摘要 

　　无人机的应用实践正在改变着各国空域系统的游戏规则，相关运行管理政策的探索却仍处于起步阶段。该文归纳了超国家层面、发达国家和地区的相关政策规制情况，并着重从适航认定、驾驶员、无人机云、运营许可和空域使用五个方面对我国无人机运行管理的重要政策进行了综述。 

　　关键词：无人机；政策；综述 

　　全球民用无人机相关延伸产业已形成约1000亿美元的市场规模，中国无人机产业在民用领域已占据领军地位^[1]。为更好发挥这一产业的引擎作用，我国将无人机产业发展纳入了《高端装备制造业“十二五”发展规划》^[2]、《民用航空工业中长期发展规划（2013—2020年）》^[3]和《中国制造2025》等国家战略^[4]。由于运行保障方面的配套政策体系尚未完善，国内外无人机相关产业发展均处于起步阶段。本文就该领域全球重要政策集中梳理，以供有关单位和部门进行产业规划和监管决策时参考。 

　　一、国外无人机运行管理政策解析 

　　（一）国际民航组织（ICAO）的规制情况 

　　《航行服务程序-空中交通管理》 (Doc4444 ATM/501)要求，任何无人驾驶而能飞行的航空器（即无人驾驶航空器），未经缔约国特许，不得无人驾驶地在该国领土上空飞行^[5]。为在安全运行和有效监管的基础上，进一步推动轻小型无人机发挥商业运营价值，ICAO在195届理事会第5次会议上，针对遥控驾驶航空器（RPA）系统通过了对《公约》附件2《空中规则》的第43次修订，首次对RPA系统的设计制造、适航、运营许可和驾驶员资质等关键因素进行了规定^[6]。2015年，ICAO颁布了《远程控制航空器系统手册》（Manual on Remotely Piloted Aircraft Systems（RPAS），DOC 10019）。作为该领域第一个框架性指导性文件，《手册》借鉴有人驾驶航空器系统的规章体系，围绕RPA系统的适航批准、运营人责任、空中交通管理等规制要素进行了较全面阐述^[7]。ICAO计划在2018年制定完成有关适航、驾驶员资质和飞行实施方面的标准与建议措施（SARPs），并于2020年前颁布空管与防相撞方面的SARPs^[8]。在ICAO的191缔约国中，已有63个国家针对无人机运行出台了规范，5个国家明文禁止无人机运营，其余缔约国尚未表态。因此，国际领域对无人机系统的应用及理解，尚未取得普遍共识。 

　　（二）发达国家和地区的规制情况 

　　作为无人机商业应用的先锋国家，美国在2012年定义北极运管区域现代化改革法案中，将商用无人机的飞行认证纳入其重要举措。联邦航空局（FAA）2013年7月颁布了限制级无人机的分类认证要求，将获得试验性适航认可作为允许无人机在国家空域系统私人维护扇区内进行飞行活动的唯一许可方式^[9]。FAA在阿拉斯加州、纽约州、北达科他州、德克萨斯州、北卡罗莱纳州和弗吉尼亚州建立了六个无人机测试点，用于商业发展、科学研究和农林作业等用途的无人机的测试^[10]。2015年，FAA批准无人机用于农业和房地产业，但要求无人机操作时必须配备地面“飞行员”和观察者，且飞行员应持有FAA颁发的私人飞行员执照和近期健康状况证明^[11]。同年，FAA又在《FAA现代化与改革法案》框架下，批准保险业和国际无人机系统协会的30家公司获得在两百英尺以下运营商用无人机系统的监管豁免^[12]。10月，FAA与交通运输部（DOT）要求实施无人机会员登记注册制度^[13]。12月，小型无人机开始注册登记，有效期3年^[14]。2016年8月，《小型无人机系统的运行和审定》（Part107）生效^[15]。重量低于55磅（25千克）的小型无人机适用该规章，涵盖了几乎所有航拍无人机和大部分行业无人机。在美国领空内飞行的小型无人机最大飞行高度限定为距地面高度400英尺（120米），以将无人机与有人机的运行环境有效区隔，提供充分的安全裕度避免空中相撞。这一限制兼顾了小型无人机应用的运行经济性及其商业拓展性，并确保其与他国规章的兼容性，以及与模型飞机相关要求的一致性。为构建无人机安全融入现有空域体系的超视距运行环境，美国航空航天局（NASA）提出了无人机空管体系框架（（UTM）），无人机系统服务商（USS）可以通过与空管自动化系统衔接的飞行信息管理系统（FIMS），交换各类数据和传递各种服务。ANRA技术公司基于UTM框架推出了无人机运行系统与服务平台（OSS）实现了USS功能。泰雷兹公司（Thales）希望更有效地结合现有空管体系和UTM。2016年，Thales的TopSky空管自动化平台在美国140个空管中心启用。Thales还发布了基于云的ECOsystem决策支撑平台，并在与南非空管局（ATNS）的融合空域试验项目中，通过中央空域管理单元（CAMU）实现了对无人机的管制。 

　　欧洲地区对实现无人机商业运营一直持谨慎观点。欧洲航空安全局（EASA）认为，基于无人机、远程控制、人为因素等一系列复杂问题，无人机的商业化进程更多取决于社会的接受程度而非技术成熟水平^[16]。因此直到2015年8月，EASA才基于性能和风险考虑颁布了首个《无人机运营规章框架说明》（A-NPA2015-10），详细规定了低风险无人机运营的监管框架，并要求在欧盟层面对所有类型无人机进行规范^[17]。亚太地区，日韩出台了无人机运营管理计划。韩国2018年前将建立无人机专用机场，用于测试五公斤以下小型货物的无人机投递运营，并在2020年前将商用无人机正式应用于货物运输、山林保护、海岸监控、国土调查、设备安检、通信联网、摄影休闲和农用支援八大领域^[18]。日本方面，一般财团法人“日本无线电控制电波安全协会”制定了“无线电控制操作员”资格制度，政府采用认定的方式委托类似民间团体对无人机购买者及操纵者进行登记管理^[19]。 

　　二、我国无人机运行管理政策解析 

　　在全球无人机商业化应用的浪潮中，我国研发和制造无人机的能力逐渐提升。在国内外市场需求激增的形势下，无人机的运用逐渐走出单纯军事领域，进入公众视线。尤其是轻小型无人机，因其操作简易、价格低廉，受到越来越多航空爱好者追捧，逐步走进娱乐消费和快递业领域，并作为生产工具开始服务百姓生活。因此，国内逐渐在无人机运行管理的操作实践中，结合国际经验形成了目前的政策框架。 

　　（一）适航认定 

　　2009年6月和9月，民航局分别印发了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》（ALD2009022）和《民用无人机适航管理工作会议纪要》，明确无人机办理I类特许飞行证，我国无人机适航管理仅对无人机做适航检查而不做适航审定，暂不办理标准适航证。两年后，民航局第一次按照《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》组织审查，并为安华农业保险公司的无人机颁发了特许飞行证。2016年5月，国务院颁布《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）。《意见》正式明确工业和信息化部制定民用无人机生产标准规范的职能，并将完善相关系统及零部件的适航标准和审定程序的职责交由民航局负责。尽管如此，民航局还未针对无人机颁布比较清晰的适航认定框架^[20]。 

　　（二）驾驶员管理 

　　无人机系统分类繁杂，所适用空域远比有人驾驶航空器广阔。为对国内出现的民用无人驾驶航空器及其系统实施指导性的驾驶员分类管理，民航局颁布并于2013年11月起实施《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》（咨询通告AC-61-FS-2013-20）^[21]。《规定》要求，在室内运行无人机、在视距内运行微型无人机、或在人烟稀少和空旷的非人口稠密区进行试验的无人机系统驾驶员，可豁免资质管理。对在视距内运行除微型以外无人机、在隔离空域内超视距运行无人机、在融合空域运行微型和轻型无人机，或运行充气体积≦ 4600 m³遥控飞艇的无人机系统驾驶员，由“中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）”实施统一的资质管理。驾驶员必须通过AOPA的考核并持有签发的训练合格证。当出现新的法规要求和技术时，AOPA将对相关知识内容进行复训考核，并定期更新训练合格证。在融合空域运行小型和大型无人机、或运行充气体积﹥4600 m³的遥控飞艇的无人机系统驾驶员，由民航局实施严格的资质管理。2015年12月，《轻小无人机运行规定（试行）》（咨询通告AC-91-FS-2015-31）^[22]正式实施，对小型以下无人机系统驾驶员、机长和观测员驾驶无人机的职责以及安装使用电子围栏和被动反馈系统的要求进行了更详细规定。2014年7月，《低空空域使用管理规定（试行）》征求行业意见^[23]。征求意见稿第46款要求，在全国范围内真高1km（含）以下的低空空域内飞行的民用无人驾驶航空器和操作人员的审查、登记和管理，由民航局负责。截止2016年，民用无人机驾驶员合格证总数为10255个，同比增长近4倍。158家无人机驾驶员训练机构具备培训资质，同比增长近2倍。80后和90后成为无人机驾驶员的主体^[24]。 

　　（三）无人机云 

　　行业管理方面，《民航局关于发展通用航空产业的建议（十二届全国人大三次会议第1057号）的答复》明确了民航局配合国家空管委办公室制定《无人驾驶航空器系统飞行管理规定》的职责，并要求其根据《通用航空飞行服务站建设和管理规定（试行）》建立运行监管平台，纳入低空空域服务保障体系规制^[25]。2016年5月颁布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》对平台建设提出了进一步要求，民航局须充分运用移动互联网、大数据等现代信息技术，提升通用航空器地面和空中活动的监控与追踪能力，实现飞行动态实时监控^[26]。《轻小无人机运行规定（试行）》要求，无人机云的提供商须建立无人机运行动态数据库并能清晰监测运行情况；与相应的管制、机场部门建立联系并为其提供数据输入接口，可以为用户提供空空域申请信息服务；获得民航局的运行批准^[22]。AOPA推动建立的无人机监管平台“优云系统（U-Cloud）”已获民航局飞标司批准试运行^[27]。无人机用户可在AOPA购买U-Box并将其固定在无人机顶部，经过网上注册成功后接入“U-Cloud”。“U-Cloud”在北上广深等大城市覆盖1.5公斤以上范围作业的民用无人机，在一般地区覆盖4至150公斤范围内作业的民用无人机。 

　　社会推动方面，大疆创新科技有限公司2015年11月推出无人机飞行安全系统“GEO”，定位于全球飞行安全系统首先在北美和欧洲使用^[28]。2016年4月，青岛云世纪信息科技有限公司研发的“U-Care”获得民航局飞标司批准试运行^[29]。相较于“U-Cloud”，“U-Care”完全参照空管运行系统标准设计开发，支持与国内大多数主流空管业务系统对接，其iOS和Android移动客户端、Web企业客户端和C/S监管端均已上线试运行。同年5月，成都市郫县人民政府、成都工业学院、中电科航空电子有限公司和四川省通用航空协会启动西南无人机飞行服务中心项目，中国第一家无人机监管和服务示范区开始试运行^[30]。作为中心部署的无人机监管服务系统，“飞云系统”支持多种协同和非协同监视手段接入，可实现与西南空管局和西部战区直接实现数据交换和共享，已向民航局飞标司递交试运行许可申请。 

　　（四）运营许可 

　　2015年12月，民航局就《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》征求意见。《办法》规定了使用无人机开展通用航空经营活动应具备的条件^[31]。根据2016年6月施行的《通用航空经营许可管理规定》（CCAR-290）^{[32 ]}，民航局对通用航空经营许可及相应监督管理工作实施统一管理。民航地区管理局实施辖区内的通用航空经营许可管理工作。在通用航空主要经营项目下，无人驾驶航空器可以涉及在石油服务、人工降水、航空探矿、航空摄影、海洋监测、渔业飞行、空中巡查、电力作业、航空护林、航空喷洒（撒）、空中拍照、科学实验和气象探测方面的经营项目。但由于《规定》第六章第四十五款“使用民用无人驾驶航空器进行经营性通用航空活动的管理办法，由民航局另行规定”以及“抢险救灾项目按照民航局的有关规定执行”的要求，无人驾驶航空器的运营许可办理仍无确实政策落地。 

　　（五）空域使用 

　　最早明确规制无人机空域使用政策的文件是2003年5月施行的《通用航空飞行管制条例》^[33]。2009年6月，民航局颁布了《民用无人机空中交通管理办法》（MD－TM－2009－002）^[34]，加上《轻小无人机运行规定（试行）》和仍在征求意见的《低空空域使用管理规定（试行）》，进一步对无人机飞行活动的空管保障进行了专门规制。2016年5月，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》颁布，正式明确了政府各部门在无人机飞行活动保障方面的职能分工^[26]。其中，民航局负责实现飞行动态实时监控，工业和信息化部负责民用无人机无线电频率规划管理。军队负责查证处置空中违法违规飞行活动，公安部门负责落地查人，严厉打击违法违规行为。 

　　1、计划申请 

　　《通用航空飞行管制条例》要求，无人机用于民用业务飞行时须当作通用航空飞机对待，国内飞行管制部门目前仍只受理企业用户的飞行计划申请。《低空空域使用管理规定（试行）》（征求意见稿）要求，无人驾驶航空器的飞行计划按管制空域相关规定申请办理。建有飞行服务站的地区，通过飞行服务站受理飞行计划。未建飞行服务站的地区，依托军用和民用运输机场的由所在机场空管部门受理飞行计划；不依托机场的由所在地区飞行管制分区主管部门直接受理或指定相关军民用机场空管部门受理飞行计划。向飞行服务站或军用机场、民用运输机场提出飞行计划申请（飞行活动范围在民用机场区域内由该机场审批），受理该飞行计划申请的单位集中报飞行管制分区主管部门审批。仅需民航提供空管服务，由民航按级审批。 

　　2、管制服务 

　　《民用无人机空中交通管理办法》要求，民用无人机活动的飞行过程必须接受空中交通管制。在临时飞行空域内进行民用无人机飞行活动，由组织实施的单位、个人负责其安全。民航空管单位不得在划定为无人机活动的空域内同时为民用无人机和载人航空器提供空中交通服务。《轻小无人机运行规定（试行）》要求，未接入无人机云的微型无人机和小型植保无人机在运行前，需要向管制部门提出申请，提供有效监视手段；在无人机失控情况下，需要联系空管服务部门。 

　　3、基础设施 

　　《低空空域使用管理规定（试行）》（征求意见稿）要求，全国飞行服务站布局规划由民航根据地方政府需求研究提出，上报空管委批准；其建设由国家适当投入、地方政府主导建设，地方政府或委托行业协会及运行公司领导管理，民航负责行业监管。 

　　2016年3月，《民航局关于进一步完善通用航空产业发展环境的提案（十二届全国人大三次会议第4532号）的答复》要求^[35]，民航局立足直管的44个机场飞行服务报告室建立通用航空飞行服务站，对辐射范围空域的通用航空活动提供航行情报、气象、计划和空中交通管制服务。依托36个进近和28个中低空管制区，为在民航管辖空域（或委托管理）的通用航空飞行活动提供空中交通服务。按照市场经济的原则，承担部分低空空域的通信导航监视建设和信息引接服务。 

　　《民用无人机空中交通管理办法》要求，在民用无人机上设置无线电设备，使用航空无线电频率的，应当向民航局无线电管理委员会办公室提出申请。 

　　三、小结 

　　无人机的运营管理已引起超国家机构（如ICAO）高度重视，并被纳入行业最顶层规章体系。但不同国家规制无人机飞行活动的具体考虑和路径却十分不同。其中，美国在推动无人机进行广泛商业化应用方面始终保持积极和乐观态度，并通过在关键法案中加入无人机有关内容确保政策推动的强制性和连贯性。欧洲的无人机运营管理政策目前尚停留在由EASA主导的安全管理立法层面，实际的商业化推进较为缓慢。亚太地区的探索专注于具体领域，如日本委托民团组织承担规制责任，韩国则以机场建设为切入完成了无人机商业应用的短期规划。 

　　我国目前无人机系统的生产制造和经营监管总体纳入通用航空范畴，从目前的体系架构来看，已有政策脉络归纳如下： 

　　民航局对无人机在地面和空中的飞行活动负有实时监控的责任，同时肩负建设和运行配套监管平台的职责。配套监管平台主要通过无人机云系统的建设许可以及通用航空飞行服务站建设实现，引入地方政府和社会资源投资建设，相关服务依托无人机云系统运营机构和民航局空管局实施。无人机云系统的运营条件要求其与民航局空管局实现飞行动态数据共享，飞行服务站则完全依托民航局空管局现有设施建设。因此，民航局空管局直接和间接纳入无人机监管平台体系的运维建设。此外，民航局通过直接管理和授权行业机构的方式进行无人机驾驶员的资质认证管理，并通过对驾驶员职责的细化和明确，间接保障无人机安全运行。空域使用方面，除在室内和偏僻地区运行无人机，以及视距内运行微型无人机外，飞行计划的申请和审批完全按照通用航空飞行活动的计划报批流程，其中涉及民航空管的，由相关空管部门负责实施。 

　　我国无人机应用的商业化仍处于开拓摸索阶段，监管体系远未成型。尽管政府各部门和相关事业单位、社会组织的条块职能已经明确，实施层面仍然缺少确实落地的配套政策。商业模式引导、经营许可审批、信息平台建设和飞行活动的具体组织和实施方面，各项政策的协调性和统一性较弱，使得无人机系统在规模化运营和文娱消费领域出现“热点不断，路径不明”的现象。相关部门应从顶层设计的角度重新明确无人机产业发展的市场趋势和技术趋势，提供更多先导性的扶持政策，促进这一领域的健康、快速发展。（张晨 民航华东空管局战略发展部）  

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