配置模式和多中心分权管理模式处理，其中前两种模式为目前全球航班时刻资源配置提供了部分理论基础。 

　　（三）资源可交易性分析 

　　资源的可交易性是解决产权难以界定下一种有效方法。根据相关经济理论：公共资源具有竞争性与非排他性；公众一般出于自利考虑，会过度使用公共产权资源从而获取自身利益最大化，影响和损害到社会其他成员利益，即产生外部性；解决外部性问题的关键是明确产权关系（主要是确立私有产权）；若私有产权难以确定，先行界定不带永久产权的可交易权，给予当前或未来实际占有和使用特定物的权利人再次转让、交易的权利，则可达到资源最佳配置。在国际经验比较中，全球主要民航强国或地区，如欧盟、澳大利亚、美国等均把航班时刻定性为“特许权”或“许可”，从而为航班时刻权的市场交易创造条件，并且提供丰富的实践经验。 

　　二、国际经验借鉴 

　　（一）航班时刻资源配置方向：行政性与市场化 

　　行政性配置方向由政府或政府授权的机构，对航班时刻进行行政分配和监督管理。主要特点分配上行政分配、使用上免费使用、时刻换季上延续“祖父权力”继承、时刻不用或滥用收回处理。其分配优先次序一是历史时刻优先、二是历史时刻调整优先、三是新进入航空公司优先、四是全年运行优先以及其他附加标准。 

　　市场化配置方向主要围绕经济杠杆开展资源配置，具体通过价格调整体现，可以细分为一级市场和二级市场。一级市场为初次分配，首先航班时刻进行估值定价，通过时刻拍卖、收费（高峰时段拥堵费）或其他方式来进行时刻分配。二级市场为已分配时刻的再调整市场，主要针对已分配的航班时刻，允许持有者根据经营情况自由交换、转让、出售、出租航班时刻，一定程度上甚至允许金融机构参与航班时刻二级市场交易。 

　　（二）航班时刻资源实践领域配置的主要模式：IATA模式与美国模式 

　　国际民航业航班时刻资源配置分为两种基本模式，即行政性配置模式（IATA模式）和行政性分配与市场化结合的混合配置模式（美国模式）。目前，在全球主要民航体中，大部分国家选择行政性分配方式，充分发挥行政作用，还没有国家完全采用市场化的方式配置；有部分国家进行了市场化配置尝试，但目的是充分发挥市场和行政两者积极作用，而不是任由市场价格调整，例如美国、英国等少数国家采用行政性分配和市场化配置相结合的混合配置模式。 

　　1.IATA模式。选择IATA模式的国家大都以国际航协的《世界航班时刻协调准则》为主要指导思想，基本核心是按照固定的优先顺序进行行政性分配，这是欧盟和我国等绝大多数国家分配航班时刻的基础。关键点包括：一是祖父权利。已运营航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认、继续持有、使用的权利。该条款的优势最大程度的减少分配制度复杂性。二是先到先得。这种分配方式符合自然顺序，容易会导致经济无效率[3]。三是八/二原则。航空公司实际执行航班时刻比率不得低于80%,若低于此比例该时刻则被收回。四是50/50原则。考虑机场发展及新进入航空公司实际需要，可供分配时刻中的一半必须分配给新进入航空公司,除非新进入航空公司的需求不足一半比例。五是时刻交换对等。即充分考虑各航空公司实际运行需求及优化调整，允许各航空公司之间就其拥有的时刻进行一对一的交换。 

　　2.美国模式。美国配置模式的核心是行政性分配与市场化结合的混合配置。为保证航空运输的稳定，在航班时刻分配方面承认历史时刻的“祖父权利”原则和非协调机场时刻的“先到先得”方式，并引入了市场化配置手段以提高效率。关键点包括：一是对行政分配手段进行了抽签改革，同时允许银行、航空公司和其它金融机构在高密度机场二级市场交易航班时刻，即各航空公司将其存量航班时刻以有偿方式在二级市场上开展出租、出售、抵押和拍卖等交易。二是为规避二级市场私下交易中存在的混乱现象和合谋行为，对相关计划买卖、租赁的存量航班时刻采用进行了规范，采取保密投标(拍卖)方法，在有关政府部门组织下构建二级市场转让公平竞争性竞价机制的市场。三是逐步开始探索一级市场分配机制。具体做法在相关试点机场规定航班时刻的使用其时效期，按照方案每年将一定比例(或特定数量)的航班时刻进行拍卖，明确拍卖收入归政府部门用于缓解机场的拥堵与延误治理。 

　　从目前已经开展市场化配置的相关国家实践来看，基本上先采取在二级市场上试行市场化交易，再逐步考虑一级市场市场化。在二级市场的市场化配置中，英国、澳大利亚等国家开展了系列探索，相关经验可以借鉴，其中英国希思罗机场的实践取得较为显著的经济效益。据有关统计，希思罗机场在2012年实施二级市场交易后，单个时刻平均座位数由135个增至255个，增幅达90%；平均航程距离由575公里增加至6800公里，提高了12倍；每个时刻带来的可用座公里数是航班时刻二级市场交易前的22倍。在硬件条件短时间无法显著改善的前提下，“航班起降时刻的二级交易”逐渐成为希思罗机场则主要依赖的发展手段。 

　　三、我国现行配置模式分析 

　　（一）我国现行配置模式的优势 

　　行业管理方面。一是我国目前航班时刻资源配置模式在某种程度上可以最大程度保障国家利益和社会公众利益，尤其是部分市场难以发挥效应的领域。例如海峡两岸包机、老少边穷等特殊领域，政府可以根据实际需要迅速分配时刻，一定程度上可以保证国家特定政策高效及时贯彻到位。二是政府可以充分行政管理职能，结合国际、国内运输，客、货运输、干、支航线发展情况，统筹考虑时刻配置, 推动行业协同发展。三是操作上较为简单直接。 

　　航空公司与消费者方面。我国目前航班时刻资源配置模式能够保证航空公司航班时刻相对稳定，使其拥有并保持时刻领域的核心竞争力，有利于取得优势时刻资源的基地航空公司的长远规划和可持续发展。在消费者方面，相对稳定的航班时刻有利于消费者出行选择，存在一定的便利性。 

　　（二）我国现行配置模式的不足 

　　资源配置方面。我国目前航班时刻资源配置模式使得航班时刻协调机场的基地航空公司大量占用和囤积时刻， 其中更以大型航空公司为最；这种模式在部分航班时刻协调机场甚至成为少数大型航空公司市场竞争的工具，某种程度形成了阻止或限制其他航空公司的市场壁垒，广大中小航空公司和民营航空对此无能为力。 

　　实际利用方面。在我国现行配置模式下，航空公司通过行政配置无偿获得协调机场的航班时刻，没有成本支出，加上民航市场监管不力等因素，利用效率有待提升。据统计，浦东机场2015 年上半年航班计划执行率约为 88%，在航班时刻利用率方面远远落后国际先进机场。2016年4月、8月，民航局两次出台相关规定对滥用航班时刻开展专项整治，更是说明目前航班时刻资源未能充分发挥效率。 

　　行政管理方面。我国现行配置模式使得行政管理工作趋于简单，难以有效化解空域资源、机场资源和时刻资源紧张问题；未能使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，难以实现民航治理体系和治理能力现代化。此外，航空公司为了获得航班时刻资源，往往采取一些非正常手段，这种非生产性竞争容易产生利益部门化、寻租等现象。2015 年10月，中央巡视组在巡视通报中指出，相关部门存在航线航班时刻权力寻租行为，受贿数额巨大，利益输送明显。 

　　四、结论与建议  

　　总体而言，现行航班时刻资源配置模式尽管存在一些问题，但与我国民航目前所处发展阶段仍大致相符，尤其是我国多元化的市场主体、竞争性的市场环境、交易化的市场平台等还未完全形成的前提下。航班时刻资源市场化配置改革试点结果显示白云、浦东两家机场相似资源存在巨大价格差异，资源配置的价值（市场）导向、具体实施方法等选择仍需谨慎，短期内暂不宜推广使用，以免增加航空公司负担最终转嫁到消费者。但从改革角度来看：党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；航班时刻资源市场化配置是大势所趋。从经济学角度来看：行政分配机制会造成航班时刻使用的低效率， 而通过市场机制配置或行政市场组合配置可以有效弥补效率问题。从发展角度来看：传统的行政分配模式难以跟上发展的步伐，航班时刻资源市场化配置是优化行业治理，助推民航强国建设的有力手段。综上所述，随着全面深化民航改革的推进，我国航班时刻资源配置模式由现有的行政性配置向行政性和市场化结合的混合配置模式转变乃是大势所趋；在全球航班时刻一级市场交易仍处艰难探索下，可参考国外成熟经验从二级市场交易予以优化完善，缓解我国大中型机场航班时刻供求矛盾，完善航班时刻治理。 

　　（一）建立利益协调机制，完善航班时刻配置政策 

　　传统由行业政府掌控，把航班时刻资源视为产业调整政策的做法问题明显。航班时刻资源作为一种公共资源，具有航班运行组织协调的属性，也与市场准入密切相关，其配置应逐步上升到公共决策层面，由相关主体共同商议决定，形成有效约束机制。航班时刻资源配置应该通过国家公共权力及程序运用来协调处理相关利益关系，全面研究航班时刻资源配置公共政策，形成相关市场主体和服务机构协同共管的航班时刻配置机制，合理确定分配原则与框架，建立健全行业利益协调，调动各方生产积极性，既是解决当前矛盾的有效手段，也是今后我国民航持续健康发展的基础。 

　　（二）调整配置机制，促进航班时刻配置改革 

　　渐进式放松管制、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是中国特色社会主义市场经济对我国民航业的必然要求，也是深化民航改革背景下航班时刻配置的必选选择。行业政府要对航班时刻资源配置机制不断完善，逐步调整配置方向，有效结合行政性分配和市场化分配两种手段，在经济性管制措施和社会性管制措施之间努力寻求平衡点，使竞争力量聚焦在生产率的提升上，使市场经济人的非生产性行为逐步引导和转变为生产性寻利行为。行业政府应继续加强管理、完善制度、优化方案，突出二级市场的自由交易、一级市场的科学定价改革趋势；进一步加大时刻资源二级市场自由交易试点，完善“一对一”交换制度，完善二级市场市场配置规则，探索一级市场与二级市场整体联动机制；特别是要注重配置效能与引导方向，实现民航市场对航班时刻资源的优化配置，使航班时刻资源得到更有效的利用。 

　　（三）突出配置重点，彰显航班时刻配置意义 

　　民航是重要战略产业，航班时刻资源应积极结合“民航强国”、“一带一路”等国家战略实施，突出配置重点，特别是要对航班时刻进行分类管理，积极支持枢纽建设。目前，我国至北美、欧洲等热点区域的航权已基本用尽，大量需求无法得到满足，我国航空运输企业参与国际竞争遇到了前所未有的航权瓶颈。破解航权瓶颈，必须进一步加大欧美传统市场航权谈判力度，重视非主流市场的开发，但过程未必会一帆风顺，也存在“谈下航权但无时刻”的潜在冲突。这就要求我们必须把航班时刻和航权开放结合考虑，必要时牺牲部分短程国内航线时刻[4]换取重要国际长途航线航权，努力构建结构优化、多元平衡、枢纽导向型的航权开放格局，积极促进我国航空公司“飞出去”。 

　　（四）强化配置监管，提升航班时刻配置效率 

　　对航班时刻利用效率低下加大惩罚力度，有利于抑制行业生产率的降低和社会福利的减少；相反，则可以促进行业生产率提高和社会福利增加。行业政府应加强检查治理力度，从正负两方面促使航空公司严格落实相关政策，杜绝滥用航班时刻。一方面加大对航空公司滥用航班时刻，尤其是航班时刻非生产性竞赛、无效使用等方面的惩罚力度，例如罚款、收回时刻、追究刑事责任等。另一方面提高航班时刻利用效率应利用各种方法进行正向激励。 

　　（五）加大配置公开，凸显航班时刻配置公平 

　　鉴于航班时刻资源配置中存在的信息不对称和利益寻租行为，行业政府应加大航班时刻资源配置的信息披露、完善行业举报制度。在操作过程中，行业政府应主动把航班时刻配置信息公之于众，公开、公平、公正，自觉接受监督。在主动要求社会各界加强对自身监督的同时，行业政府还应动员相关方面加强对航空公司参与航班时刻配置、使用方面的监督；努力改善行业政府管理与航空公司运营之间信息不对称、沟通协调不到位等局面，促使航班时刻配置公平。（黄聪 民航广西监管局）