一、    引言 

　　中国民航顺应“天空开放”、“全球自由化”的国际民航总体发展趋势，在“引入竞争、破除垄断，完善规制、由大转强”的总体思路指引下，借势实践改革，加快理清自身发展需求、转换发展模式、提升服务能力，基本满足了日益增长的经济和社会需求。通过行业和专项领域的大力改革，民航在管理体制方面取得实质性进展，航空公司集团化、机场属地化等转制举措极大增强了我国航空市场经营者应对国家加大开放力度和融入国际市场的能力。然而，一些限制民航发展的深层次矛盾和问题并没得到完全解决。特别是作为民航发展根本基础的空中交通管理（以下简称空管）行业，不仅没有先行调整结构布局、发展完整产业、提高和留足保障能力，还由于身份问题几经波折，在人力资源、技术创新、成本控制、基础设施建设等方面拉开了与世界航空大国空管系统的差距。中国空管发展明显滞后，适合国际民航市场竞争的支撑性要素均没有得到很好培育。因此，民航空管改革势在必行。必须尽快认清形势，并以创造性的方式突破阻碍空管长远发展的瓶颈，提升其综合实力，为民航强国战略的实施推进提供安全、先进和高效的可靠航行环境。 

　　为探索民航空管改革的可能方式，本文从系统架构、产业布局、组织实施三个方面对相关论题进行了阐述，全文结构如下： 

　　第二章从系统架构的角度，对民航空管在核心业务、手段方法和绩效目标三个层次领域的要素特点及关系进行了描述，并对相应的体改任务进行了梳理，形成民航空管体改基本任务体系。微观上，空管分类业务的核心是对所有飞行活动的全面监视和有效规制。中观角度，业务实施手段的核心是对现代信息技术和管理方法的充分和综合利用。宏观上，绩效评价的核心是空域和空中交通系统的安全性和经济性。因此总体上，空管体改应以信息化平台为纽带，并以信息的加工和流转特征为依据，重组整合现有业务领域，构成以信息产品为媒介的空管业务链体系；应以立体视角慎重植入信息技术和管理方法，并根据其满足空管业务发展需求的总体适配程度综合应用这些技术和方法，分离业务种类、创新业务内容、改变业务形式，以支持和改善空管业务的整体功效水平；应从国家利益至上的角度发挥分类绩效管理在权衡多个发展目标中的主导作用，兼顾不同利益人诉求，设定针对性目标体系，增强空管建设发展的导向性和追溯性。 

　　第三章着重讨论了空管系统分别从属于政府、市场和社会功用体系的程度，为进一步确立落实改革任务体系的具体方向和路径提供操作性层面的逻辑依据。空管的活动具有系统性和网络性。因此，任务体系的外部功效必须经由具有使用价值并能在不同利益人之间交易或交换的空管产品或服务（以下简称空管产品）才能体现其涉及活动的组织性目的和关系。将任务活动落实到产品控制，才能定量衡量和清晰梳理出空管操作的分界，进而准确分离与整合不同效用的空管操作，为空管改革的组织实施提供依据。通过对8大类空管产品的内涵、社会与经济属性的描述，及其适应政府、市场和社会功能的辨析，分类空管产品的生产和供给主体得以限定，为以多元性质的空管组织来构建空管产业，利用政府、市场和社会领域优势资源，最大化效益地促进空管系统可持续发展奠定了客观的逻辑基础。 

　　第四章从具体组织和实施民航空管改革的视角，从利益人协调、政策利用、资源要求、时机选择和机构设置五个方面，对因势利导地整合现有空管体系，重构未来空管系统的不同侧面进行了阐述，提出了民航空管重塑转型的备选方案——创建由民航局进行业务和安全监管、不同性质空管单位单独经营，统一在共同品牌下运营的复合型集团组织或集团公司组织。 

　　二、    从微观到宏观，民航空管体改任务体系 

　　国际民航组织将现代空管定义为一个针对空域、飞行流和个别航空器展开全面协调、优化和及时处置的复杂大系统。我国《中国民用航空空中交通管理规则》中定义空管任务是：“有效地维护和促进空中交通安全，维护空中共交通秩序，保障空中交通畅通”；主要内容是空中交通服务、空中交通流量管理和空域管理；实施主体是空中交通管理局。从空管定义来看，空管任务体系从微观到宏观可分为核心业务、手段方法和目标分配三个层面。分类业务的核心是对所有飞行活动的全面监视和有效管控；实施手段的核心是对现代信息技术和管理方法的充分利用；绩效评价的核心是空域和空中交通系统的安全性和经济性。因此，空管体改可围绕这几个层面，顺应其中各种要素的发展规律和不同要素的有利组合，以达到提升和发挥中国民航空管竞争力的目的。 

　　（一）  核心业务层面 

　　从业务分析入手，弄清关键业务的基本性质及其相互关系，有助于确定业务整合的合理方式。 

　　空管业务的核心是对所有飞行活动进行全面监视和有效管控。全面监视要求监视的完整性和准确性，其中完整性基于监视的连续性与持续性。监视的连续性必须通过内部联络和外部联络实现。内部联络即不同区域管制中心、区域、终端（进近）和塔台单位构成的监视网络，涵盖民航飞行活动所有可达空间。外部联络包括空管与军方、政府当局、社会组织及团体和个人的联系：与军方的联络主要涉及视域范围的划定以及有关动态的通报；与政府当局的联络主要涉及重大政治和社会事件、专机要客飞行等空中动态的通报；与社会组织及团体和个人在涉及较低空间使用事宜时需建立额外联络。监视的持续性指监视的连续性可追溯和预期。准确性由监视的偏差积累程度决定，需要经常性评估。 

　　空管管控的有效性主要由不对称信息和航行引导的使用方式决定。民航空管侧重技术性规制，军航侧重强制性规制。在各类监视信息的采集、加工、集成和发布中，不对称信息主要形成于集成环节，具化于发布环节，实现航行引导。不对称信息的产生十分复杂，不仅需要大量空管人员的积极介入，还需要借助大量辅助设备支持决策。完整和准确的监视信息，经历策略制定和策略评估阶段转为决策信息。 

　　由此，从业务角度，体改应关注建立健全空管内部和外部最广泛的利益人网络，并加强利益人之间的便捷联系和联络频度，最大程度疏通影响空管运行的各类监视信息的收集管道，增强空管回应内外部因素变化的主动性。应通过各种方式积累对于各类事件及其相应动态的模式挖掘、识别和预测知识，提高对信息正误程度的判别能力和背景、前景信息的理解力，以准确预判各种动态的发展趋势，实施预警和告警。应不断充实约束性规则，合理、有针对性地利用不对称信息提升管控效率和效益。应注重决策辅助工具的广泛、科学使用。总体上，体改应以信息化为中心推动空管业务的重组整合，并通过各类信息的加工形成以消费性知识为主要形态特征的空管产品。 

　　（二）  手段方法层面 

　　在明确核心业务关系的基础上，弄清支撑空管核心业务的手段方式的基本性质及其相互关系，有助于明确综合利用这些手段方式的合理方式。 

　　充分利用现代信息技术和管理方法是支撑空管业务的核心。通信、导航、监视技术的发展一度引领空管发展，一定程度上构成了现代空管存在的根本基础。这些技术的广泛应用成为飞行活动规制得以实现的最基本手段，但在飞跃提升空管能力的同时也导致空管建设的高投入和巨量沉没成本，由此限制了空管的健康发展。全球部署的新航行系统打破了硬技术引领的发展模式，代之以需求引领空管发展的新模式。新模式下，许多国家启动了空管改革，探索和实践现代化的管理方法重构空管系统，以解决发展成本过高等单纯依赖现代信息技术的问题。转变管理方法使许多国家摆脱了发展危机，目前20多个国家采用企业化方式更新了内部管理机制。企业化的管理方法成为这些国家增强空管实力的核心。企业化模式下，空管机构在财力和人力资源配置上享有较大管理灵活性，同时对运行后果担负较大责任，能够更多激发员工积极性和组织整体活力，促进空管更有效率地运转。以需求为引导，现代空管更加注重气象和自动化技术的开发应用，以减少运行不确定性和人力瓶颈的不利影响，提升系统的整体效能。许多国家进一步在互联网应用、卫星应用等现代信息技术，以及战略管理、质量管理等现代管理方法的支持下，改善和拓宽空管业务的范围，使其向更有针对性的领域分化发展。如，美国以全信息系统架构下的协同决策运行逐步替代其流量管理业务，欧洲航行组织将其空域管理业务推向“功能空域块”运行。它们推动空管系统向更符合实际需求的方向变革升级。因此，空管改革必须同时以信息技术创新和管理创新为前提，促进其相互融合，从自身需求和环境需求出发，推进各项业务的横向扩展和纵深发展。 

　　由此，体改应关注现代信息技术的引入风险和现代管理方法的适用性，有条件地进行试点和比较，慎重选择改革方向。应从内部业务的发展需要和外部环境的变化需求出发确定改革的规模和具体领域，从战略高度平衡技术和管理领域的改革尺度，以软硬双修的方式推动空管制造出新的生存空间和价值空间。总体上，体改应以纵横立体的视角引入不同现代信息技术和管理方法，支持空管业务的创新发展，并根据其满足不同需求的适应性推动这些技术和方法在空管业务各个领域的综合应用，分离业务种类、创新业务内容、改变业务形式，以支持和改善空管业务的整体功效水平。 

　　（三）  目标分配层面 

　　从目标倒逼机制出发，弄清空管整合技术与管理方法的主要绩效目标及其相互关系，有助于确定目标分配的合理方式。 

　　提高空域及空中交通系统的安全性和经济性是空管绩效评价的核心，权衡四项目标需要站在国家利益的高度，科学认识、合理把握。国际民航组织将绩效管理作为适用于最广泛空管组织进行高效运行管理的框架，通过结果控制和倒逼机制推动各国与地区空管系统的建设发展。因此，可以将绩效目标的设定作为所有需求分析的综合结果，用以指导空管战略的形成。安全性和经济性是两个最普遍应用的绩效指标。空域系统覆盖国家整个领空，或整个飞行情报区，涉及军民航所有空中活动，因此其安全性既包括航空活动的运行安全，也涉及领空的空防安全，以及这两种安全范畴的水平度量。空中交通系统的安全性只涉及在民航可用空域范围内航空器的飞行安全及其水平。空域系统的经济性既包括对空域系统运行效益的评价，也包括对建立和维持空域系统正常运行的成本评价。而空中交通系统的经济性仅涉及民航可用空域部分的运行效益和成本评价。因此总体上，空中交通系统安全性和经济性的论域较窄，较易评价，但其与空域系统的利益人主体不同，导致两类系统安全性和经济性的评价结果彼此多有冲突。总体上，空域系统偏重安全性评价，空中交通系统偏重经济性评价。 

　　从绩效目标的分配角度，民航空管目前仅在空中交通系统的安全性和经济性目标方面具有话语权，而没有空域话语权。因此，体改应积极推动相关部门制定空域系统的绩效管理目标，并在参与其安全性与经济性等目标的设定过程中提供建设性意见和发挥重要作用。空中交通系统的构建维护涉及基础设施建设运维、现代信息技术和管理方法植入、空管人员心智和行为、航空器运营人运营模式、军航飞行活动模式等诸多方面，其安全性和经济性还涉及国际形势、国家法律、行业政策、市场特点等因素。体改应积极组织相关利益人参与制定空中交通系统的绩效管理目标，主导有关安全性与经济性等目标的设定过程。因此，根据有关建设民航强国的国家战略目标，调和空中交通系统建设维护中的目标分配，需要与时俱进地预见国家进行战略性发展的主要方向和基调。体改应在未来一段时期内逐渐修正一元目标的发展模式，科学评价、合理兼顾安全性和经济性目标在空管发展中的不同定位和作用，并通过倒逼机制落实到空中交通系统的实际建设、运行和维护中。总体上，多目标设定和倒逼机制的全面应用有利于空管更全面考虑不同技术方案和管理策略的遴选方向及其综合影响。应将绩效管理作为开展一切工作的基本原则，并从国家利益至上的角度兼顾各利益人的不同诉求，根据空管所能提供的产品及其属性，科学设定、合理使用不同层次、不同方面、具有较强针对性的绩效目标体系，增强空管建设发展的导向性和追溯性。 

　　综上，从系统架构的角度，通过对空管分类业务、运行手段方式和绩效评价管理三个层面的概要分析，本章得到体改应予覆盖的任务体系。在这一体系下，体改可就具体的瓶颈矛盾进一步细化分配专项任务，以便更有针对性地理顺阻碍空管健康发展的各种关系，促进其更好地自愈成长。 

　　三、    从任务到产品，民航空管体改产业体系 

　　宏观上，建立以多目标和倒逼机制为核心的绩效管理目标体系，旨在兼顾国家、社会和大众的不同诉求，合理规制空管分类产品体系，以指导不同技术方案和管理策略的引入。中观上，结合现代信息技术和管理手段分离业务种类、创新业务内容、改变业务形式，客观上为丰富空管产品的种类、改善产品的品质提供了契机。微观上，空管产品以其多样性和专用性，富有独特的应用价值和时效性，具有较强的社会性功用。因此，空管体改应以这些产品的分类体系为中心，推动这一体系向更集约化成本和最大化效益的方向发展，并以其为重要载体，构筑和体现中国民航空管的核心竞争力。空管融合了大量现代信息技术和现代管理技术，是资金密集、人才密集、技术密集的典型复合性组织，涵盖现代工业和现代服务业内多个行业，因此其产品具有很强的延伸性，能够向现代运输业、制造业、防护建筑业、信息传输、软件和信息服务业、科技服务业、环境和公共设施管理业、旅游业、教育业输出。丰富的产品及其供给体系由此具备了产业化的内部条件，有条件向规模化和专业化经营发展，形成民航空管的产业体系。因此，根据空管分类产品的经济属性，体改应从最大化其社会效用的角度进一步细化其分类，精细化控制其制造和生产的规模、品质和成本，从而改善空管的装备、技术水平和运行管理能力，增加社会财富。 

　　（一）     可航空域（产品） 

　　领空是主权国家领陆和领海上空的空气空间，是国家领土组成部分，国家对其享有绝对主权。空域是根据特定需要划定的飞行空间，作为领空一部分具有直接的政治和军事意义，作为公共资源具有直接的经济和社会意义。空域军事上可以分为训练和作战空域，国际民航组织将其划分为A～G类，还可以分为飞行情报区、管制区、三区（禁区、限制区、危险区）、高空、中低空等。因此，相比领空的整体性、国际性和法定性，空域更多根据空间使用目的和方式上的差异对其进行限定，从而突出其可分性、区域性和约定性。 

　　可航空域是在一定程度上确保安全飞行的特定空间，主要在经济和社会领域具有较高的使用价值。相比空域的广泛性，可航空域更突出其对于社会生产和活动的功用性，具有使用条件的约束性和使用效用的有限性。作为人造物，可航空域构成要素不仅包括通信、导航、监视装备、气象设施和飞行程序，某种程度上还包括航空器自身设施设备。这些软硬件的综合运行能力以及自然空间的现实状态共同决定了可航空域的客观负载能力，称为容量。因此，空域和可航空域都不是纯粹的自然资源，由于不同程度的人力介入和不同目的的开发利用，体现出不同使用价值。其中，可航空域是民航空管系统开发、加工和集成空间资源的产物，因其具有明确经济和社会效用，成为空管主要产品之一。在其使用上，可航空域具有高效性、再生性、不可储存性和不可替代性等特点。 

　　可航空域的主要使用对象是政府、航空器运营人、社会组织及团体和个人。与机场群同步建设的航路航线网络作为我国主要的可航空域，是全国综合交通运输网络不可或缺的部分，将为各种交通方式的联动、社会经济发展的转型提供物质性基础。从这一角度，航路航线网络覆盖性建设的动因更多以推动区域发展、促进运输协调的政府公益性目的为主。因此，不存在使用冲突和安全影响的情况下，可航空域具有非排他性和非竞争性，属于公共品。从航空器运营人的角度，可航空域是其进行运输生产的生产资料，不存在使用冲突和安全影响的情况下属于公共品，否则可能具有排他性和竞争性，属于非纯公共品甚至私有产品。可航空域具有网络性和连续性，航空器运营人完全排他性地占有可航空域的可能性很小，加之我国在很多地区的航空运输发展还较缓慢，余量很大。因此，航空器运营人所需可航空域总体上属于公共品。社会组织及团体和个人将在未来构成可航空域的重要消费主体，参考航空器运营人的分析，不影响可航空域的基本属性。综上，尽管政府、市场和社会都是可航空域的消费对象，可航空域总体上还是属于公共品。 

　　（二）     扇区（产品） 

　　出于航空安全的考虑，实际飞行不仅需要可航空域和跑道系统，还需管制人员的积极介入。管制人员的能力限制称为最大负荷，成为约束实际飞行最大利用可航空域和跑道系统的瓶颈。为了减小这种冲突的影响，最大提升管制人员负荷水平，需要进行扇区划设和经常性调整，以缩小和平衡管制员能力与可航空域、机场机动区容量间的差距。扇区数量、构型和运行策略是扇区内涵的主要内容，其确定需要借助大量装备、工具和人力才能完成，信息不确定性和不对称性较小，是一个集科学技术和专业经验为一体的复杂过程。扇区的直接消费对象是管制员，尽管是一种智力产品，但不具有排他性和竞争性，属于公共品。 

　　（三）     起降时刻（产品） 

　　任何飞行都需要借助机场机动区的设施设备进行起降。但同时占用这些设施设备的航空器数量十分有限。因此，机场机动区软硬件的综合运行能力共同决定了其客观负载能力，称为机场机动区容量；起降操作具有优先级属性，并按照一定的时间跨度进行安排，形成起降时刻。不同飞行占用机动区的冲突常常导致起降时刻与班期时刻不能吻合。因此，空管系统必须通过合理安排减小这种差异及其影响，形成优化的起降时刻。班期时刻是航空器营运人名义的生产要素和经济资源，而起降时刻是航空器营运人实际投入运输生产的生产要素。在起降时刻的形成过程中，冲突处置具有信息不确定和不对称的特征，相关信息的采集、处理和发布需要借助大量装备、工具和人力才能完成。因此，优化的起降时刻是一种智力产品，作为一种时机资源具有非排他性和竞争性，属于公用资源。 

　　（四）     流量调配（服务） 

　　排除短期波动，当局部飞行需求超过可航空域和机场机动区容量时，需要对飞行需求进行抑制或转移，称为流量调配。流量调配一般涉及大量航班的飞行计划调整、或起降时刻调整，或改航，冲突处置具有信息不确定和不对称的特征，与起降时刻的形成过程相似。因此，流量调配是一种智力产品，具有非排他性和竞争性，属于公用资源。 

　　（五）     三区防控（服务） 

　　空防安全直接关系公共安全，蓄意或误入三区都将与公众利益形成冲突，造成严重的不安全后果。因此，三区防控主要消费对象包括政府、军队和航空器运营人，具有非排他性和非竞争性，属于公共品。 

　　（六）     防相撞（服务） 

　　军民防相撞、近地防相撞和民航防相撞直接关系公共安全，因此，对政府而言，属于公共品。但对航空器运营人和军队来说，防相撞具有非排他性，但具有部分竞争性，属于公用资源。 

　　（七）     专项服务（服务或产品） 

　　在飞行所需具备的基本能力以外，航空器运营人、社会组织及团体以及个人可以根据各自目标选择使用个性化的定制服务，增强其飞行相关活动的安全性、便捷性、效率或效益。包括通信、导航、监视、气象、情报在内的服务均具有排他性和竞争性，因此属于私有产品。 

　　当班期时刻作为交易物在不同航空器运营人之间进行让渡或交换时，起降时刻需要考虑让渡、交换班期时刻对其他航空器运营人的间接影响，并将这种影响加入优化操作中去。因此，这类有条件的起降时刻分配与相关的流量调配均具有排他性和竞争性，对航空器运营人而言，属于私有产品。 

　　当涉及跨区域重大事件、飞行需求与可航空域、机场机动区的容量存在较大差异，各地政府需要空管采取措施调整可航空域、扇区、流量布局或起降时刻时，这些空管产品或服务具有部分的排他性和竞争性，对相应的政府当局和航空器运营人而言，属于非纯公共品。 

　　（八）     衍生产品（产品或服务） 

　　民航空管长期以来直属于军队和政府，始终以运行安全和财务安全的形象为公众普遍认可和接受。国外一些空管公司甚至还被银行组织评为AAA的授信级别。因此，空管是品质的代表，有很强公信力，积累了良好的品牌知名度和品牌信誉度。中国民航空管品牌具有独一性和专有性，能够通过商标系统提升各类空管产品（服务）的附加值，有利于民航空管以明确身份参与各种相关行业的竞争和国际同业间的竞争。从这一角度，空管品牌及其商标系统具有排他性和竞争性，属于私有产品。 

　　人才、技术、知识密集的空管，运行过程中形成的技术报告、行业规范、行业标准、工程设计、图纸、专利、软件著作等知识产品，可以转化为巨大的次生生产力，具有特殊的社会价值。空管大部分知识产权具有很强的专用性，具有排他性和竞争性，属于私有产品。另一部分知识是空管运行的过程和中间产品，具有部分的排它性和竞争性，属于公用资源或非纯公共品，如航空情报、飞行程序、空管资讯、民航资讯等。 

　　各类空管装备作为硬件基础，是空管运行不可分割的部分。因此，空管装备因其专用性具有特殊的使用价值，具有排他性和竞争性，属于私有产品。空管装备包括但不限于各类通信、导航、监视、气象、情报方面的单件装备和系统设施、自动化空管系统、机载空管单件装备和系统设备。 

　　以生产单位为中心构建新型的协同创新中心要求教育和科研的跨界和联合。利用彼此优势形成共同体为将专业执业教育直接输入教育机构提供了条件。空管执业教育同国际国内的同业执业培训一样，具有专用性，既有排他性也有竞争性，属于私有产品。在参与相关行业和民航业生产的过程中，这些业态也会或多或少进入空管行业。针对这些业态的培训明显具有排他性和竞争性，属于私有产品。所有教育培训既包括技术类也涉及管理类。 

　　空管具有很强的专业化属性，并且掌握着大量的非对称信息，在社会化大生产分工日益精细的现代，具有极强的行业信息优势。此外，空管涉及的行业和领域极其广泛，这些行业和领域的技术和管理在民航生产中的成功应用，在网络化的现代社会格局中，可能对更广泛行业和领域产生特殊的示范价值。因此，咨询服务具有较广的生存和发展空间。这类服务具有专用的使用价值，明显具有排他性和竞争性，因此属于私有产品，如空管咨询服务、民航咨询服务等。 

　　以上根据形态清晰可分、经济属性明显的原则，从空管满足航空运输生产、国防建设、政府和社会治理需要的角度，对空管能够生产和提供的产品（服务）进行了较为粗略的分类。根据政府、市场和社会适用性职能的一般分工，凡属于公共品的，适于由政府提供，交由事业性质单位或非营利性组织进行生产和供给；凡属于公共资源、非纯公共品的，适于在政府政策性指导和有效规制下，交由国家企业进行收费性生产和供给；凡属于私有产品的，适于通过市场，引入多元的经营主体进行生产和供给。可见，从空管产品体系的结构来看，这一体系可以通过非单一性质的机构来有效组织和构建。因此，在空管产品体系业已具备产业化条件的基础上，体改可以选择推动建立多元化性质的空管组织，以充分利用政府、市场和社会领域各自配置资源的优势，在总体上以较为经济的方式尽最大可能造福社会和空管自身。 

　　四、        从外部推动到内部响应，民航空管体改因势利导 

　　构筑现代民航空管产业不仅需要针对空管自身运行特点和外部要求分化、细化出丰富、完备的空管产品体系，更需要从国家战略的角度协调所有利益人、匹配有利政策、争取相关资源、把握有利时机，整合空管现有资源体系。因此，体改应该因势利导，从盘活存量入手，推动空管组织结构与经济结构的重塑转型。 

　　（一）              转化外压形成合力 

　　  1、国际民航组织推行“全球空管一体化” 

　　国际民航组织提出的全球空管一体化设想，旨在为所有用户在各飞行阶段提供一个可互用的全球空管系统，并从安全性、人员、技术、信息、协作、可靠性等方面对空管系统提出了原则，以适应21世纪包括全球一体化、军民航一体化、天空地一体化、管制与服务一体化的空中交通需求。全球经济一体化作为全球空管一体化形成的直接推手，激励主要航空大国投入这一国际空管战略的全面实施和落实。2005年，美国酝酿和部署了下一代航空运输系统战略。2006年，欧洲部署了“单一天空”及其空管建设战略。这些国家借助“全球空管一体化”趋势一方面推动本国加大空管新技术研发应用力度，加快技术升级换代，另一方面通过开展国际战略合作、参与国际标准制定，扩大对其他国家的影响和渗透，提高其在国际航空市场上的主导能力。国际民航组织将第一个地区分办事处——亚太地区分办事处设在北京，使我国在成为民航大国的同时也被赋予了更多的国际责任。因此，在协调国际和区域性民航发展的各项事务中，全球空管一体化的发展导向已直接和间接对我国空管建设提出了明确要求，我国空管发展面临巨大挑战。 

　　  2、中国入世推动垄断行业体改 

　　中国2001年加入WTO，启动了主要垄断行业的实质性体制改革，以增强这些行业面对国际商业竞争的适应能力和竞争力。这些不可贸易部门普遍存在效率低下的制度性问题，严重阻碍了经济领域转型政策的推进落实。政府遂从依靠投资转向技术创新驱动模式，推动产业升级和服务业发展。电信业采取将原企业按专业纵向切分，然后在不同专业领域培育新竞争者的改革思路进行了拆分重组。由此，电信领域形成了六家基础电信企业和四千多家增值电信企业相互竞争的市场格局，各专业方向均由两家以上规模相近的骨干电信企业进行竞争。铁路领域，2003 年前改革一直围绕“网运分离”的思路进行试点，旨在路网系统加强监管，在运输系统引入竞争。随着“五大公司”与铁道部脱钩、高等院校从铁路分立出去，广铁集团公司组建客运公司并在全国14个铁路局推开，铁路系统结构性改制拉开帷幕。2013年，国有独资企业中国铁路总公司成立，由财政部履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。民航领域，除空管外均实行企改转制。机场属地化、航空公司重组成立集团公司，我国航空市场竞争趋于多元化。国际贸易技术壁垒降低、国内航空进出口贸易垄断削弱、出入境旅行快速增长等WTO利好因素，促进了航空运输需求的大规模增长。投资规制放松，航空器、零部件以及航油的进口关税削减，也为各类航空企业发展提供了有利条件。然而，随着航权逐步开放，国际航空运输企业布局中国市场，国内民航运输企业必须直面市场份额的争夺挑战。铁路等公共运输企业的发展也对航空运输的市场格局产生负面影响。在这种日益开放的竞争情势下，各类航空运输企业势必对空管产品的种类、规模和品质提出更多要求。此外，电信等企业的快速发展对空管部分产品也会产生替代性挤压，冲击空管的自然垄断产业属性。因此，由入世推动的国内垄断行业的逐渐破解，使民航空管面临前所未有的系统性生存危机。空管体改必须清楚认识这些要素组合影响的广度和深度，预先做好应对性准备。 

　　综上，国际民航组织对全球可互用现代空管系统的标准化、模块化和信息化建设需求，是建立在航空发达国家所主导的开放性体系框架基础上的，也是其所倡导的“天空开放”和航空自由化理念的直接体现。一定程度上我国尚不具备这些国家开发升级其空管系统的环境和能力。加之WTO从经贸领域间接推动的多个产业领域的改革对空管建设产生的结构性、机制性、技术性和经济性威胁，我国空管产业的外部发展环境可谓如履薄冰。作为空防建设的重要组成部分，以及民航强国战略的先行战略，空管体改由此面临着严峻的国际同业威胁和跨业市场挑战。空管体改因事关国家安全和市场稳定，主管部门必须从国家利益至上的角度，统一认识，进而推动相关利益人的广泛和平等参与，才能形成有利合力，为空管体改选择一条足以抗击外部风险的可行道路。 

　　（二）              综合利用有利政策 

　　  1、国家战略和产业扶持 

　　民航局2010年2月发布《建设民航强国的战略构想》，支持进一步深化空管行业管理体制改革，加大产业扶持力度。国家发改委2012年7月下发《关于促进民航业发展的若干意见》，支持建设现代空管系统，推动航空经济发展，并在立法、规划和金融服务等方面给予重点政策保障。国家发改委2013年第21号令《产业结构调整指导目录(2011年本)》鼓励发展产业第18条“航空航天”类第3、8、11款涉及空管空地装备及应用系统开发、制造；第26条“航空运输”类第1至第5款涉及空管服务和保障系统开发、建设；第27条“综合交通运输”类第1、第3至第5款涉及空管公共信息系统和延伸服务系统的开发、建设。国务院发改委2013年第16号公告《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》引导社会资源流向和前瞻性培育发展的产业和服务产品中，第四类“高端装备制造产业”下，空管空地装备及应用系统涉及——“航空设备及系统”，空管服务和保障系统涉及“航空维修及服务业”。空管还涉及第四类下“卫星及应用产业”、第二类“新一代信息技术产业”下的“高端软件和新兴信息服务产业”。可见，民航空管纳入国家战略，产业建设在航空经济的有力发展中将获得政策倾斜。空管产业体系涵盖的大部分空管分类产品均已纳入国家重点扶持发展的产业布局范围。体改应充分利用这些扶持领域的具体产业政策，将相应的空管产品做大作强。 

　　  2、事业“戴帽”和事业“摘帽” 

　　国务院2011年3月下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，为空管体改方向的选择提供了政策参考。事业单位按其社会功能将分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类。第一类逐步归入或转为行政机构，第二类逐步转为企业，第三类保留在事业单位序列并强化其公益属性。从事公益服务的事业单位又分为两类。公益I类将承担义务教育、基础性科研、公共文化、卫生等不能或不宜由市场配置资源的基本公益服务。公益II类将承担高等教育、非营利医疗等可部分由市场配置资源的公益服务。国家2015年要基本完成对承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位改革；保留下来的事业单位，在人事管理、收入分配、社会保险、财政税收和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破。空管产业由于产品体系的复杂性，可以通过较为复合的方式建立组织体系。因此，参考事业单位分类改革的核心精神，空管系统中，负责生产和提供公共品的机构和部门可以精心分离，进入事业序列；其余机构和部门可以向企业、非赢利组织方向建制，逐渐脱离事业序列。 

　　综上，从空管产品体系出发，民航空管作为国家战略的一部分总体上可纳入国家重点扶持的产业范围，因此具有较强的可企业化倾向。但不少空管产品具有公共品属性，其生产和供给需要并且可以纳入事业单位的职能范畴。因此，空管体改可以适用不同的政策应用。一方面，体改应根据空管分类产品体系清理和重组对应的职能组织与机构。另一方面，体改必须考虑适用不同政策的转制风险和成本，从有利于社会、民航发展和空管建设的角度斟酌建制方向。 

　　（三）              力争产业相关资源 

　　1、            政府当局 

　　民航的建设发展具有很强的正外部性，对经济和社会发展的带动效应十分显著。空管产业体系作为民航业发展的重要基石，具有钳制性作用。因此，围绕空管产业发展的要素构成，政府应从建设民航强国、促进社会大发展的视角重视各种资源配置的倾向性，保障市场机制在资源配置中的基础作用。因此，政府当局应从空域、土地、人才、财政和税收等方面出发，为建立空管产业体系创造较为宽松的政策环境。中央及地方政府应长期坚持经济建设为重的政策导向，推动空域立法，积极配合空管，协调军方调整全国及区域空域设计、分类、划设和可用空域建设的事宜。中央及地方财政和税收方面，应鼓励大型空管建设项目及地区空管重点建设项目立项，对关键装备出口和国家级及省部级协同创新中心建设应予财政补贴和税收减免。对特殊空管人才的引入，中央及地方政府也应予以针对性的政策支持。在全国综合交通网络和国家级地区级交通枢纽的规划、建设和调整的过程中应给予空管及时的参与和建言权利。地方政府应特别在土地资源供给政策中给予空管特殊倾斜，并在涉及跨地空管项目的立项和建设中重点考虑和接纳空管的意见。 

　　2、            主管部门 

　　业务主管部门应依据相关法律法规，协助空管与军方建立良好的空域共用机制，协调全国和地区的空域设计、分类、划设、调整和可用空域的建设使用，支持空管合理的生产和经营诉求，协调空管与其他相关单位的关系，通过仲裁处置纠纷。业务主管部门，包括安全监管部门或行业协会组织，应从行业安全立法、准入退出机制、合规性检查等方面为空管建立一个公平、公正、公开的环境，为空管提供专业可信的鉴证服务和咨询服务，协助空管发现和排除主要安全风险，降低安全性事故的发生可能，处置安全事故的善后事宜。 

　　3、            军方 

　　军方应从国防建设的角度，对限制空管的举措提供依据和解释；从经济建设和社会活动的角度，协助空管解决军民冲突；从国家利益的角度，明确资源的释放和交换机制，允许空管在相关法律法规的支持下获取生产要素；并在必要条件下无偿提供国家制衡力量，以维护公共安全，最小化社会和公众损失。 

　　4、            机场 

　　机场应从共赢的角度，给予空管以土地、设施、净空等方面的支持；在相关法律法规的支持下协助空管与军方建立良好的空域共用机制；机场设计、规划和运营过程中应给予空管及时的参与和建言权利；应在不同层面建立通畅的科技、教育和培训通道，促进联合技术和管理项目的建设立项；应允许空管对其产权和经营性项目进行优先投资，同时以低于市场价格的融资成本对空管进行投资。 

　　5、            航空器运营人 

　　航空器运营人应从共赢的角度为空管提供重要的运行信息支持，并在相关法律法规的支持下协助空管与军方建立良好的空域共用机制；应在不同层面建立通畅的科技、教育和培训通道，促进联合技术和管理项目的建设立项；应允许空管对其产权和经营性项目进行优先投资，同时以低于市场价格的融资成本对空管产业体系进行投资。 

　　6、            其他利益人 

　　空管产业的其他利益相关人应自觉维护社会公平和市场准则，并在行业法律法规的支持下以正当方式确保彼此权益不受侵犯。其中，空管应享有产品的成本返还或收益，以及各种消费反馈信息的知情权利。此外，空管应享有各种合作机会的公平竞争权利。 

　　综上，从制约空管发展的要素来看，空管需要力争的资源较多，构成也较为复杂。其中，政府当局和军方的角色十分特殊。这就要求体改必须在空管充分了解自身发展需求的基础上，通过有理有利有节的方式积极主动推动这两个领域的体制改革。此外，积极寻求与各方的有利交流与合作应作为体改获取额外缺位资源的主要途径。通过这种借力方式，空管产业能够以更加集约成本和限控风险的手段加速体改的广度和深度。 

　　（四）              顺应时势捕捉时机 

　　  1、国际空管改革此起彼伏 

　　20世纪80年代末企业化空管公司开始出现，之后空管公司企业化和空中航行服务商业化步伐明显加快，至2005年已有包括澳大利亚、加拿大和英国等20多个国家实行了空管公司企业化改制。目前，全球超过40%的空中航行服务由企业化空管公司提供。国际空管业界将空管公司企业化定义在一个较大框架内，即引进商业实践到政府机构中，并采用适用的组织形式以保持经济独立，这使得空管公司企业化模式具有多样性特点。空管公司企业化模式，第一类以国有公司模式存在，主要有新西兰、德国、澳大利亚、南非等国家，第二类以公私合营或完全私有化模式存在，主要有英国、泰国、瑞士、加拿大等国家，根据运营目标均可分为非赢利性企业和赢利性企业。尽管许多国家的空管改革采用了公司化模式，但美国、法国和日本仍保留了政府管理模式推动改革，以美国为代表。2000年经克林顿总统签署总统令，美国联邦航空局将原有研究和采购部门、空中交通服务部门和自由飞行办公室重新组合并成立了一个以绩效为导向的独立机构——空中交通组织。这次改革形成了只包含10个服务单位的扁平化组织结构，减少了管理层次，从而更好贴近和服务空管客户。空中交通组织管理上相对独立于联邦航空局，由董事会任命的首席运行官领导并直接向联邦航空局局长负责。这一架构使联邦航空局在保留制定空管规章责任的前提下，从繁杂的空管日常运行工作中解脱出来，从而更好地关注空管政策领域的事务，更多通过宏观政策和杠杆方式指导空管运行，提升其安全性水平和社会效益。上述国家空管改革的模式，为我国空管改革分析体改利弊、选择合理模式提供了大量研究素材和思路经验，也为我国空管体改顺应全球空管一体化，接轨国际参与竞争提供了良好条件基础。 

　　  2、国内空管改革山重水复 

　　中国空管改革随着民航体改的深入，经历了不断的定位和错位过程。在政企分开的改革时代，伴随管理局、航空公司、机场的独立，航务管理中心建立，实行自收自支企业化管理，并承担部分政府职能。机场本世纪初开始属地化改革。作为改革伴生物，全国建立了39个空管中心（站）。在随后机场和航空公司的拆分重组过程中，各地繁忙机场和航空公司集团逐步做大做强，空管定位却愈发模糊，既非企业，也非事业。空管历次改革未从自身特点和发展需求出发，导致改革成本高涨，机构林立，运行效率却直下不上。伴随改革开放而来的航空运输井喷式需求受阻于空管瓶颈，加之空域改革进展缓慢，使空管各种资源要素的组合掣肘效应日益加剧。于是，“北上广”繁忙机场、重要省会和旅游城市机场、京沪、京广、沪广等航路的运行容量一一饱和，高峰小时保障架次一再突破，“流量控制”原因不正常航班比例从2005年的16.8%上升至2010年的27.3%。空管一跃成为公众瞩目焦点，发展瓶颈暴露无疑。由此可见，主张空管体改并不是心血来潮为了应付延误问题的手段，而是因为空管现行体制一直以来是困扰空管发展的遗留桎梏，直到最近才最终内化为空前严峻的安全运行压力，外化为“经常性延误”和“正点率直降”等倍受关注的民生和政治问题。维持现状将积重难返。 

　　机场属地化以后空管也随其大规模建设升级技术和能力，但空管公共服务的国家属性被其体制和机制严重扭曲，加之过度垄断式保护和激励缺位，民航空管实际上错过了与国际同业同期创新体制，提升内核实力的最佳时机。因此2010年以来，大面积航班延误不足为奇，空管体改大势所趋。空管在制度再造和机制创新方面必须有所作为。前有国际示范、后有亲历教训，空管要及时顺应改革趋势，转型升级。 

　　（五）              整合资源重塑转型 

　　  1、复合型集团方案 

　　从盘活存量利用已有资源的角度，复合型集团方案通过变更现有部分单位的业务和产品范畴，采用三级组织架构协调集团运行。其中，民航局空管局是一级战略协调核心，区域管制中心是二级协调核心，其他单位根据所经营空管产品特点分别协调，形成第三级协调。所有协调在同一品牌和商标体系下以空管分类产品为联系，各单位具有独立法人资格，相对独立发展，形成产业化的分工关系。所有空管企、事业的业务和安全接受行业主管部门（民航局）的规制，确保公共品社会效益最大化，不断提升空管品牌的整体价值。 

　　  1）民航局空管局 

　　民航局空管局及其各地区局登记为财政全额补助的事业单位，主要职能：对民航空管品牌及其商标系统集中管理，规范所有空管品牌的产品体系，包括要素定义、环节设计、流程标准化以及成品质控等；协调军方针对全国和地区进行可航空域的设计分类、规划调整、协调使用和定购管理；监视全国所有三区，协调军方进行防控；当计划或发生跨区域重大事件情况下，对相应地区的区域管制中心、区域、终端、进近和塔台进行统一协调；建立和维护行业情报中心，对业内单位进行非营利的培训，提供非营利的咨询；对单位内的知识产权进行管理。 

　　  2）区域管制中心 

　　区域管制中心按地区重组并注册为国家企业，全国可设2至3家，主要职责：与其他区域管制中心和军方协调，为全国和地区航班分配起降时刻；监视区域飞行流量并与军方协调，进行全国和地区的流量调配；当计划或发生跨区域重大事件情况下，在民航局空管局及其各地区局统一协调下，进行全国和地区的流量调配和航班起降时刻的分配；建立和维护企业情报中心，组织各类培训，提供各类咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备。 

　　  3）区域、终端、繁忙进近和塔台 

　　区域、终端、繁忙进近和塔台按地区重组并注册为国家企业，全国可设9至10家，主要职责：划定扇区，并与军方协调，为在相应空域飞行的航空器提供空中交通服务；建立和维护企业情报中心，组织各类培训，提供各类咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备。 

　　  4）飞行量较少的塔台 

　　飞行量较少塔台成立股份有限公司，或与机场合资成立有限责任公司，主要职责：划定扇区，并与军方协调，为在相应空域飞行的航空器提供空中交通服务；有选择地建立情报中心、组织培训和提供咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备。这些股份有限公司或合资有限公司可按市场规则自行重组。 

　　  5）通信、导航、监视装备维护单位 

　　通信、导航、监视单位按能力重组并注册为国家企业，全国可设2至3家，成熟后也可选择与相关领域国家企业合资、合并，或单独成立子属企业，主要职责：设计、制造或维护相应装备设施；设计、开发或维护相应软件；接受民航局空管局及所属地区局、区域管制中心的定购，确保通信、导航和监视设施设备的能力达到可航空域、机场机动区所需能力要求；接受区域、终端、进近、塔台等定购，确保通信、导航和监视设施设备的能力达到防相撞等所需能力要求；接受航空运营人定购，确保通信、导航、机载监视能力达到航空运营人的要求；建立和维护企业情报中心，组织各类培训，提供各类咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备；自行发展其他相关业务。 

　　  6）航空情报单位 

　　航空情报单位按能力重组并注册为国家企业，全国可设2至3家，成熟后也可选择与相关领域国家企业合资、合并，或单独成立子属企业，主要职责：设计、制造或维护相应装备设施；设计、开发或维护相应软件；接受民航局空管局及所属地区局、区域管制中心的定购，确保航空情报设施设备的能力和航空情报管理能力达到可航空域、机场机动区所需能力要求；接受区域、终端、进近、塔台等定购，确保航空情报管理能力达到防相撞等所需能力要求；接受航空运营人的定购，确保航空情报管理能力达到航空运营人的要求；建立和维护企业情报中心，组织各类培训，提供各类咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备；自行发展其他相关业务。 

　　  7）气象单位 

　　气象单位按地区及能力重组并注册为国家企业，全国可设2至3家，成熟后也可选择与相关领域国家企业合资、合并，或单独成立子属企业，主要职责：设计、制造或维护相应装备设施；设计、开发或维护相应软件；接受民航局空管局及所属地区局、区域管制中心的定购，确保气象设施设备的能力和气象服务能力达到可航空域、机场机动区所需能力要求；接受区域、终端、进近、塔台等定购，确保气象讲解能力达到防相撞等所需能力要求；接受航空运营人的定购，确保气象讲解能力达到航空运营人的要求；建立和维护企业情报中心，组织各类培训，提供各类咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备；自行发展其他相关业务。 

　　  8）空管自动化系统制造维护单位 

　　收购、重组或合并建立空管自动化装备有限责任公司，全国可设2家，主要职责：设计、制造或维护相应装备设施；设计、开发或维护相应软件；接受民航局空管局及所属地区局、区域管制中心、各类管制企业的定购，确保硬软件系统的能力达到定购单位的要求；建立和维护企业情报中心，组织各类培训，提供各类咨询；对各自企业的知识产权进行管理，并在民航局空管局及所属地区局登记报备；自行发展其他相关业务。 

　　  2、集团公司方案 

　　集团公司的组织架构是以中国民航空中交通管理集团为核心企业，再根据空管产品及服务属性特点成立若干企业的大型企业集团。集团接受民航局的行业监管，确保下属企业提供公共品的安全、有效及公平。各企业具有独立企业法人资格，相对独立发展、运营，同时在集团的统筹管理下，实现公共品社会效益最大化，提升空管品牌整体价值。 

　　  1）中国民航空中交通管理集团 

　　对集团下各企业的生产经营进行集中管理、监督、考核、控制等；制定集团发展战略，研究相关市场形势；对集团下各企业的空管产品进行体系化管理，将空域管理和空管服务作为核心业务；参与国际民航空管事务交流合作。 

　　 2）民航空域管理中心 

　　主要职责：规划、管理、建设、维护全国民航可航空域；划定扇区，为全国和地区航班分配起降时刻；监视区域飞行流量并与军方协调，进行全国和地区的流量调配；飞行程序设计和管理；与军方协调空域使用。 

　　  产品（服务）：可航空域、起降时刻、流量调配。 

　　  3）空中交通服务公司 

　　根据区域经济发展程度，全国可分设3至5家公司，主要职责：根据空域管理中心建设的可航空域，划定扇区，为航空器运营人提供区域、终端、进近、塔台的管制、气象、情报等空中交通服务保障；提供三区防控、防相撞等公共安全服务；提供与军方协调指挥服务；培训空中交通服务人员；发展通用航空服务。 

　　  产品（服务）：扇区、三区防控、防相撞、专项服务、衍生产品。 

　　  4）空管装备公司 

　　根据区域经济发展程度，全国可分设2至3家公司，主要职责：采购、安装、维修、维护空管装备设施；设计、开发或维护相应软件；接受空域中心和空中交通服务公司的定购，确保通信、导航和监视设施设备的能力达到可航空域所需能力要求；接受航空运营人的定购，确保通信、导航、机载监视能力达到航空运营人的要求；建立和维护情报中心，组织培训，提供信息服务；发展空管装备制造能力。 

　　  产品（服务）：衍生产品。 

　　  5）建设公司（研究院） 

　　根据区域经济发展程度，全国可分设3家公司，主要职责：民航工程(含空管工程)的建设、监理、设计；提供专业情报咨询服务；行业前沿技术研究。 

　　产品（服务）：衍生产品。 

　　6）其它公司 

　　五、        结束语 

　　在中国民航市场进一步开放、航空公司和机场加速国际化步伐的今天，作为民航三驾马车之一的空管已经不能再蒙头发展了。与发达国家的空管相比，我国空管无论在服务品质、产品多样性还是管理水平上都存在着较大差距，逐渐与我国经济发展水平和民航需求发展水平形成脱节。因此，空管体改自然成为了民航系统内外议论的焦点。 

　　为了明晰空管体改的路径，必须将“空管”进行诠释，分析我们正在做什么，把握我们应该做什么。在此基础上，再去探讨改革什么、如何改革。为此，本文从空管任务体系和产业体系两个角度，对“空管”进行有机地分类解析，即从业务形态到产品形态的分析，而不是过去我们经常性地从空管专业体系角度，将“空管”分为管制、情报、设备、气象等专业，再进行分析。 

　　在空管任务体系下，空管业务的核心是对飞行活动的全面监视和有效规制；在空管产业体系下，空管产品或服务可以分为可航空域、扇区、起降时刻、流量调配、三区防控、防相撞、专项服务以及衍生产品。从业务到产品的过渡，需要我们以信息化为中心推动空管业务重新组合，分离业务种类、创新业务内容、改变业务形式，兼顾安全性和经济性目标，形成专业化产业体系，塑造空管的核心竞争力。 

　　本文最后在空管产品（服务）分类及其经济属性分析的基础上，提出了复合型集团以及集团公司的总体架构方案，虽然对于具体组织结构以及管理模式未做过多深入研究，但希望通过对空管产业体系的分类和定义这一全新的分析角度，为决策者整理头绪、开拓思路提供参考。（张晨 民航华东空管局）