本文为危险品航空运输风险控制第二篇，这部分主要介绍一些国家（地区）在危险品航空运输方面的经验和做法，具体包括鉴于美国、荷兰、香港等国家（地区）危险品航空运输的管理结构、监管体系、法律法规信息资料公开，且相关参考文献较多，就不过多赘述，侧重介绍其管理特点，横向比较和借鉴启示。 

一、美国危险品航空运输管理情况 

（一）管理机构和监管体系 

对于危险品运输管理，美国国会制定和颁布了《国家危险品运输法》，授权美国运输部为境内危险品运输的主管部门。美国运输部由部长办公室、监察长办公室，以及联邦公共交通管理局、海事管理局、管道与危险品安全局（PHMSA）、联邦航空局（FAA）等11个运行局组成，其中主要涉及危险品运输管理职能的部门为PHMSA和FAA。美国国家运输安全委员会（NTSB），负责全美各类交通事故的事故调查，包括：高速公路、航空、海运、铁路、管道事故、危险品事故。发生危险品事故时，NTSB将对事故发生的原因进行独立、专属调查，并将调查结果通报美国运输部，并向主管危险品运输安全的部门提出建议。PHMSA和FAA之间主要通过内部协作和外部协作，共同保障危险品航空运输。 

依据国会授权，美国运输部负责各种危险品运输模式的监察和处罚，从法规的制定、组织实施，建立了比较完善的监察和处罚体系。PHMSA和FAA是运输部中具体负责危险品监察和处罚的两个局。 

（二）美国危险品航空运输安全管理法规体系 

国会授权美国运输部编写行业管理法规，即《美国联邦法典》第49部（简称49CFR），作为美国危险品运输管理的行政法规。49CFR的编写宗旨是为了约束危险品商业运输全部环节的参与人，包括托运人、承运人、货运代理人、包装人等，适用于美国本土及在美国进行的国际运输。 

（三）美国危险品航空运输安全管理的主要举措 

1.制度层面——“已知托运人”制度 

首先需要说明，美国交通安全局TSA（Transportation Security Administration）在其最初版的ACISP（All Cargo International Security Program）中，并没有对“Known Consignor”进行定义。但在第3版的修订中，TSA增加了该词（参见2013年第3版《All Cargo International Security Program》第1章第1-7页） 。TSA对于“Known Consignor（已知货主）”和“Known Shipper（已知托运人）”两个概念的区分是对制度设计层面的完善和细化，对于实际收货时区分了不同交运途径（货物来源），并明确了相应的后续安保控制措施。 

此外，美国政府在实行“已知托运人”制度的同时，并未排除传统的“机场终端安检”模式。从目前已掌握的资料看：美国当地地面操作代理接收的“已知货物”的比例并不是很高，大部分的货物还是经由X光机过检的。 

2.技术手段——完备的数据库系统 

FAA 利用计算机互联网技术，建立了运转高效、信息完备的危险品数据库管理系统。该系统含多个数据库。如针对航空运营人监管的数据库、针对危险品托运人和航空器维修站监管的数据库、针对危险品事件和缺陷的强制调查系统、针对旅客交运行李中存在可疑危险品的数据库。上述数据库的建立、运用和信息的共享，为 FAA 在全国推行安全、有序和高效的危险品监管理念打下了十分坚实的基础。 

此外，美国还有间接航空公司管理系统（IACMS）和已知托运人管理系统（KSMS），其目的无非就是保护航空供应链，建设一个综合的、全面的供应链风险管理系统。 

（四）美国危险品航空运输安全管理的特点 

1.统一管理 

从管理机构来看，PHMSA下属的危险货物安全管理办公室对铁路、公路、航空等危险货物运输实行统一管理，从体制上确保危险货物在不同运输方式之间的有效衔接，同时也能够从体制上确保运输环节与包装等环节的统一协调。 

2.法律操作性强，严密、统一 

约束危险品商业运输各个环节的参与人，对各参与人的权利及责任有明确规定，因此对整个危险品运输链有全面、系统的管束，整个危险品运输法律不仅可操作性强，而且严密、统一。 

3.准入门槛严格 

参与危险品运输的各方都设有准入门槛（49CFR准入门槛、牌照参照PHMSA对危险品货运代理人的相关规定）。 

4.技术支持和新项目推进 

美国的危险品航空运输管理极富成效，除了有一系列成熟的法规、完善的执法机构之外，强大的技术支持单位也发挥了极为重要的作用。如隶属于FAA的技术中心，不但促进了美国航空危险品运输的安全和发展，也为美国参加国际法规标准的制定，提升美国在危险品航空运输领域的国际话语权和影响力发挥了重要的技术支持和科技支撑作用。 

5.监察和处罚体系完善 

依据国会授权，美国运输部负责各种危险品运输模式的监察和处罚，从法规的制定、组织实施，建立了比较完善的监察和处罚体系。PHMSA和FAA是运输部中具体负责危险品监察和处罚的两个局。 

二、荷兰危险品航空运输 

（一）荷兰危险品航空运输管理机构和监管体系 

荷兰的危险品航空运输政府管理由荷兰基础设施和环境部（Ministry of Infrastructure and the Environment）负责。基础设施和环境部下设七个业务司局，其中移动和运输总司（Directorate-General for Mobility and Transport）和人类环境和运输检查局（Human Environment and Transport Inspectorate，以下简称“ILT”）均有危险品航空运输政府管理职责。移动和运输总司负责海运、陆运（公路和铁路）和空运政策、法规的制定，下设民航处（Civil Aviation Department）负责民航政策、法规制定；ILT负责环境和运输方面的政策执行和执法检查，根据部长和国务秘书的授权，ILT是荷兰的民航主管当局。ILT下设的民航局（Civil Aviation Authority，以下简称“荷兰CAA”）负责民航事务的政府管理。 

（二）荷兰危险品航空运输安全管理法规体系 

荷兰危险品运输法律体系将国际公约作为其立法基础，在国家立法方面，则主要是将国际民航组织附件十八和技术细则以及《欧洲联合航空规定》(JAR-OPS)引入到国家法律之中，并加入了一些国内的要求。《荷兰危险物品法》规定了空运、公路运输和海运危险物品的一般要求, 并且将国际民航组织附件十八及其技术细则列为该法的附件, 从而赋予国际公约具有国内法的效力。荷兰在危险品航空运输方面的法律法规分为三个层级。 

（三）荷兰危险品航空运输安全管理的主要举措 

1.对危险品航空运输五类主体实施认证管理 

2.从法律层面对危险品航空运输违法行为实施严惩 

3.规范和统一危险品航空运输执法标准 

4.在防范隐含危险品方面加强与海关的合作 

5.建立了官方的危险品运输应急响应机制 

（四）荷兰危险品航空运输安全管理的主要特点 

1.管理机构单一 

2.培训体系健全，规定具有很强的操作性 

3.企业自我管控 

三、香港危险品航空运输管理情况 

（一）管制代理人制度（RA） 

2003年3月香港特区政府为保障飞机免受非法干扰，根据国际民航组织的保安标准于《香港保安条例》之航空保安计划内新增一项“管制代理人”制度的空运货物保安规定，以符合国际民航组织的第17号附约第4.5.3项标准，加强空运货物的保安要求。该规定要求航空公司只可运载由“管制代理人”或已知托运人所付运或经保安管制的货物，专差或快（速）递包裹和邮件于客机上，以保障香港国际机场处理的航空货物，免受非法行为危害。 

香港的管制代理人制度分为三类主要实体，分别为管制代理人、已知托运人及航空公司。 

（二）其他的风险控制手段 

1.提高货运代理人的入门门槛 

2.较强的行业自律 

3.通畅的信息管理平台 

4.严苛完备的法律 

四、国际上危险品航空运输代理人管理制度优缺点比较 

基于以上分析，将美国、荷兰、香港和我国在代理人制度方面的比较如表1-1.