关于民航监管体制改革的研究
摘要：在中国特色社会主义进入新时代的发展背景下，如何通过深化民航体制改革来推动新时代民航强国建设是民航人面临的课题和考验。本文通过对民航体制改革历程述评和改革规律分析，结合我国民航监管体制现状，指出了我国现行监管体制存在的问题，提出了我国民航行业政府职能从经济性监管向社会性监管转变、“两级政府、三级管理”组织结构调整、新型监管方式和监管手段的探索等民航监管体制改革建议。
一、民航监管体制改革历程和规律分析
随着我国社会主义经济体制的不断完善和经济社会的快速发展，从军事化管理到企业化改革、从计划经济到政企分开、政资分开，我国民航我国民航监管体制先后经过了五个阶段：
（一）第一个阶段，1949年-1979年
军事化管理。建国初期至改革开放前，我国民航管理体制变动频繁，先后隶属中央人民政府人民革命委员会、空军、国务院直属局、交通部部属局等机构部门管理。这一时期，中国民航处于“从无到有”的起步阶段，按照军队建制进行管理，带有浓厚的军事色彩，主要服务于军事活动和国家任务，并未完全向社会大众开放。
（二）第二阶段，1980-1986年
企业化改革，初步放松管制。邓小平同志指出“民航一定要走企业化道路”开启了中国民航市场化改革的大幕。民航由空军代管改为国务院管理， 改变军队建制，构建了由各业务司局和地区管理局、省局的民航管理架构，民航企业按照区域分属不同地区管理局。这一时期，民航实行“政企合一”计划经济体制，既履行政府管理职能又负责企业的具体经营管理。
（三）第三阶段，1987-1996年
政企分离，全面放松管制。民航总局推动政企分开，管理局、航空公司和机场分设，实现民航总局和管理局与企业的“脱钩”。放松市场准入、鼓励地方组建航空公司、引入竞争，打破民航局独家经营垄断局面；放松航线进入和飞机购买限制，增加运力、丰富航线、满足社会需求。这一时期，我国民航业的快速发展。
（四）第四阶段，1997-2002年
过渡竞争、严格管制。由于第三阶段放松管制，虽然培育了一批航空运输企业，但也造成了运力相对过剩和运力分散，企业竞争失序、大面积亏损。民航总局严格市场准入、加强航班航线管制。为提高企业竞争力，利用行政手段推进兼并重组，组建了 “三大”航空运输企业集团公司。
（五）第五阶段，2003至今
产权主体和行政管理主体双分开。2003年的民航体制改革，是民航改革力度较大的一次改革。民航总局直属的六大集团公司资产移交国资委，人事权移交中央组织部门；机场属地化；放松市场准入和航线限制，支持民营资本和国外资本进入航空业等。这一时期，进一步明晰了民航行业政府的职能定位，构建民航总局-地区管理局及其派出机构的“两级机构、三级管理”的行业监管体制。2008年，大部制改革，民航总局降格为副部级，隶属交通运输部管理。
图1-1 民航局机构变革图
纵观我国民航几十年发展历史和改革历程（民航局机构隶属变革详见图1-1），民航体制改革的过程就是以市场化改革为主线，不断转变政府职能、调整机构设置的过程，有成功的经验，也有失败的教训，总体来说具有以下规律和特征：
一是我国民航体制改革节点和时机与我国建国以来的行政改革和经济体制改革呈现出同步或相同节奏的特征。以改革开放以后国家行政体制改革为例，国家分别在1982年、1988年、1998年、2003年进行了行政体制改革，民航体制改革时间基本与之同步。民航体制改革基本是按照国家行政体制改革总体要求实施开展的。
二是民航体制改革的过程是民航不断市场化的过程，也是民航行业政府转变职能、机构调整的过程。从最初的政企合一、全包全能型政府逐渐转变为行业政策规章的制定者和监管者；从游戏参与者向规制制定者转变；从管制型政府向服务型政府建设转变。
三是民航体制改革过程中，在某一阶段由于对航空市场过于放松管制，没有坚持放管结合，没有通过立法制定完善的市场竞规则，导致过渡竞争、市场混乱。此后采取严格管制措施，采取行政手段地方航空公司和直属航空公司进行兼并重组，虽然形成了“三大运输集团公司”，提高了国企竞争力，但也在一定程度上压抑了地方政府发展航空业的积极性，不利于构建公平公正的市场竞争环境。
四是2003年的民航市场化改革效果明显，推动了我国民航业的快速发展。但对民航监管体制的改革不彻底，民航局、管理局、监管局三个层级间的职能定位不清、权责不一、部门设置不合理，不利于民航业长期持续健康发展。2008年的改革是在建设综合运输体系、推进“大部制”建设的背景下进行的，没有延续和围绕民航市场化改革方向，没有解决民航发展中遇到的问题和矛盾，反倒是降低了民航局的行政规格，对民航运行安全和民航业发展效果不佳。
二、民航监管体制的现状和存在问题
民航现有“两级政府、三级管理”监管体制是2003年民航深化改革确定的。后续虽有微调，但总体保持了原有管理架构。民航局主要负责民航业的宏观调控、规范标准文件编制、政策研究制定、对外关系等；地区管理局主要负责行政许可审批等事宜，而其派出机构即监管局，主要是贯彻落实民航局和管理局制定的规章标准、政策文件，承担一线安全运行监管、管理局行政许可的事后监管和少部分管理局授权的行政许可工作。
2003年以来的民航体制改革有力推动了我国民航事业的发展，民航企业活力得以释放、民航企业竞争力明显提升、地方政府发展航空业的热情高涨，我国一跃发展成为仅次于美国的世界第二大航空大国。但与美国相比，无论是机队规模、运输周转量、航空运输收入及利润等，都存在较大差距。
在全球经济增长乏力、贸易保护主义抬头与经济全球化、航空运输国际自由化以及“互联网+”、大数据等新技术应用交织进行的发展潮流中，我国民航发展进入新时代，民航业新的发展环境、新的发展阶段、新的发展需求对民航行业政府提出了更高的要求，现有民航监管体制已不能满足新时代民航改革和民航强国建设的需要，作者认为主要存在以下三个方面的“不满足”：
（一）不满足新时代国家深化行政体制改革的要求
党的十九大就深化机构和行政体制改革做出重要决策部署，就各类机构设置、党政部门及内设部门职责明确和权力配置、优化管理层级、简政放权、放管结合等提出了要求。对照十九大要求，现有民航监管体制存在的一些深层次的矛盾。
1.权责定位不明确。民航局、地区管理局及监管局三级之间的行政管理模式相对固定，但事权界定仍不科学规范，各层级间相互渗透、交叉、混杂， 决策、执行、监督混合交错。
2.权责分配不合理。十八以后，民航局按照国务院“简政放权、放管结合”改革要求，将大部分行政审批事项下放地区管理局，行政审批权主要集中于地区管理局。监管局所在地企事业单位办理行政许可申请均需到地区管理局办理，异地办理所需时间较长、效率不高。
监管局承担着辖区所有民航企事业单位的运行安全监管工作，同时协助民航局和地区管理局完成行政许可的事中、事后监管，并对接地方政府协调民航发展事宜。监管局职责多、责任大但权力小、行政级别低。对内（辖区企事业单位），监管手段不足、缺少相应的权威和权限；对外，没有足够的权限和级别协调地方关系，严重影响了民航安全监管和民航发展目标的实现。
3.部门和人员配置不科学。民航局、地区管理局及监管局的部门设置、人员编制呈“倒金字塔”形，上面大、下面小，机关大、基层弱。监管局作为基层单位，人员严重不足，有的一个处室对口上面三四个司（处），以空管为例，民航局空管办下设5个处、20余人，地区管理局设有空管处、气象处、通导处三个处、共11人，而在监管局仅设置了空管处3至4人，包含气象、管制、通导各1人。此外，不同区域民航发展程度不同，但在部门和人员配置上基本相同，存在不同地区忙闲不均现象。
（二）不满足转变职能建设服务型政府的需要
职能转变是深化政府行政体制改革的核心，党的十九大提出要建设人民满意的服务型政府，实现国家治理体系和治理能力现代化。公共组织理论认为，政府职能转变就是从重塑国家和社会间的权力关系的角度,实现政府逐步放权于社会,强化社会权力和自治能力,从而实现高效管理。
企业是市场的主体，民航企业强、民航才是真的强，民航行业政府的职能应该是为民航企业的发展创造良好的市场环境，实施有效的宏观调控。虽然经过2003年民航体制深化改革和2008年的大部制改革，民航行业政府职能转变取得了一些效果，但随着我国经济社会和民航业进入新的发展阶段，现有民航监管体制下的政府职能仍需进一步转变。
1.民航行业政府监管理念尚未转变到位。民航改革虽然从形式上实现了政企分开，但民航行业政府与民航企业之间还存在千丝万缕的联系，比如局方飞行人员在企业飞行取酬、企业与局方人员的调动等。在管理过程中，民航监管人员还存在长期以来形成的“行业至上”的片面思维模式，而没有把维护公众利益和消费者权益放在第一位；过于强化经济性监管，弱化社会性监管，造成监管错位、越位和缺位；尚未完成从政府本位向社会和企业本位、从全能型政府向服务型政府观念的转变。
2.民航政府转变职能的配套改革措施没跟上。十八大以来，民航局按照中央“简政放权”、“建设服务型政府”要求，取消和下放了一批行政许可事项。但在“放”的过程中，存在只放责任和事务，相应的人员和经费等配套没有跟上的现象。此外还有对通航发展“放管服”的改革、提高事中事后监管有效性的要求等等，这些具体改革措施的落实，都需要配套制度、配套机构、配套职责、配套人员、配套经费等保障措施的协同和同步。
3.民航行业政府的行政组织结构需优化调整。借鉴西方国家民航政府监管经验和我国“大部制”改革趋势，建立扁平化的组织机构形式有利于精简环节、提高行政效率和人民满意度。现有民航监管体制“两级政府、三级管理”的组织形式过于繁杂，职责交叉、重叠，审批层级、审批流程过多，应结合职能转变和简政放权要求进行优化调整。
（三）不满足民航业发展需要和民航强国“八个特征”
民航资深专家刘功仕认为：航空运输业是关系国民经济整体利益和长远利益的基础性产业之一，是交通运输业中不可或缺的重要部门。民航局深化体制改革，鼓励地方组建航空公司、机场属地化管理后，地方政府纷纷将民航作为基础性产业和战略性新兴产业进行支持和发展，也迫切希望将民航业作为地方经济发展的新增长点。但由于地方政府对民航业的运行特点和发展规律不熟悉、不了解，导致在发展民航业时多有“波折”，亟需民航行业政府，尤其是熟悉当地情况的属地监管局，进行引导或指导。
对照民航强国的“八个特征”，我国国际化、大众化的航空市场尚未形成、航空枢纽和国内机场网络正在建设、通用航空刚刚起步等。民航强国建设任务艰巨，民航发展离不开地方政府的积极参与和大力支持。但目前监管局受限于地区管理局派出机构的职能定位，无法很好地对接和服务地方政府发展民航业的需求，不能充分发挥监管局属地管理优势和民航行业政府的引领、服务、指导作用。所以，近年来地方政府纷纷设置地方民航管理机构，给民航行业政府造成了一定的干扰和困扰。与其被动应对，不如调整民航监管架构和职责分工，主动对接地方政府发展民航业的需求，引领区域民航发展，集中央和地方合力建设民航强国。
三、关于民航监管体制改革的建议
围绕民航强国建设目标，按照国家深化体制改革总要求，结合民航改革规律和发展实际，作者认为民航深化体制改革当务之急就是对“两级政府、三级管理”的职能进行重新定位和划分，调整“两级政府、三级管理”的组织架构，并创新监管方式，强化监管手段，优化行业治理结构，提高行业治理能力，推动民航高质量发展。
（一）监管职能：转变职能，厘清职责
目前，我国民航行业政府的监管职能，主要有包含两个方面:经济性监管和社会性监管。经济性监管包括航空市场准入、价格管控等，社会性监管目前主要集中在安全监管。从民航改革历程来看，我国民航监管机构脱胎于计划经济体制，由于历史因素和管理惯性等原因，目前其监管职能还是侧重于对航空运输市场的经济性监管，很多行政许可还是集中于企业准入、价格管控、投资管制、基础设施建设等领域。对于除安全监管外的其他社会性监管内容，如公共利益、公平的市场竞争环境、消费者满意度、反垄断等，尚处于探讨或起步阶段。
随着航空的大众化和普及化，航空运输所产生的“外部性”问题不断出现，如航班正常、消费者服务、噪声污染、机场净空、城市发展等，这些都属于社会性监管范畴。基于“外部性”问题所引发的社会性监管的重要性愈发突出。在民航发展进入新时代、发挥市场在资源配置中的决定性作用的新形势下，民航行业政府的监管职能应尽快、全面、深入地从严格的经济性监管向以维护公共利益和公平有序的市场竞争环境为主要内容的社会性监管进行转变。
随着民航“放管服”改革的推进，下放的部分行政许可、大幅增加的事中事后监管事项、基于 “外部性”问题带来的协调和服务工作，尤其是涉及一线安全运行工作和地方民航发展事务，都需要通过监管局来落实或落地。有些事务甚至都不在监管局“三定”职责内，但又事涉民航安全和发展必须为之。所以说，转变职能、厘清职责对地区管理局和监管局来说更紧要、更迫切。
（二）监管机构：调整“两级政府、三级管理”的组织结构
国家行政学院李军鹏教授在其著作《建立与完善社会主义公共行政体制 》中指出，“职能是机构存在的依据，机构是履行职能的载体，职能的合理配置是优化行政组织结构的基础，科学的机构设置是正确履行职能的保证”。职能转变与机构调整要配套实施进行。民航行业政府要实现职能的转变，也要科学合理地调整目前“两级政府、三级管理”监管体制和组织结构。基于上述分析研究和实际工作实践，作者提出两种方案：
方案一：加强顶层设计，构建“两级政府、分级管理”的组织结构。充分发挥民航局的行业优势，扩大其管理职能，统筹全局、协调各方，谋划民航业作为国家战略性新兴产业全产业链的战略发展规划和实施路线图，其职能定位重点是宏观调控和发展决策。撤销地区管理局，减少行政层级，实施扁平化管理。监管局的职能定位主要是监督执法和服务、引导地方民航业发展。
监管局作为民航局在各省（区、市）设立的行业政府机构，承担民航局与地方政府的“桥梁”作用，协调联动地方政府，谋划、引导和促进区域民航业的发展，可实行民航局与地方省级政府双重领导，形成民航局-监管局“两级政府、分级管理”的组织结构。
方案二：调整职能分工，构建“三级政府、三级管理”的组织结构。调整现有组织结构，强化民航局对民航业发展的统领地位，充分发挥其战略发展规划、宏观调控、政策制定等作用。弱化地区管理局作用，调整其职能分工、加大放权力度，赋予监管局更多自主权，使监管局职权匹配、权责一致。调整监管局职能，充实监管局职责，提升行政层级，单独设立一级政府，以便于监管局有效承接各类民航事务，协调内外关系，适应地方发展民航业的需求，引导区域民航业的快速发展。
（三）监管方式—依法监管
从欧美民航改革看，其改革路径大体是立法—政企分开—放开市场。由于我国国情和国家体制与欧美国家的差异，我国民航改革路径是放开市场—政企分开—立法。民航“两级政府、三级管理”监管体制的职能定位、机构设置等不是通过立法确定，而是通过国务院的“三定”方案确定。这是一个具有普遍约束力的行政文件，并未纳入法律体系，其权威性和效力不高，影响监管机构的法律地位。2008年大部制改革后，民航局降格，由正部降为副部，与国资委管辖下的各大航空运输企业集团平级，行政管理层级优势丧失，导致行业监督管理传统的行政手段失效。党的十九大提出深化依法治国实践。民航发展亟需通过立法来确立民航行业政府的法定地位，通过法律确定监管的原则、内容、标准和程序，依法监管，提高民航行业政府执法的正当性和权威性。
十八大以来，民航局深化行政体制改革，推出了一系列改革措施，取得了较好的效果和作用。但涉及到需要其它领域、其它行业、其它部委配合配套的改革，成效并不显著，如通用航空改革。根本原因在于这些改革措施不是通过立法确定，缺乏法律基础，在行业内可以通过行政手段推行，但对行业外要求则由于没有法律的约束和催动，这些改革措施很难“深化”下去。所以在下一步深化民航体制改革中，应结合国家深化体制改革要求，围绕民航强国建设中心任务，加强三个方面的民航立法工作：立法明确民航行业政府的监管职能和边界，放哪些、管哪些；立法明确民航行业政府的监管地位和监管权力；立法明确民航行业政府的监管原则、监管目标、监管内容、监管程序、监管标准、监管方式、监管手段等。在此基础上，逐步建立完备的民航法律法规体系，努力做到顶层设计职能明确、目标精准、调控有效、发展有力，监督执法体系权责分明、行为规范、责任追究、公平公正。
（四）监管手段：协商性监管和激励性监管
十九大提出要加大简政放权力度，创新监管方式。民用航空运输业的壮大发展，行政许可事项的精简，原有传统的以行政手段为主的制约性监管手段逐渐失效。这促使我们必须探索新的监管方式，由传统的制约性监管向协商性和激励性监管手段转变。
所谓协商性监管就是监管者与监管对象之间达成某种契约，监管对象主动通过加强内部管理达到某个目标，如机场安全绩效管理。激励性监管就是监管者设定管理目标和奖励标志物，引导监管对象通过自身努力，实现目标、获得奖励。比如民航局即将实施的监管对象落实企业主体责任法定自查制度和守法信用评级体系，这些都属于协商性和激励性监管手段。在下一步民航体制深化改革中，应对现有法律标准、规章制度、工作流程等方面进行修改，在更广范围、更深层次实施协商性监管和激励性监管，提升监管对象的内部管理水平和管理改进自觉性。
征程万里风正劲，重任千钧再扬鞭。新时代民航强国建设任务光荣而艰巨，民航监管体制改革是决定民航强国建设目标能否实现的关键。只要我们坚持供给侧结构性改革这条主线，尊重市场规律，坚持职能转变、调整优化机构设置，坚持简政放权、创新监管方式，锐意进取、埋头苦干，我相信一定可以探索出一条具有中国特色的民航强国建设之路。
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