摘 要：不合理的低空空域管理结构、不匹配的低空空域供给侧与需求侧，通用航空产业发展受到严重制约，抑制着我国低空经济的快速发展。本文通过分析低空空域管理使用存在的问题、阻碍因素，阐述了解决方法，并引发了一些思考和建议。低空空域供给侧结构性改革，是突破通用航空产业发展瓶颈的重要因素，也是助推我国低空经济大发展的重要支撑。 

关键词：低空空域；供给侧；低空经济；军民融合；飞行服务站 

继陆地经济、海洋经济之后的低空经济无一替代地被历史推上了我国经济发展的战车。作为低空经济载体的通用航空产业水到渠成地被国家定性为战略性新兴产业体系。通用航空产业承载着调整我国经济结构、改变经济发展方式和改善民生的历史使命。然而，由于低空空域管理体制的缓慢变革、相关职能部门的利益纠葛、责权利的不匹配以及地方政府发展低空经济的盲目等因素，促使低空经济发展遇到了艰难的瓶颈期。怎样抓住我国低空经济发展的关键时期，实现新的突破，成为我们不可回避的现实问题。 

一、低空空域管理使用存在问题 

（一）艰难的低空空域管理体制变革 

虽然经过几次空域管理改革，但实质性进展并不多，特别是低空空域使用还是管得过死，满足不了低空经济发展的需要。我国防御性的军事战略，决定了固有的“空防安全”观念已深深根植于人们心中，几十年少有变化。一旦提及“空防安全”，有关低空管理改革的实质性问题几乎无往下深入探讨的可能，片面理解和把握的“空防安全”成了低空空域管理变革的“一堵墙”，没有人敢去碰触和改变。有了这堵墙，低空空域供给侧与需求侧的矛盾也日渐突出。一边是闲置的空域，一边是对空域旺盛的需求，两者之间总有那么一个阻碍，阻滞着顺畅匹配，结果必然是低空空域的严重浪费。  

（二）低空空域使用的多头管理 

依据职责分工，民航负责航路的空中交通管制指挥和航线上的飞行指挥，其它空域由军航负责管制指挥。民航管理通用航空器、通用航空从业人员、通用航空使用的机场及通用航空的任务审批，但通用航空飞行所需要使用的空域则由军航空管部门审批。从原则上讲，军队并没有管理通用航空企业的义务，更无权干预其经营活动，但实际却不是这样。通用航空企业一旦有飞行活动，军航空管部门与通用航空企业就形成了空域使用上的管理与被管理关系，并以飞行指挥和飞行调配的方式实际（义务）参与到企业的经营活动中去。不合适的低空空域使用的多头管理，人为地阻碍了我国低空经济应有的发展速度。 

近几年，无人机发展迅速，由“黑飞”引起的危及飞行安全特别是航班飞行安全的事件时有发生。原因之一就是低空空域管理使用不顺，对无人机飞行空域和计划申请尚缺少相关规定。 

（三）低空空域管理的自由裁量权 

目前，低空空域使用的突出问题是空域管理部门的自由裁量权缺少约束机制，随意性过大，使用不透明，通用航空器“想飞就飞”的理想实现困难。民航空管首要任务是保证运输航空的飞行安全，空管服务主要体现在航路、航线及进近阶段；日益增加的航班量，很难顾及到灵活多变的通用航空低空飞行这一块儿，对通用航空飞行重视不够，保障积极性不高。低空空域管理者为了降低低空管制风险，也不愿主动地保障通用航空飞行。 

如果低空空域管理使用方面没有实质性满足供需基本配套，低空通信、导航、监视等设备设施布设会很缓慢，只靠单纯划设管制、监视和报告几类低空空域就想飞得顺畅，实现通用航空大发展，与初衷相去甚远。 

二、解决低空空域问题的方法 

（一）低空空域供给侧改革 

低空空域供给侧改革，就是通过调整低空空域管理结构来消解低空空域供给方面的过剩产能，实质就是通过低空空域管理结构的调整来契合通用航空发展速度的提升。低空空域供给侧改革核心是要调整低空空域管理结构，变革低空空域管理方式，匹配低空空域使用的供给侧与需求侧。 

相对独立的低空空域管理体制，就是建立起与军民航空管部门既有区别又有联系、相互间密切配合的相对独立的低空空域管理平台，通过理顺低空空域管理关系，对低空空域进行高效管理，突出实现低空空域资源利用最大化。市场化的运作模式，就是低空空域管理服务的部分产品，依照“市场主导，政府引导”的原则走上市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升低空空域管理服务的质量和效率。 

为了保证低空空域管理体制变革的顺利落实，还需要畅通低空空域使用的救济渠道——健全的低空空域使用监督机制（追责机制）和一个能承载变革的主体。 

（二）军民深度融合 

在促进通用航空发展的低空空域管理方面，没有什么比军民深度融合更为关键、更为密切的了。低空空域供给侧改革的最终落脚点应是军民深度融合，促使低空空域管理服务的部分产品走向市场，开创多方共赢的局面。 

先进的科学技术和社会资本介入到低空领域，补充了现有通信、导航、监视等低空飞行服务配套设施的不足，既为低空空域供给侧改革奠定物质基础，也为空防部门低空空情监控提供有力的辅助支持手段，节约军事资源，有利于军队集中力量提升战斗力。 

由区别于军民航空域管理部门的空域管理平台及专业的空域管理团队，对低空空域进行有效的管理，实现通用航空飞行计划的统一申报、低空飞行的统一指挥和调配、气象情报等服务，减少军事资源的消耗及民航空管人员的工作压力。低空空域运行层面的多头管理得以理顺，低空空域使用从此可得以透明，使用效率将会大幅度提高。 

低空空域管理变革的承载主体责无旁贷地落到了通用航空飞行服务站系统的肩上。 

（三）通用航空飞行服务站系统 

低空空域是通用航空发展的前提条件和龙头要素，扭住龙头才能获得通用航空产业大发展，促使低空经济不断向前迈进。通用航空飞行服务站系统是为通用航空活动提供飞行计划服务、航空气象服务、航空情报服务、飞行情报服务、告警服务、应急救援和其它相关支持的空中交通服务系统。满足各企事业单位的低空空域飞行需求，完善通用航空运行管理和服务保障体系。同时也能够作为无人机管理的一个平台，消除无人机飞行空域及飞行计划申报的尴尬，促进无人机科学有序发展。 

真正发挥通用航空飞行服务站系统的作用，一定要和低空空域供给侧改革相结合，否则，通用航空飞行服务站充其量也只能算是一个工程。我们不能照搬发达国家的飞行服务站模式，因为他们的低空空域管理使用关系基本已理顺，只需要服务。我国低空空域管理严格，所以要有自身特色，有所突破，赋于通用航空飞行服务站相对的低空空域管理权，兼顾管理和服务，才能真正推动我国低空空域管理体制的变革。 

2010年，国务院、中央军委联合下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》之后，先期在深圳、珠海、海南、沈阳试点的四个通用航空飞行服务站运行效果并不理想，原因之一就是低空空域管理使用关系没有理顺。 

三、思考与建议 

（一）“空防安全”的再认识是关键 

低空空域供给侧改革，首要的是思想观念的变革。科学技术的发展现实，已经实际改变了延续几十年的低空“空防安全”（主要指低空空域使用可能造成的空防不安全事件）内涵和外延，不管我们是否意识到或者主观回避这一变化，它都是已经客观存在的。过去几十年由于科学技术的落后，低空慢速小目标我们看不见，有的甚至叫不到，无法精准掌握位置，难以控制，只能采取粗放式的低空空域管理方式。科学技术的日新月异，低空通信、导航、监视等技术陆续得到应用，低空慢速小目标不仅能够看得见、叫得到，还能够控制得住，低空空域精细化管理的时代已经来临。 

低空空域供给侧改革的关键点是对延续几十年的“空防安全”再认识。不同的“空防安全”理念，催生出不同的低空空域管理方式。正确理解和把握“空防安全”的内涵以及与低空空域管理体制变革之间的关系，重新思考当下“空防安全”的内涵及低空“空防安全”问题，是低空空域供给侧改革的起始点和突破点。如果不能解决这一问题，仍保持延续几十年的“空防安全”理念，一味地强调军方的空防安全责任，实质变革低空空域管理体制显然不现实。 

（二）军、民（航）、地联手是条件 

低空空域供给侧改革涉及面广，是一个系统工程。既要有体制变革的理念、方法、步骤，又要有与之配套的法规政策及基础设施的支撑，还要有军、民、地相关各部门的密切协同配合。关键在理念的革新，焦点在空域管理者，支撑在民航和地方政府。着眼国家战略大局，以加快推进我国低空经济发展为目标，树立大局意识，摒弃部门间利益纠葛，主动作为，才能实质性地推进我国低空空域管理体制变革。 

（三）国家层面抓落实是保证 

低空空域供给侧改革既涉及到低空“空防安全”、又牵扯到部门间、行业间、个体间的利益纠葛，关系错踪复杂，改革阻力巨大。如果没有国家层面具体抓落实，低空空域供给侧改革将很难向前推进。 

健全完善低空空域管理改革领导小组，由有关空管方面的专家、长期从事空域管理工作的专业人员组成，吸收军民航长期从事一线空域管理工作的离退休人员参与其中。论证“相对独立的低空空域管理体制，市场化的运作模式”的可行性，编制“相对独立”低空空域管理体制变革的框架、实施步骤、责任落实、配套政策等。 

根据军民航的职责分工，将低空空域管理改革方案具体落实到军民航空域管理部门、民航监管部门和地方政府，指定国家和地方政府相关部门全力配合，并严格落实责任，严肃责任追究。 

通过法律法规的形式，明确通用航空用户使用低空空域的救济渠道，明确低空空域管理者主观恶意管理所需要承担的责任和处罚措施，有效约束低空空域管理的“自由裁量权”，增加低空空域管理使用的透明度，建立起低空空域管理者与使用者之间的良好关系。 

习近平总书记在“十九大”报告中指出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。”在“十九大”精神指引下，大力推动低空空域供给侧结构性改革，突破通用航空产业发展的关键束缚要素，为我国低空经济的腾飞助力。 （闫国林 河南省美邦通用航空有限公司）

参考文献： 

[1]国务院、中央军委，《国务院 中央军委 关于深化我国低空空域管理改革的意见》[Z]，2010.08 

[2]民航局，《通用航空飞行服务站系统建设和管理指导意见（试行）》[Z]，2012.10 

[3]国务院办公厅，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》[Z]，2016.05 

[4]闫国林等，《低空空域供给侧改革是通用航空“火”起来的突破点》[J]，《通用航空》，2016，NO.3 2016 

作者简介：闫国林，男，64年出生，硕士，高级工程师，从事航空管制工作近30年，先后发表专业文章20余篇。退休后担任河南省美邦通用航空有限公司副总经理。 

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