摘要：“主动融入国际民航合作，取得国际民航规则标准制定的主导权和话语权”是民航强国的基本特征之一，融入国际合作不难，要取得国际民航规则标准制定话语权和主导权并不容易。为此，民航局应尽早统筹安排，确立战略方针及具体工作计划；本文讨论梳理了国际民航合作中影响话语权和主导权的重要因素，提出抓住好天时地利人和，强化人员主观能动性，积极在空中航行安全、正常及效率等方面创建国家标准，方能循序渐进取得国际民航规则标准制定话语权和主导权，实现民航强国目标。 

　　一、国际民航规则标准简述 

　　国际规则是世界各国共同遵守的一般性规范和原则的总称。国际民航规则标准是有关国际航空领域的规则标准，主要涉及下列文件内容： 

　　芝加哥公约: 全称《国际民用航空公约》，全文九十六条，是各国政府间签订的、规定各自在民用航空领域内的权利和义务的多边条约；按公约第三十七条和三十八条有关内容 ，国际民用航空组织应根据需要就以下项目随时制定并修改国际标准及建议措施和程序：  

　　1、通信系统和助航设备，包括地面标志；  

　　2、机场和降落地区的特征；  

　　3、空中规则和空中交通管制办法；  

　　4、飞行和机务人员证件的颁发；  

　　5、航空器的适航性；  

　　6、航空器的登记和识别；  

　　7、气象资料的收集和交换；  

　　8、航行记录簿；  

　　9、航空地图及图表；  

　　10、海关和移民手续；  

　　11、航空器遇险和事故调查；  

　　12、有关空中航行安全、正常及效率的其他事项。  

　　附件(annex)：是从公约正文中分离出来，作为公约的组成部分而做专门详细规定的文件。附件是标准化的体现，包括“国际标准”、“建议措施”两类。国际标准指：任何有关物理特性、特征、材料、人员或手册、申请的规定对于国际航空安全和规律性而言都被视为必要的、指令性的，缔约国要严格遵守这些惯例，在无法遵守的情况下，公约第38条规定必须向理事会提交声明。建议措施指：任何有关物理特性、特征、材料、人员或手册、申请的规定对于国际航空安全利益和效益而言都被视为是所需的，缔约国要严格遵守这些惯例。 

　　程序：是对附件的补充，做出更详细的规定，如航行服务程序-训练PANS-TRG Doc9868,航行服务程序-运行PANS-OPS Doc8168等。 

　　指导文件：为了促进国际标准和建议措施、服务程序的顺利执行和统一实施，在国际民航组织秘书长授权下编发的技术手册或技术指南材料,如适航手册Doc9760,安全管理手册Doc9859和咨询通告类（Circular）文件。 

　　利用国际舞台将自己国家的标准和做法变身为国际通行准则，可增强国家在国际领域的影响力，达到间接获取经济利益的目的。即：通过推行自己的理念或工作方式变相地销售领先性产品；或通过主动引领标准，避免被动跟从的必要，减少被动变革的成本；其他国家（包括其民航管理机构、航空器运营人、制造商、设备供应商等），则需要根据上述新“国际标准”进行相应的设计变革或工艺变革，而短期之内为达到新“国际标准”的最佳做法，通常是直接采用或购买上述提案专家所在国的现成理念、设备和程序。标准是走向国际市场的“通行证”， 标准也是一种游戏规则，谁的技术成为标准，谁制定的标准为世界所认同，谁就会获得巨大的市场和经济利益。 

　　二、抓住天时地利人和，主动融入国际民航合作 

　　（一）抓住天时 

　　天时地利人和是走向成功的基本三要素。天时包括社会政治、经济、文化环境，指成功的机遇，如今我综合国力不断增强，国际影响力日益扩大，为我创造了融入国际民航合作，走上国际舞台的大好时机，一方面会议主办方重视中国声音，积极邀请中国参与国际民航活动，另一方面，我们可结合“一带一路”等合作契机，主动开展双边、多边和全球性民航合作，只有抓住机遇，主动融入国际民航合作,才能取得规则标准制定话语权与主导权。 

　　（二）利用地利 

　　地利指活动环境和条件，在知识经济时代，市场竞争的特征尤为突出。通过标准与专利的融合，实现专利标准化、标准垄断化，可以最大限度地获取市场份额和垄断利润；我国应充分利用世界第二航空运输市场地位和国际民航组织一类理事国影响力，在国际民航合作中发挥话语权主导权优势。 

　　（三）创造人和 

　　人和是成功之路的综合实力，是人心所向，成功的关键。世界民航强国就是凭借其深厚的安全管理能力和技术实力来收服人心，占据制定国际民航规则和标准的主导权。提高综合实力尽管不能一蹴而就，但以中国民航人的智慧与勤劳，只要认真谋划、加大投入，即可向目标不断迈进。创造人和应抓好以下各项工作： 

　　1、主动融入，知己知彼 

　　主动融入国际民航活动，是取得话语权和主导权的重要前提。主动融入包括派员积极参与国际会议，深入了解国际舞台各项活动，知己知彼才能百战不殆；针对国际规则标准，逐步培养一批专家，主动跟踪并积极参与讨论，会前收集国内有关航行安全、正常及效率有关问题、运行数据，在会上提交或简单陈述也是话语权的体现；对新规则无论支持还是反对，参会人员应做到态度鲜明，充分用好一类理事国表决权和话语权。 

　　2、优化参会机制，发挥整体实力 

　　1）国际会议是展现国家综合实力的舞台而不是参会者个人能力；为此，会前应召集国内专家共同研究参会预案和发言内容，广泛汇总集体智慧体现国家实力。专家成员应从民航管理机构，企事业单位、行业协会、制造厂家、科研院校等择优选拔；建议以参会为契机，针对重要规则标准搭建专家工作平台，组建固定研究团队，持续跟进标准研究起草，为争取规则主导权建立长效支持体系。 

　　2)  参会人员是传递话语权和争取主导权的重要载体，应建立专职参会制度，从专家库选取专业对口，英语流利人员持续跟踪专题会议；持续参会是培养专家的最好手段，参会经历能有效提高专家业务知识、英语水平和发言经验等综合能力，是实现话语权的助力器。 

　　3）充分利用团队力量；国际会议工作语言为英语，代表发言还会有不同口音，为保障参会质量，除考虑参会人员专业水平外，还应重视英语沟通能力；确保会上交流能听懂，说明白。在个人综合能力不足的情况下，可利用团队优势，组织不同业务部门、科研院校及行业人员，具有外事工作经验人员共同参会，用团队优势弥补个人能力不足。 

　　3、注重系统流程，全面提高参会质量                                

　　1）会前精心准备，明确基本任务：关注与中国民航当前政策/需求的差异，确定需早期参与并持续追踪的重要国际标准，全面了解新标准的实施规划，便于中国民航提前准备，尽早纳入规章修订计划或准备相关实施方案；避免为符合新标准付出过大代价；从规则的被动跟随者变为规则的主动参与者； 

　　2）抓住会上重点事项，以加强国际交流，创造人和为目标，主动与其他参会代表（特别是会议主持人、发言人）沟通，积极联系新标准新规则带头专家，建立长期联络机制以便跟踪会议进程及成果，必要时聘请专家为我方解惑答疑并协助培训，做到会上熟悉规则，联络人心，会后善用规则，提高参会效率。 

　　3）落实会后工作，实现闭环管理。会后及时完成参会报告，确定后期工作计划。对于会上已通过的标准规则，抓紧立法实施，避免行业被动。凡属于本部门能够主动推进的事项，抓紧安排部署、扎实推进；如涉及超出本部门职责范围的事项，要及时上报，争取在民航局层面上予以推进。对于尚在讨论中的标准规则，应及时在国内开展可行性调研，对其可能带来的隐患、风险，实施的效益、成本等进行预先分析，利用国内专家平台开展深入研究，为下次会议话语权及表决做好准备。 

　　三、话语权 

　　（一）要点总结 

　　更多时候，新标准不是一蹴而就，一般环节如下： 

　　1、专家在国际会议上通过工作文件描述有关安全、正常及效率的潜在问题，使用话语权引起行业重视； 

　　2、议题经会议讨论得到立项批准，建立专项工作组起草新标准； 

　　3、发言人（国家）在会后牵头工作组制订标准，开始行使主导权；主导权通过专项工作组报批的研究成果来实现，项目牵头人及其团队在其中起决定作用。 

　　（二）战术分析 

　　一般来说，环节1是突破口，环节2是关键，环节3是重点难点。 

　　环节1/2实现突破可归纳为以下方式： 

　　1．从话语权走向主导权 

　　除陈述新风险、提出新问题外，会议文件还可提出解决老问题的新理念、新思路、或是对现有规则和标准进行重新组合提出变异方式。这些“新理念”或“新做法”，以工作文件的方式形成提案，经详细陈述得到会议认可后，获得任务立项，由发言人牵头成立工作组开展进一步研发；牵头人带领工作组起草文稿，该过程中有机会纳入本国的现行技术标准；一旦经会议讨论通过，上述提案则可以写入ICAO的技术文件（Doc），演变为“国际标准（international standards）”或“建议措施（recommended practices）”。 

　　2．天时地利不如人和 

　　孟子当初从军事方面来分析论述天时、地利、人和之间关系，三者之中，“人和”是最重要的，是起决定作用的因素。所以观点鲜明提出：“天时不如地利，地利不如人和”。当前，我国已经成为世界第二大航空运输市场，国际影响力日益扩大；我们要充分利用天时地利，更要以人为本，重视人员主观能动性。建设民航强国是一场攻坚战，必须努力创建自己的独特标准方能在全球推行新标准；在主导标准的攻坚战中，我们要忠实贯彻：“天时不如地利，地利不如人和”理念。在这个战场上，人和理念要求我们在国际舞台上拥有深厚的群众基础，要充分采纳行业一线实践经验；要多方合作，做好内部团结，只要人心齐,目标一致，在环节2以我巨大市场为后盾，积极发挥一类理事国的影响力，环环相扣，步步为营，就有机会取得国际规则话语权和主导权，向民航强国目标迈进。 

　　四、主导权 

　　在环节3提交新规则草案并获得国际专家认可是实现规则主导权的重点和难点。需抓住技术和人员两方面因素。 

　　（一）技术因素 

　　1、理念领先：充分弘扬中华民族“标本兼治、外病内治；授人以渔；大禹治水疏导策略；四两拨千斤。”等传统智慧，善用中华传统优秀文化说服世界；同时继承国际现行先进理念，如安全领域强调系统安全和风险管理，在经济领域强调合作共赢等。 

　　2、知识先进性：看准问题本质，融合新技术、新方法，有效解决问题；联合国际专家共同合作，组织不同专业人员参与讨论，基于跨学科知识对新老问题提出系统解决方案往往更容易体现新技术、新方法和知识先进性。 

　　3、提供有效证据：依靠我国第二大航空运输市场实力，收集充足统计数据对研究成果加以分析佐证； 

　　4、系统全面：做好提案可行性分析，提供细化操作方案，成本效益分析等； 

　　5、文件质量可靠：国际规则大多采用英文描述，忽略文件写作质量可能成为我们实现主导权的短板；研究报告要成为国际规则，必须重视文案质量。 

　　（二）人员因素 

　　1．一般情况 

　　  提案获得通过的情况如下： 

　　1)部分参会专家发言表示支持； 

　　2)参会专家无反对意见或部分专家提出修改建议并得以采纳。 

　　若遇有较大争议提案不能立即通过，会议主持人会要求参会人员表决，此环节人为因素尤为重要。典型案例：尽管美国联邦航空局（FAA）在技术层面占有优势，但举手表决过程中往往会因为人数劣势输给众多欧盟国家代表，FAA的做法是积极争取波音公司，行业协会,如国际航协（IATA）,国际民航驾驶员协会(IFALPA)等代表支持；另外众所周知的做法是在会前通过各种手段“拉拢人心”,如在双边、地区会议上提前争取相关专家支持,或在会议上相互支持对方提案形成利益互换，这也是人和理念中强调处理好“人际关系”的体现。 

　　2．对策 

　　当前国际标准在制定机制上形成明显的三足鼎立局面，即国际民航组织（ICAO）专家会、美国联邦航空局（FAA）、以及欧洲航空安全局（EASA）。中国民航飞速发展，在标准的制定上不能始终处于被动跟从的局面，需要整合力量，尽早参与标准的制定过程。建议如下： 

　　1）通过现行中美/中欧双边合作项目加强与FAA/EASA在ICAO专家组提案上的合作，与FAA/EASA抱团研究并在提案上相互支持； 

　　2)在亚太地区会议,如亚太地区航空安全组会议（RASG-APAC）亚太经合组织会议（APEC），亚太地区航空安全小组会议（APRAST）,北亚地区运行安全及持续适航合作项目(COSCAP-NA)，东盟会议（ASEAN）上发挥航空大国影响力，通过话语权宣传新政策新标准，提前争取相关专家支持。 

　　3）积极加入新规则研究团队，融入新任务方能为话语权和主导权创造机会。主动加入专家工作组，可以更好地学习专家组工作方法与理念，在实践中学习是培养我国专家的最佳手段，与国际专家共同工作也是建立良好人际关系的契机。      

　　四、总结 

　　取得国际规则主导权是一个系统工程，需要建立战略方针，抓住“天时地利人和”各因素。目前天时地利与我有利，但要坚决贯彻 “天时不如地利，地利不如人和”理念，认识到“人和”是起决定作用因素，该项工作要以人为本，在人员培训、资金时间等方面加大投入，提高人员资质能力，培养一批专家队伍，有效提升国家综合实力，方能争取话语权和主导权。（蒋睿 民航局飞行标准司）