民用机场招标采购的探索与实践
摘要： 采购管理作为企业管理制度中的重要组成部分，是当前经济新常态下企业降本增效最直接、最有效的手段。提高招标采购管理水平，建立符合民用机场特色的招标采购管理体系，发挥招标采购实效，对民用机场加快发展、促进民航强国建设具有深刻的意义。
传统招标采购体制存在法律体系不完善、目标导向不明确、管理模式的不适应等问题，要求我们围绕制度建设、思想认识和模式转变上做文章，从完善管理制度、建立集采体制、明确 “最优性价比”采购目标等方面，大力推进招标体制改革。结合湖北机场集团工作实绩，依据“两个统一”、“三个加强”、“四个严控”的原则，论述全新的集中采购管理模式建设相关情况和经验。
习总书记指出：“国有企业改革是中央实施做强做大国有企业方针的重大战略步骤，推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”国有企业改革是建设社会主义市场经济的客观需要，中心环节和核心内容是建立现代企业制度，增强国有企业活力，提高国有企业的经济效益，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。
《民航“十三五”规划》明确要以建设民航强国为主线，以深化改革为动力，以创新发展为途径，推进法治建设，增强保障能力。
预计至2020年，中国民航运输客流量将达14.7亿人次，至2025年并将达20亿人次，成为世界第一民航运输大国。随着规模的不断扩张，中国机场行业未来的发展趋势主要是由单一机场功能向多功能、商业化转变，机场经营管理方式将由经营型向管理型转变。采购管理作为企业管理中的重要组成部分，是当前经济新常态下企业降本增效最直接、最有效的手段。提高招标采购管理水平，建立民用机场特色的招标采购管理体系，发挥招标采购实效，对民用机场加快发展、促进民航强国建设具有深刻的意义。
一、民用机场招标采购存在的问题
民用机场企业是民航业招标投标市场使用国有资金招标采购的重要主体。机场企业招标采购项目多、资金规模大、影响面广，对于培育公平竞争的市场体系、促进招标投标市场的规范具有引领和示范作用。随着我国经济体制的发展和完善，民用机场企业加快转变经营机制和发展方式，创新采购模式，健全内部管控体系，在推进招标采购专业化、信息化、集中化方面进行了积极探索，取得明显成效。但也暴露出一些问题，这些问题影响和制约了民用机场企业招标采购的健康发展，迫切需要采取有力措施加以解决。
（一）民用机场招标采购适用法律体系不完善
民用机场企业属于国有企业，使用国有资金，那么国有企业采购是依据《政府采购法》还是《中华人民共和国招标投标法》呢？
政府采购《政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这里采购主体一般不包括国有企业。2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》也没有将国有企业纳入政府采购范围。
《中华人民共和国招标投标法》第二条规定：在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。《招标投标法》的调整范围是我国境内进行的招标投标活动，即不论招标项目的主体性质和资金来源如何，所有的招标投标活动都应当遵守《招标投标法》的规定。民用机场企业的招标采购行为适用《招标投标法》是确定无疑的，另外《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。实践中，现行《招标投标法》从其内容来看，大多数法律规范是针对工程建设项目招标特点（尤其是施工招标的特点）而设，因此，从该法及其配套的法律规范的行文特点来看，有相当一部分法条，存在对非建设工程类项目，特别是对非建设工程的货物、服务的特点适用性不强的实情。民用机场企业的项目涵盖建设工程、设备物资、劳动服务、科技项目、医药器材、特种车辆等等，采购过程中，在无法找到《招标投标法》的适用条款时，往往需要部分借鉴《政府采购法》的对应做法，甚至同一个项目采购过程的各个环节适用的法律法规也不同。
（二）招标采购目标导向不明确
企业实施招标采购的目的有很多，例如：公平竞争、规范采购、预防贪污腐败等等，但其中最重要的一条是“通过招标投标提高经济效益和社会效益”。我国社会主义市场经济的基本特点是要充分发挥竞争机制作用，使市场主体在平等条件下公平竞争，优胜劣汰，从而实现资源的优化配置。招标投标是市场竞争的一种重要方式，最大优点就是能够充分体现“公开、公平、公正”的市场竞争原则，通过招标采购， 让众多投标人进行公平竞争，以最低或较低的价格获得最优的货物、工程或服务，从而达到提高经济效益和社会效益、提高招标项目的质量、提高国有资金使用效率、推动投融资管理体制和各行业管理体制的改革的目的。
近年来，对于企业招标采购的目的导向产生了很多似是而非的观点，例如之前的“招标采购的主要目的是节约采购成本”，后来逐渐衍生为“最低价中标”。最近，由于建筑业和制造业提出“最低价中标”“饿死同行、累死自己、坑死业主”，为防止以次充好，“劣币驱逐良币”，财政部对《政府采购法》（财政部令第18号）进行修订，“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。
作为民用机场企业，许多工程、货物和服务采购是为了旅客提供服务的，那么究竟是要节约成本选择价格低的，还是要充分用足预算买品质好的呢？整个招标采购趋势既然不鼓励“最低价中标”，既然号召大家选“良币”，那是否就是在鼓励“最高价中标”呢？是否就是号召大家选贵重的“银币”驱逐便宜的“铁币”、选最贵的“金币”驱逐次一等的“银币”呢？关于设备采购，是否在预算范围内，能买原装进口的就绝不买合资生产的，能买合资生产的就绝不买国产的，只要预算包的住，一个劲的往好了挑？这些问题都需要进一步厘清和明确，否则将严重影响招标采购的最终效果。
（三）传统采购管理模式的不适应
在一些大的民用机场企业集团中，最初的模式是由专职采购部门执行统一的采购，企业壮大了，许多子公司开始自行组织采购，特别是在实行了全面经营核算的集团公司里，分子公司自行采购的情况非常普遍。集团企业的分散采购忽略了整体利益的最大化，分散了集中采购量带来的价格、质量和售后服务优势，同时也给供应商管理带来了非常明显的困难。在一个集团企业中，出现了集团采购部门及下属不同子公司从同一家供应商那里采购同种产品，价格却不同的现象。
一些民用机场企业采购行为的制度体系不够完善，尤其针对制度和采购流程制定的专门管理办法更为缺少，导致采购管理的规范性差。同时制定的制度内容比较泛泛，不够量化和细化，给一些采购行为的评定带来较大难度。有的企业虽制定了较多采购管理制度，但将重点放在了具体操作上，导致整体上采购管理体系的缺失。
二、民用机场企业招标采购的探索与思考
上述民用机场企业招标采购困惑和问题，是千千万万个国有企业招采管理问题的缩影，如何在现有框架下解决这些问题，主要可以围绕制度建设、思想认识和模式转变做文章。
（一）建立适用于企业自身情况的招标采购管理制度
民用机场企业招标采购制度建设是进一步深化国有企业改革和推动完善现代企业制度的要求，同时也是在当前民用机场企业招标采购适用法律有待完善的背景下，用自身规范制度来进行补充的有效手段。
民用机场企业应当完善企业内部招标采购管理制度体系，优化招标采购流程，推进招标采购工作标准化、规范化。建立健全企业内部招标采购管理机构，明确管理职责以及与风险管理、法律事务、监察、审计等职能部门对招标采购活动的管理职责分工。招标需求、招标组织、结果执行、履约验收、合同付款等关键岗位分离设置，形成制约。建立内部法律风险防范机制，切实发挥法律管理的支撑保障作用。企业招标采购部门应当强化从业人员自律责任约束，提高从业人员职业素质，推进招标采购人员专业化。建立招投标违规问责机制。对招投标过程中违法违规、重大失误等使企业利益受到损失的行为进行责任追究。
（二）全面建立集中采购管理体系
集中采购制度可以合理有效使用资金，发挥规模效应，提高资金使用效率。推进集中采购工作是国务院国资委促进中央企业提质增效的重要举措，是企业挖掘降本潜力、促进提质增效的内在要求。
建立和完善集中采购制度，大体包括以下内容：
1.集中采购的管理机构
设立专职的集中采购管理部，全面负责企业采购工作。制定和实施集中采购的办法；研究确定集中采购的中长期规划；审查采购需求；组织和监督集中采购活动；管理招标代理机构；协调有关部门在采购中的关系等。
2.集中采购的规章制度
通过制定集中采购的规章制度对采购程序和行为进行规范和约束，保障采购活动的顺利进行。集中采购不仅仅是招标的问题，它还包括有关原则、预算管理、采购管理、履约管理等诸多内容。规定和明确集中采购范围、集采方式的选择、统一采购过程文件的制式等，进一步提升采购效率。
3.建立集中采购所需的软、硬件系统和操作规程
建立健全软硬件系统并将集中采购业务操作流程电子化、规范化。
（三）确立“最优性价比”作为招标采购核心目标，灵活运用评标办法
招投标本质通过竞争来实现择优的过程。什么是择优，简单来说就是：价格一样的情况下选质量好的；质量一样的情况下选价格低的；价格、质量均不一样的情况下选性价比最高的。无论哪一种择优，最后实质上都是选择最优性价比。
《政府采购法中》最低评标价法、综合评分法、性价比法是一套完整的、科学的、合理的评价体系。三种评标方法之间的关系不是互相排斥的，也不是彼此分离或价值取向不同，而是交叠在一起有相互覆盖的部分。它们构成评价体系的各个侧面，而不是评价体系的各个部分。它们共同的目标都是选择最优性价比。
实践中许多民用机场企业受客观原因制约，不采用性价比法进行评标的现象非常普遍。剩下的两种方法都是为了达成一致的采购目标，具体是选择最低评标价法还是综合评分法呢？我认为首先要把采购对象分为定制产品和定型产品两类。第一，假定采购的定制产品在评标阶段几乎没有不确定因素。第二，假定采购的定制产品在评标阶段存在一定程度的不确定因素。最低评标价法针对上述第一个采购事实设计的，是指以价格为主要因素确定中标候选供应商，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，无不确定因素，依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目。综合评分法针对上述第二个采购事实设计的，是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，有不确定因素。按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。
三、湖北机场集团招标采购的实践
随着国有企业深化改革的有力推进，不少民用机场企业对招标采购的认识和要求也逐步提高。以湖北机场集团有限公司招标采购为例。自2016年底实施集中采购管理以来，截至目前，全集团累计开展招标80余项，招标总金额2亿元，降本增效0.4亿元，节资率达20%，没有一起实质性投诉，也没有发生一起腐败行为，产生了良好的效果。
（一）湖北机场集团招标工作主要做法
遵循“两个统一”、“三个加强”、“四个严控”原则，构建全新的集中采购管理模式。两个统一：业务统一，招采工作由招采中心统一组织实施和管理，原则上5万元以上项目由招采中心组织实施采购，5万元以下项目由各需求单位自行实施采购；标准统一，统一采购方式选用标准、采购文件范本，统一采购业务流程。三个加强：加强招采制度建设；加强招标代理等服务咨询机构库建设；加强集中采购硬件设施建设。四个严管：严管公开招标项目采购；严管计划外项目采购；严管单一来源采购；严管备品备件采购。
1.成立独立的招标采购中心
统一管理全集团招标采购工作，形成公平、公正、公开的招标采购平台。
2.制订“1主3辅”制度体系
先后制订并印发“1个核心制度”（《湖北机场集团有限公司招标与采购实施办法（试行）》）及“3个辅助制度”（《招标采购项目评审专家及专家库管理办法（试行）》、《招标代理机构管理办法（试行）》、《办公用品采购实施方案（暂行）》），搭建完成集团集中采购制度管理体系。
3.建立“两库（代理库+专家库）一室（招投标室）”
完成了招标代理机构遴选工作，将集团国内招采项目招标代理数量扩充至8家；另新增3家国际货物采购招标代理机构。组建了集团招标采购项目评审专家库。首批入库59名专家，涵盖了机场工程、机电设备、民航通信、导航、经济等八类专业；第二批入库38名专家，重点补充建设工程类专业。
4.建立了招标采购管理信息化平台
基于智慧机场建设，建立了集团招标采购管理信息化平台。集中采购内部业务流程电子化，实现网上审批、期限控制、相互监督等。招采管理平台完全与集中采购内部采购流程吻合，按业务受理、确认采购具体内容、编制招标文件、发布采购信息、供应商报名资格审查、开标投标情况、评标结果等多个环节设计系统模块或页面，并设置管理环节与权限等。系统还具备采购工作质量统计分析系统，制定相应工作质量评价标准。
（二）体制完善的建议
民用机场企业较之于一般性国有企业，有一定的特殊性，尤其表现在全国民用机场企业建设和日常运行模式基本统一，从而导致各企业保障日常生产经营所需的资源配置也基本相同。从招标采购的角度来说，全国的民用机场企业基本可以采用同一套管理模式，针对同样的工程、设备和服务可以采用同样的招标采购标准和评分方式。甚至更进一步，对于相同的物资采购，短时间内，各企业之间可以直接沿用采购结果。这样即是从广义的角度扩大了民用机场企业集中采购的内涵，进一步提高了采购效率，节约了采购成本，扩大了自我监督的主体，降低了腐败的风险。
当然这一切需要政策支持，鉴于民用机场企业高度的相似性，建议国家有关部委，会同民航机场行业，共同制定民用机场企业招标采购指导规范。规范可以涵盖民用机场企业90%以上的相似性采购项目，制定共同的技术规范要求，建立一致的采购文件标准，集中成立评标专家库，和常用服务商、供应商库，相互认定采购结果等等。
总体而言，民用机场企业在国有企业改革、建设民航强国的背景下，招标采购有了巨大的进步。我们现在所看的问题，更多的是法律制度建立健全和企业自身改革适应之间的问题，随着进一步全面深化改革和全面依法治国，这些问题会逐一解决。坚持问题导向，以问题为创新实践的起点，正确处理好法制建设和企业改革关系，具体实践中如何努力促进二者有机融合，还需要不断的探索与总结。（陈熊 湖北机场集团有限公司）
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