轨道交通投资补偿机制对民用机场投融资模式改革的启示及相关建议
摘要：构建完善的机场网络体系是实现民航强国的重要基础设施，但现行机场投融资模式的可持续性面临较大制约，作者通过分析发现机场土地开发利用是重要的制约突破口。经过梳理国内城市地铁和铁路等轨道交通已建立起来的以土地综合开发为主要形式的交通基础设施补偿机制和政策要点，作者认为轨道交通基于土地综合开发的投资补偿机制对推动机场投融资模式改革具有重大的借鉴意义并就政策制定提出了相关建议，希望以此文引起业内对机场土地开发利用支持政策的关注。
一、问题提出——现行机场投融资模式的可持续性面临较大制约
“布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络”是民航强国的重要特征之一，也是实现民航强国的重要基础设施。围绕该战略任务实现，我国将在“十三五”末民用运输机场数量将从“十二五”末期的207个上升为超过260个，预计还将有约500个通用机场建成，其中包括新建北京新机场、成都天府机场以及上海、广州、昆明等枢纽机场的改扩建工程。伴随宏伟建设规划前景的一定是大规模基础设施建设投资和运营开支。2009年实施的《民用机场管理条例》将民用机场定位为公共基础设施，确认了机场的公益属性，机场建设投资得到了较充足的政府资金支持，中央预算内资金、民航发展基金以及地方政府资金成为机场建设投资的主要来源，推动了近年来机场的快速发展。但除中央预算内资金和民航发展基金等中央财政资金外，剩余的资金缺口（以下简称中央资金外缺口或缺口）一直是困扰地方政府和机场的重要难题。根据公开信息，北京新机场中央资金外缺口为50%、达400亿元；东部省份新建支线机场缺口近70-80%；西部省份以云南为例，新建支线机场中央资金外缺口大约为50%左右，但改扩建机场缺口就将达到80%左右。
中央资金外缺口主要来源于地方政府资金和企业自筹，虽然有地方政府配套出资的要求，但是限于地方财力，实践中的资金缺口大部分是由机场的母公司，也就是机场集团负责补足。因此，资金链一直是机场集团，特别是经济欠发达地区机场集团的“紧箍咒”。为解决机场建设资金筹集和机场发展的可持续性问题，近年来国内机场做出了一系列努力，但都难以解决或本质上缓解以上问题，目前主要采取解决办法和遇到制约概况起来有如下几个方面：
（一）主要依靠银行贷款的方式将难以持续
银行贷款是目前机场建设资金缺口最主要的资金筹集渠道，通常以机场的资产和未来收益权作为贷款的抵押物或质押物，又进一步限制了未来持续贷款能力巨额的利息支出更会长期严重拖累机场的经营状况。更重要的是，目前中央已打响严控金融风险的“攻坚战”，一方面严控地方政府债务风险，意味着地方政府进一步加大资金方面的支持力度补足缺口的可能性不大；另一方面，国有企业进行供给侧结构性改革的重要任务就包括“去杠杆”——降低和控制资产负债率，加之银行对包括公共基础设施项目在内的贷款风险控制更严，因此机场建设资金缺口筹集继续以举债为主的难度将进一步加大，难以持续。
（二）公开上市难以实施
公开上市仅能在极少数收益性很好的大型机场实现，其余机场难以满足IPO（首次公开发行）的门槛，即便已上市的机场也不能把所有建设项目或公益性较强的资产注入上市公司，此外机场上市还必须面临公共利益与股东利益难以调和的矛盾以及IPO审批严格和长期排队的难题，可操作性很低。
（三）公益属性导致航空性业务不可能作为建设资金的来源
航空性收入是机场收入的重要来源，特别是2017年机场收费政策改革改善了大部分机场的收入情况，但由于航空性业务的公益属性，价格受到严格管制。总体来说，航空性收入仅能补贴运营和维护成本、改善经营状况，无法补偿建设投入。同时，航空性业务的快速发展又意味着机场改扩建周期的缩短和新一轮更大规模基础设施投入，更大的资产规模又将带来今后更巨额的运营成本和资产折旧。因此，航空性业务本身的快速发展并不能解决建设资金问题。
（四）非航空性业务尚不能起到回哺主业的作用
近年来，国内机场高度重视非航空性业务发展，努力探索能够“变现”流量资源的机场“盈利模式”，除北上广等大型枢纽机场以及不以机场为主业的厦门翔业集团外，这样的探索还鲜有成功的“盈利”案例，主要原因在于：一是非航空性业务收入高度依赖于机场流量规模，中小机场开展非航业务的基础条件非常有限，难以形成有规模的业务体量；二是虽然部分大型机场航站楼非航业务收入可观但此类机场又多处于容量饱和状态，容易导致商业面积与服务保障面积争抢空间，总体来说各机场楼内非航业务总量有限；三是由于航站楼伴有一定的经营性，在投资建设时基本不能配套机场建设政府资金补贴，楼内商业收入要平衡航站楼整体投资难度更大；四是飞行区内非航业务以保障性质为主，一方面存在价格管制盈利性不强，另一方面仅在大型机场具备开展高附加值业务的可能；五是土地问题成为非航业务走出航站楼及飞行区的重要制约，由于其特殊性，将在接下来阐述。
（五）土地问题成为临空经济发展的重要制约因素
近年来，临空经济的发展为机场提供了更为广阔空间，机场是临空经济的核心区，理所应当成为临空经济发展的主阵地。但向航站楼和飞行区外拓展非航业务时，土地问题却成为主要的制约因素。究其原因，主要在于机场用地多为划拨用地或作价出资入股用地性质（许多情况下作价出资入股用地的配套政策不完善，开展经营有一定的难度）。按照国家土地管理有关规定，国有土地有偿使用的方式包括：国有土地使用权出让（包括“招拍挂”公开出让和协议出让）、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股，对经授权的国有企业可采取授权经营形式。有偿取得的国有土地使用权可以依法转让、出租、抵押和继承。而划拨用地属于无偿取得，未经许可不得开展经营活动。因此，实践中各地机场经常在土地法规政策中寻找“灰色”地带，利用划拨土地开展与航空保障有所关联的业务，但业务类型较为有限，且必须面对一定的政策违规处罚风险。此外，由于划拨土地不能转让、租赁和抵押，大大限制了土地可开发方式和收益能力，增大了招商引资的难度。如果按照公开“招、拍、挂”的正常渠道将划拨土地转为经营用地，不仅需要补交高额的土地出让金，又将进一步加大了机场资金压力，而且可能与市场上的地产开发商竞争，加大机场得地的难度，更重要的是将对机场管理机构在机场核心区的管辖权造成较大影响。因此，土地性质成为机场作为核心区发展临空经济，大幅增加收入来源的重要障碍。
综上所述，目前的机场建设投融资模式可持续性面临较大制约，特别是要建成“民航强国”所要求的完善的机场网络，必须谋求机场建设投融模式的改革转型。经过分析我们也看到，土地有可能成为改革的突破口。
二、“他山之石、可以攻玉”——轨道交通投资补偿机制分析
（一）现行机场土地管理法规政策及行业研究情况简述
1.现行机场土地管理法规政策简述
梳理现行有关民用机场土地管理政策法规，主要为：一是按照我国《土地管理法》、《划拨土地目录》明确了机场用地属于行政划拨范围，这是我国机场大部分机场取得土地使用权的主要依据；二是《民用机场管理条例》、《民用机场总体规划管理规定》法规规章制定了关于机场总规、土地利用规划及规划间衔接和机场用地保护等规范和要求，是目前保障机场的建设运营和发展秩序的重要支撑；三是国家发展改革委、民航局《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》强调了用地的规范性要求；四是《民航基础设施项目投资补助管理暂行办法》（民航发〔2016〕15号）提出了“迁建项目，原机场土地开发收益应优先用于新机场建设”的规定，为迁建机场提供了一定的建设资金回哺来源；此外，各地政府也就机场土地管理和利用出台了相关办法和政策。但总体来看，对满足保障性、功能性的规定较为具体、落实情况也较好；但对于体现经济性、收益性的规定多体现在理念或概念层面，则尚未得到广泛重视，也未与国土部门充分对接，落地指导性不足。
2.行业研究情况简述
从中文全文数据库——中国知网（CNKI）上对相关文献检索可了解行业关注度和研究进展，输入主题“机场+土地”，入选文献数量仅有10篇左右，关注点集中于机场用地保护，规划布局和土地开发。可见，土地在机场管理中尚未成为关注热点，但若关联研究临空经济相关文献，特别是中国民航大学欧阳杰、李晓团队在“港产城”一体化临空经济发展研究中深入分析了机场土地开发现状和问题，并将出台土地利用支持政策列入主要政策建议，但对如何制定政策尚未深入具体。此外，中国民航干部管理学院李建美也对民用机场土地使用权的现状、成因和对策开展了研究。上海机场集团刘武君等编著的《航空港规划丛书》在机场融资、机场土地开发等分册中提出了大型国际机场多元化融资模式，其中土地问题一直是项目运作中的关键因素，上海机场集团也运作了一系列成功案例，具有极强的指导借鉴意义。但也可看到，已有案例集中于带有航空保障性质的项目，对纯经营性项目尚难突破用地性质制约；且上海机场项目强大的收益能力在其他地区难以复制，存在一定的借鉴难度。
从以上分析可以看出，机场土地利用政策既是发展临空经济所必须也是当前行业短板，应作为当前民航发展改革政策新的研究重点，进一步支撑本文前述观点。
（二）国内城市地铁主要采取的投资补偿机制简述
“他山之石，可以攻玉”，大量对香港、新加坡等国外机场的研究表明，机场管理机构拥有对机场土地的使用权和经营权是机场实现可持续发展的重要基础。但由于我国社会主义市场经济体制下土地制度的特殊性，国外机场的经验难以照搬。但如果把目光转向国内公共交通基础设施行业，可以看到，未来10年内用于城市轨道交通建设的总投资保守估计超过5万亿，大大超过了民用机场建设投资规模。轨道交通同样面临政府难以承担巨额投资的情况，面对更大规模投资需求，却依然实现了快速发展，其内在运行机制是什么？经过相关文献研究与整理发现，许多城市相继构建并实施以土地开发利用为关键点的“地铁+物业”的发展模式以解决建设资金来源问题。以下将对国内最具代表性的城市轨道交通投资补偿机制进行简述和归纳，以期对机场投融资模式改革提供参考和借鉴。
1.深圳地铁模式：土地使用权作价出资入股为主要方式。
深圳是我国内地首个借鉴香港地铁经验探索“地铁+物业”模式的城市，近期深圳地铁集团入主万科地产事件产生了轰动效应，深圳地铁已成为国际上为数不多的盈利能力较强的地铁公司，其成功得益于通过合法程序赋予地铁企业开发权，由地铁企业进行市场化运作，通过土地资源开发收益偿还借款，实现了地铁沿线巨大的外部效益部分内部化，构建起了地铁企业盈利模式，具体为：在2012年之前，深圳实行定向条件的公开招拍挂方式，将地铁沿线出让土地的竞买者限定为地铁建设运营者。2013年5月出台的《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》规定，政府可以将国有土地使用权作为资本金作价出资给地铁集团，用地价收入和开发收益来解决地铁建设和运营所需的资金问题。目前，深圳市政府已将地铁二期、三期沿线及上盖配套的土地作价出资注入深圳地铁集团，开发建筑面积约700万平方米。土地使用权作价出资模式使得深圳地铁集团拥有了丰富的地铁沿线土地储备，也成为其收购“万科”奠定了基础条件。
2.南京地铁模式：招拍挂出让，增值收益返还。
南京地铁通过建立将沿线土地收益和收益增值对地铁建设形成转移支付的方式支持地铁建设，具体运作方式为：政府提前对南京地铁沿线相关地块进行控制储备，待土地增值后组织上市拍卖和挂牌出让。在挂牌出让过程中，南京地铁房地产公司作为竞标单位参与全过程竞争，一是在挂牌地块的底价和相对房产开发利润的底线内积极举牌，不致流标；二是当超过底价和底线后不再举牌，由中标的开发商实施开发，拍卖的土地收益由政府作为资本金投入地铁建设；三是如果地铁房地产公司摘牌后，向土地储备中心缴纳全额费用，土地储备中心将该变现资金作为政府资本金注入到地铁建设，地铁房地产公司开发所获利润全额作为地铁建设指挥部自筹的专项基金再投入到地铁建设中去，开发形成的税费由政府作为资本金专项返还到地铁建设中。这样，保证了南京地铁沿线土地收益和土地收益增值更多地用于地铁建设。
3.广州模式：政府授权，股份合作与开发商独立开发。
广州地铁沿线物业发展是在广州市政府的直接领导下进行的，在合作开发模式方面，由地铁公司向市政府取得沿线物业发展地块的开发权，然后与发展商签定合作合同，成立项目合作公司，共同开发，物业发展所得收益由双方按合同商定的方式分享。地铁总公司所得收益用于支付地铁部分建设费用。
（三）支持力度空前的铁路土地综合开发政策
2013年，我国铁路管理体制进行了重大改革，实现了政企分开。但2013年铁路总公司成立之初，其总负债接近3万亿，资产负债率超过60%，又面临国家铁路网特别是高铁网络加快发展的重任，地方政府和铁道部门已不堪重负。为了缓解铁路系统的债务压力，加快铁路建设，解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，2013年8月国务院颁布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见 》（国发〔2013〕33 号），意见支持铁路车站及线路用地综合开发，中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发，适度提高开发建设强度，以开发收益支持铁路发展。
为贯彻落实以上意见，2014年8月国务院办公厅又发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发 〔2014〕37号），意见要求盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，政策要点包括：①存量划拨用地改变用途可以协议出让，铁路部门获得改变用途后的增值收益，对于土地所在地的地方政府来说是对土地增值收益的极大让渡；②支持铁路运输企业收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发；③土地综合开发权与铁路建设捆绑作为取得土地的前提条件，供地价格按照出让时市场价格确定，将未来的交通溢价留给铁路建设单位以重新投入到铁路建设中；④设置空间权，多用途分层出让，鼓励利用铁路用地进行地上、地下空间开发，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。⑤合理确定土地综合开发的边界和规模，明确扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。⑥用地指标单列，不受地方限制。
可以看出，以上两个意见融合借鉴了地方轨道交通土地支持政策，从国务院层面系统性地给予铁路土地综合开发指导和支持，力度超出许多现行土地支持政策。正如意见指出，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措，是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手。土地是铁路企业重要的资产和资源，近年来，中国铁路总公司深入贯彻落实以上意见的部署要求，加快推进铁路土地综合开发，2017年8月在上海联合产权交易所举办铁路土地综合开发项目推介会，推出21个项目，涉及土地20552亩，体现了铁路系统推进投融资体制改革，用好政策、以市场化拓展铁路多元化经营渠道的最新进展和成效。
三、结论——轨道交通投资补偿机制对民用机场投融资模式改革的启示及机场土地综合开发支持政策制定建议
面对大规模基础设施建设需求和建设资金短缺的矛盾，无论地方政府对城市地铁，还是国家对铁路总公司都开出了相似的药方——通过盘活土地资源、推动土地综合开发，以土地开发增值收益反哺基础设施建设运营，这样不仅显化了土地资源价值，内化了基础设施的正外部性，减轻了公共交通基础设施建设对银行信贷等“加杠杆”发展方式的依赖，并逐步建立起由靠输血转为可自身造血的可持续发展机能。同时，通过土地综合开发将更好地发挥了交通基础设施对周边产业发展和人口聚集的带动作用，实现了交通和城市发展的共赢，交通枢纽提供的多样化功能将更好地满足人民日益增长的对美好生活的需要，这将成为交通基础设施实施供给侧结构性改革的重要抓手。
这样的经验启示一方面说明利用政策工具突破土地开发利用的制度障碍是可行的，另一方面进一步证实了土地综合开发利用是解决机场可持续发展的重要途径，对于民用机场投融资体制改革的借鉴意义无疑是巨大的。同时，由于在其他交通领域已形成较为成熟的政策实践和储备，特别是在各类交通方式相互融合的综合交通时代，借助国家交通部的统一领导，将更有利于相关政策向机场领域的迁移和拓展。
本文主要就相关支持政策体系制定总体方面提出建议，由于土地综合开发利用政策性和专业性强，不具体提出政策制定技术层面的建议：
（一）建议加快研究制定符合民航特点的机场土地综合开发利用支持政策体系
今后几年是民航强国建设的关键时期，也是完善机场网络的关键时期，建立机场土地综合开发利用支持政策体系以尽快打破机场土地利用的体制障碍，推动民用机场投融资体制改革较为紧迫。建议加快研究制定符合民航特点的机场土地开发利用支持政策体系，建立“功能与经营并重”建立机场可持续发展能力的指导思想，由民航局政策研究机构联合国土部门、发改部门、规划部门以及在土地利用方面有较多实践经验的机场管理机构代表、在轨道交通土地利用方面已建立优势的研究咨询机构共同推进，在政策设计的技术层面，应充分借鉴总结相关领域经验，确保政策的合规性、先进性、适用性、引导性和可操作性并尽可能提供更大的政策支持空间。
（二）借鉴铁路经验，争取在国务院层面出台支持政策
相较于城市地铁和铁路，民航的跨地区和国际性特征更强；同时，由于我国土地管理体制的复杂性，争取更高层面的出台支政策，将更有利于形成更多部委、各地方政府的协同配合，争取到更广泛、更有力的政策支持。特别是，国务院对铁路土地综合开发利用的支持政策力度大，政策体系较为完善，应借助国家大力推动以机场为核心结合高铁、城际铁路、城市地铁等多种交通方式为一体的综合交通枢纽建设的有利条件，争取能将铁路支持政策延伸至民用机场领域，创造更好的行业发展环境。
（三）借助各地大力发展民航业的有利条件，落实地方层面机场土地综合开发利用支持政策
近年来，各地政府日益重视民航发展，纷纷争取于民航局建立战略合作关系，共同推进当地航空枢纽建设，各地政府对机场用地也给予了充分的支持和保护，但由于机场土地开发利用政策体系的空缺，相关领域的支持政策还较为空泛，各地机场管理机构在后续协调土地事宜、争取支持政策较为被动。建议民航局利用与地方政府合作共建的有利时机，同步落实地方层面机场土地综合开发利用支持政策，落地政策，让民航发展真正受益。
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