摘要：开展时刻资源市场化配置改革试点是民航供给侧结构性改革的重要举措。2015年10月，民航局印发了《航班时刻资源市场配置改革试点方案》，随即在广州白云机场开展了以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点，在上海浦东机场开展了以“时刻抽签+使用费”为模式的初级市场改革试点。文章首先介绍了改革试点情况，对此次市场配置改革试点两种模式利弊展开了分析讨论，最后总结出航班时刻资源市场配置改革应坚持的原则，并给出了航班时刻资源市场配置改革的政策建议。 

　　航班时刻资源分配及管理，是当前民航工作中的难点问题，也是业界和公众关注的焦点问题，尤其是繁忙机场时刻资源供求矛盾突出，更是当前深化民航改革的重点任务。开展时刻资源市场化配置改革试点，对推进民航供给侧结构性改革、提升民航安全管理能力，提高航空服务品质，促进民航强国建设具有重要意义。 

一、市场配置改革试点两种模式简介

　　2015年下半年，民航局启动了航班时刻资源市场化配置改革试点。有关部门在广州白云机场，开展以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点；在上海浦东机场，开展以“时刻抽签+使用费”为模式的初级市场改革试点。两个机场各提供每周196个航班时刻，其中新增时刻资源的50%用于市场配置改革试点，另外50%用于国际地区飞行的行政配置。与此同时，在航班时刻二级市场也积极推进改革试点，初级市场以市场配置方式获得的航班时刻，允许航空公司在次级市场通过交换、转让、出租、出售等方式进行交易；原以行政分配方式获得的航班时刻，在次级市场允许航空公司基于“一对一”原则进行交换。 

　　2015年12月，白云机场9组黄金时刻资源拍卖出5.5亿元，单对时刻价格从2600万到9099万元不等，被四大航及旗下公司拍得，其中乌鲁木齐航空以9099万拍得12和13时段的资源（每周七班降落和起飞），成为拍价最高的时段。2016年1月，浦东机场7对时刻资源采取抽签方式分配，单对时刻使用费在200-300万元间。抽签的基本原则是照顾主基地公司，维持在位公司，考虑新进入公司。具体做法是将7对时刻分为3类：主基地航空公司时刻池、在位航空公司时刻池、新进入航空公司时刻池，对应分别抽取7对时刻中的4对、2对和1对。 

二、市场配置改革试点两种模式利弊分析

　　   （一）市场配置改革试点两种模式的可取之处 

　　 根据试点实施结果来看，“时刻拍卖”模式可借鉴之处主要体现在市场竞争方面。采用“时刻拍卖”模式通过破除体制机制障碍，以更加市场化的方式，强调了效率（价格）优先。在现代市场经济中，市场是“无形之手”，是各类微观经济运营主体连接起来的桥梁，在各类资源配置中发挥基础性作用。广州白云机场时刻拍卖最终由出价最高者中标，第二高价格成交的方式，充分体现了市场中谁出价高、谁得的原则，市场化的程度较高，符合市场化改革的方向和特点。同时“拍卖模式”充分体现了促进竞争的市场配置原则，越是资源紧缺，竞争就越激烈。繁忙机场时刻资源有限，财力雄厚的航空公司同时也具备运力充足、航线网络较为发达的特征。拍卖模式一方面能够促进航空公司在繁忙机场整合航线资源、有效投放运力，另一方面也能使航空公司注重时刻资源使用成本，提高航班时刻的使用效率的运行质量。 

　　“时刻抽签+使用费”模式优点主要体现在一定程度利用市场竞争机制的同时也注重发挥政府“有形之手”的作用。一是体现概率原则。“时刻抽签+使用费”模式从制度设计上体现了公平公正原则，通过抽签方式决定时刻资源归属。三类抽签池内各航空公司机会均等，能否获得高峰时刻资源，决定权不再是行业主管部门而是看自身能否抽选到较好的选取顺序，各航空公司拥有相同的机会。二是能有效地促进航空公司的均衡发展。有关部门通过航空公司分类以及不同抽签池的比例，既体现了对主基地航空公司的支持，保证该类公司超过50%的配置比例；又体现了对新进入公司的照顾，在时刻资源非常有限的情况下也有机会获得繁忙机场新增时刻。 

　　（二）市场配置改革试点两种模式存在的问题 

　　根据试点实施结果来看，“时刻拍卖”模式存在的问题。一是第二价格密封拍卖模式存在不足，制度设计仍需优化。第二价格密封拍卖，即维克里拍卖，竞买者同样以密封的形式独立出价，商品也出售给出价最高的投标者。但是，获胜者支付的是所有投标价格中的第二高价，所以被称为第二价格密封拍卖。这种程序，每个投标者的最优战略就是使出价等于他自己对时刻资源的完全估价，即需要诚实基础。“时刻拍卖”模式经过现场六轮拍卖，最终以5.58亿的总价拍下了9组时刻。在六轮报价中出现6次超过1亿元的成交价，但最终航空公司均选择放弃，最后9组时刻成交价都保持在1亿元以下。出现1亿元报价，最终又被放弃显示报价是航空公司的非理性及犹豫，与第二价格密封拍卖制度本身不足密切相关。因此航空公司为了拍得白云机场时刻，以远超过承受能力以上的金额报价，助推高成交价的产生。二是加重航企负担。通过时刻拍卖试点，航空公司一对时刻中标均价在7979万（按照时刻对组合班期为1234567计算），最高价为9099万元，拍卖的时刻基本集中在财力雄厚的南航集团、海航集团等航空公司。高昂的拍卖价格，一定程度上将大幅增加航空公司的资金负担，在目前阶段不具备大范围推广的条件。 

　　“时刻抽签+使用费”模式的存在的问题。一是中签概率较低。由于试点阶段浦东机场可供抽取的时刻对仅为7对，参与抽签的航空公司有38家，其中新进入航空公司的中签概率仅为1/22，在位航空公司的中签概率也仅为2/12，较低的中签概率很难满足不同类型航空公司对繁忙机场时刻的基本需求。二是增加航空公司时刻使用成本。虽然上海浦东机场时刻使用费相对广州白云机场拍卖价而言较低，但从长期来看，如果采用这样的方式对每一次时刻资源紧张机场的时刻配置都收取使用费，累积下来对航空公司也是一笔不小的费用，将极大的增加航空公司时刻使用成本，不利于航空公司的健康发展。 

三、航班时刻资源市场配置改革应坚持的原则

　　（一）航班时刻资源市场配置改革应以供给侧结构性改革为主线 

　　时刻资源领域目前面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性（阶梯性）、关键资源不足等因素，但根源是重大结构性失衡，导致行业发展速度与时刻供应能力不匹配，必须从供给侧结构性改革上想办法、找出路，努力实现供求关系新的动态均衡。航班时刻资源市场配置改革，就是要减少无效供给、扩大有效供给，充分利用航班时刻资源，着力提升供给体系质量。 

　　（二）航班时刻资源市场配置改革应以降低航空公司成本为前提 

　　2016年中央经济工作会议提出降成本方面要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度。航班时刻资源市场配置改革，要从制度设计上着力降低航空公司成本，不能因航班时刻资源市场配置改革造成航空公司成本大幅提升；即使部分环节采取市场价格手段造成成本上升，仍需通过整体制度设计，切实降低航空公司成本。 

　　（三）航班时刻资源市场配置改革应以促进国家战略实施为目的 

　　民航是重要战略产业。航班时刻资源市场配置改革不能忽视“民航强国”、“一带一路”等国家战略。在时刻资源市场配置改革制度设计中，应充分考虑国家战略需要，要采取分类管理的思维，对不同地区、不同定位的机场区别对待，突出重点，因地制宜。以首都机场国际枢纽建设为例，受限于时刻资源紧张，目前难以通过提高航班波峰值和衔接效率来实现时刻优化，加之MCT（旅客最短衔接时间）偏长，导致中转旅客量偏少，直接影响到首都机场国际枢纽建设。航班时刻资源市场配置改革，应适度向主基地航空公司倾斜，努力提升枢纽中转功能。 

　　（四）航班时刻资源市场配置改革应以发挥市场作用为关键 

　　党的十八届三中全会提出在资源配置中市场要起决定性作用。近日，中办、国办印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》[1]又明确表示：对于适宜由市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合。对于需要通过行政方式配置的公共资源，要遵循规律，注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化。目前，资源配置的思路、方法明确，是否能实现政府资源配置方式的转变，归根结底还是看决心和行动。航班时刻资源市场配置要完善市场在时刻资源配置中起决定性作用的体制机制，使价格机制真正引导资源配置，充分发挥市场机制作用。 

　　（五）航班时刻资源市场配置改革应以坚持依法行政为保证 

　　坚持依法行政，公开时刻资源配置办法和细则，明确时刻资源配置的程序，实现实施结果与时刻配置动态关联调整，接受社会广泛监督。依法收取时刻资源使用费，支出专款专用，保障航班时刻资源配置改革合法合理。 

　　四、航班时刻资源市场配置改革的政策建议 

　　（一）强调时刻资源市场配置改革公开透明 

　　根据试点经验，时刻资源市场配置改革应着重体现资源配置的公开、公平和公正性，同时也要在民航强国战略下，充分考虑枢纽建设和具有国际竞争力较强的大型网络航空公司建设，积极支持基地航空公司发展。避免新增时刻向大航空集团过于集中，努力提高市场主体参与程度。对于具有战略性质的少数时刻资源，也应从国家战略高度统一公开透明配置使用。 

　　（二）加强时刻资源市场配置改革顶层设计 

　　一是初次配置应加大航空公司资质审核力度。对航空公司在时刻配置机场航班正常率、安全运行能力等进行严格审核，督促航空公司提升时刻资源利用效率，促进航空公司安全发展。同时时刻资源市场配置应兼顾货航时刻，扩大时刻配置参与程度，扶植货运航空发展。二是初次配置应协同机场发展战略。大型国际枢纽机场、门户枢纽机场应以枢纽建设为主，基地航空公司时刻池内的时刻数量应该与机队规模相当，以便强化枢纽建设，特别是在安排航班时刻时要形成有效的航班波。区域枢纽机场的时刻池配置主要应以充分鼓励竞争为主，提高在位和新进入航空公司的时刻比重。三是完善次级市场交易规则，鼓励时刻资源合法交易利用，充分发挥时刻资源市场价值。进一步放开次级市场，通过租赁、有偿转让等市场交易手段，切实有效的提高时刻资源利用率。四是适时建立时刻资源交易交换平台，稳步构建起全覆盖、全流程的时刻交易市场。 

　　（三）优化时刻资源市场配置改革制度建设 

　　时刻资源市场配置将稳步分阶段展开，达到充分有效的市场配置目标还有一段距离。现阶段，一方面要完善和优化行政配置政策，跳出地区本位主义的管理思维，统一政策协调，努力提高资源利用率；另一方面要出台次级市场的相关法规和规章，促进时刻在次级市场二次配置的有序开展。形成既包含初级市场的行政配置和次级市场的市场配置的法规体系，从而规范时刻配置的管理，形成良性循环。 

　　（四）在时刻资源配置领域灵活运用经济政策 

　　时刻资源初次配置收取时刻使用费的主要目的是引导航空公司高效使用时刻资源，而不是对时刻资源的估值定价。在市场配置及管理中，可以突出时刻使用结果导向，在部分繁忙航路适度返还时刻使用费，以此够激励航空公司提高航空服务治理。 

　　（五）在时刻资源配置领域努力强化市场监管 

　　在实际运行中，有关方面存在滥用航班时刻行为，如未获得航班时刻，组织实施航空运营的；非因不可抗力、故意提前或延后组织飞行；特定航班的航班时刻执行率底等。这些行为有意或反复滥用航班时刻，破坏空中交通秩序和市场公平竞争秩序，影响了民航运行效率和航班正常。有关部门要从提升民航供给侧质量出发，进一步加强滥用航班治理，强化时刻监管，积极清理虚占浪费时刻资源，努力减少无效供给、扩大有效供给。（黄聪 民航广西监管局）