略论旅客维权视角下航空安保措施的恰当性
摘要：民航安保与旅客权益之间存在一种紧张关系与共生关系，二者互为依存又相互竞争，共同构成民航运输系统中的子“生态系统”。而欲实现航空安保与旅客权益的“生态平衡”，就必须将航空安保措施的实施放在旅客维权视角下进行思考。在安保措施规则缺乏操作性和自由裁量导致裁断差异化的不利背景下，应当结合旅客维权的场所与该场所安保目标确定应采用的安保措施及其限度，最大程度降低对旅客正当权益的影响。
一、问题的缘起
旅客的合法权益应当得到保护是无可厚非的，即便要对旅客的权益进行限制也要合法合理进行，不能随意而为。如果旅客只是合法维权或者只是抱怨一下航空公司的服务，是否可以视为安全危险因素，能否采取安保措施或明显超过合理限度的措施将其赶下飞机？这看似不可能也不会发生的事情，其实在现实中大量存在。2017年4月，美联航在旅客已经登机之后，为了安排四位机组人员乘机而要求四位旅客自愿放弃自己的座位，在遭到拒绝之后，采用抽签方式确定四位需要下飞机的旅客。其中一位旅客是医生，因与病人有预约，拒绝下飞机，遭到机场安保人员强行驱赶。在拉扯过程中，该旅客摔倒撞到扶手，导致鼻梁骨折、掉落两颗牙，并引发脑震荡等损伤。[1]事件一出，引起人们的愤慨，纷纷谴责美联航为航空公司利益而侵犯旅客合法权益。事件最终结果是两名安保成员被解雇。美国检察长在此事件的报告中指出，这些安保人员的处理行为不当，令事态从“非危险情况”升级为“身体暴力”。航空公司利用强硬的安保措施对待不存在任何危险的旅客，看似在维护航空安全和秩序，实则是在侵犯和威胁旅客的合法权益。此案先是航空公司漠视旅客合法权益，之后更以航空安全为借口，采取不当的安保措施而致人伤害。在旅客维权不当时采取安保措施无可厚非，毕竟非法的“维权”已属违法。但当旅客遵规守矩仍被采取安保措施而赶下、押下甚至强行抬下飞机时，航空安全是否可以作为剥夺旅客合法权利的借口就成为我们必须要思考的问题。而这一问题的具体表现则是如何厘清旅客合理维权与航空安保措施的界限？
民航安保与旅客权益之间存在一种紧张关系与共生关系，二者互为依存又相互竞争，共同构成民航运输系统中的子“生态系统”。欲实现航空安保与旅客权益的“生态平衡”，就必须将航空安保措施的实施放在旅客维权视角下进行思考。在民航业发展的进程中，我们应在旅客权益保护和民航安全保障之间寻求平衡。由于二者的立场、目的、出发点存在一定重合，而且民航安全保障是旅客权益保护中最基本、最重要的一项。因此，若为实现民航安全而牺牲旅客的其他合法权益，这将违背我国航空安全立法的初衷，是不可取的。相反，为保障旅客权益而罔顾民航运输安全也是错误的。因此，有必要研究旅客维权视角下航空安保措施的正当性，为航空安全前提下尽最大可能地保护旅客权益提供有益的探索。
二、采取的安保措施不当侵犯旅客合法权益的原因
在一件具有影响力的事件发生后，人们往往要思考其发生的原因。在笔者看来，不当采取安保措施，导致侵犯旅客合法权益的事件尽管原因众多，但以下三个原因无疑是首要的。
（一）安保措施实施机制与措施选择缺乏制度规制
《民用航空法》没有提及安保措施，这被认为是一大缺憾。故在《民用航空法（征求意见稿）》中新增加了第十一章民用航空安全保卫，主要是关于航空安保措施的规定，内容涉及民航安保职责分工和工作原则、民用机场公安机关、空中警察与安检机构的职责及非法干扰行为的列举，并对航空活动参与人员的义务做出规定，这都体现了我国对航空安保的重视。但这里面并没有涉及航空安保措施的限度，只是在第一百五十七条中提到了机长、空中警察、机组其他成员和旅客、有关承运人、民用航空器所有人，按照其规定履行安全保卫职责，在必要限度内采取适当措施而造成损失的，不承担法律责任。但是，何为“必要限度”和“适当措施”显然需要在实践中进一步解释。2017年3月10日起施行的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》和2016年5月实行的《民用航空运输机场航空安全保卫规则》也都没有规定在何种情况下采取何种程度的安保措施。民航安保立法往往规定某种行为属于非法干扰行为，但却没有精细的处罚措施规则，缺乏操作性，从而导致难以做到一一对应的法律处罚，必然会产生执法结果的差异化，甚至出现超越法律授权的界限的情况。现实中，往往是该采取措施的没有采取，不该采取的采取了，该拘留的罚款，或者相反，诸如此类的情况多有发生。究其原因，还是在于法无定则，以至于理解混乱，执法差别自无法幸免。
需要注意的是，航空安保措施并非没有法律法规依据，而是其法律法规中的义务性规范大量存在，而法律后果的规定却不充分。此类制度缺失与法无授权时的行政行为并不相同。后者是无法律依据而做出行政行为，而前者是法律要求其采取措施，但对措施的种类、幅度、采取条件等未予规定或规定模糊不明。在此种情况下，行政机关或其授权机关、机长、空警等如何采取措施就属自由裁量的范围了。
（二）行政自由裁量权与裁断结果差异化
在制度缺失及操作性不足的情况下，执法者的自由裁量权构成执法中的重要要素，它决定了是否采取强制措施及强制措施的幅度。“行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。”[2] 从这个定义来看，自由裁量权的行使并非毫无章法、完全按照执法人员的好恶来决定，而是要依据立法目的和公正合理的原则做出判断。遗憾的是，很多执法人员在执法时往往对安保立法的目的和公正合理的原则有所忽视，仅仅以机组的报警和机长的要求将旅客强行押下飞机，而不是根据其行为依法做出是否带离飞机和进一步处罚的措施。有时机长会表示不带离就不飞，从而一定意义上胁迫公安人员采取措施。另一方面，警察在理解行为人的行为违法性时也可能出现不同的理解，从而导致同样的行为在一些地方被课以行政拘留，一些地方则处以罚款，一些地方则带离飞机后予以训诫后放行。
裁判或执法结果不一致是司法与执法的最大不幸，会导致人们对司法与执法不信任，将因为自由裁量而产生的裁断差异等同于恣意裁断与枉法行为，从而产生司法与执法不公的负面评价。
（三）安全威胁或潜在威胁判断标准缺失
航空立法的首要目的是安全运输，因此，航空安保立法也将保证航空运输安全作为首要和核心目的。但是，并不是每一个不当行为都会导致航空安全风险增加。比如，旅客因为抱怨多说几句有时也会被报警带离飞机，理由是旅客情绪不稳，对航空安全有威胁。诚然，航空安全第一并无错误，任何威胁或潜在威胁航空安全的行为都应当予以严肃对待。但是，对于哪些行为属于安全威胁或潜在威胁，应当有明确的判断标准，不能一有问题就以安全为借口实施安保措施。
三、安保措施恰当性之判定
应当依照什么标准判定安保措施是否恰当，是否存在过度侵犯旅客合法权益的问题？我认为应当根据不同场景来确定航空安保措施的种类及其幅度，综合考虑旅客权利和航空安全威胁或潜在威胁，恰当选择和做出合法合理的安保措施，具体而言，其判定应考量以下因素：
（一）结合旅客维权的场所与该场所安保目标确定应采用的安保措施
根据《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第四章运行航空安保措施的相关规定，规章依照机场控制区、候机隔离区、在地面的航空器、要害部位（塔台、区域管制中心、导航设备、机场供油设备、机场主备用电源等）、机场非控制区、机场租户、驻场单位分别规定相应的安保措施。不同的场所，其安保措施的程序和严密程度并不相同。这是因为同样的行为在不同地点所能造成的损害后果可能并不相同。例如机场控制区和机场非控制区，前者旅客未经允许和严格检查是不得进入的，而后者则相对宽松。这是因为控制区更容易干扰和威胁航空安全。又如，旅客与机组人员发生争执，为了机组和其他旅客的安全，按照规定可以采取一定的安保措施，甚至将旅客赶下飞机。而如果是在机场为维权而喧哗，采取的安保措施严厉程度应较轻，不能因此而拒绝其登机。不同地点的安保措施对旅客所进行的限制应当根据其安全目标确定，不能无限扩大。同样，也不能将旅客的正当维权行为视作危险行为，采取强硬的安保措施。甚至发生旅客要求飞机延误的赔偿，有的机场工作人员会威胁把维权的旅客抓起来，这显然是不当的。
（二）采取安保措施的必要限制
正如前引案例美国检察长在报告中所提到的，安保人员对“非危险行为”即旅客语言上的拒绝行为采取了针对暴力行为的安全措施，致使旅客的人身和精神都受到很大伤害，这样的行为被认为超过了必要限度。这样的类似案例还有达美航空因一名旅客在飞机延误期间上了趟厕所，之后工作人员以出于所有乘客的安全考虑及该旅客违反规定为由，将该旅客请下了飞机，最终又导致所有旅客都必须下飞机再次安检。这样的案子，让我们有些哭笑不得，而这样的安保措施到底是否超过必要限度？在实践中，虽然有些安保措施不太妥当，但又没有具体且明确的标准，所以旅客的合法权益被侵犯之后，很难甚至无法维权。
从旅客权益保护的视角来看，合理范围内的安保措施应当考虑三个方面的因素：
1.采取的安保措施是否符合安全目的，不得以“厌恶规则”替代安全标准
采取安保措施的目的只能是为了民航安全，不能以安全之名而实施侵权或报复行为。对此可以根据旅客和民航单位之间的争议确定，例如旅客因飞机延误，在飞机上发了几句牢骚，乘务人员听到后将其赶下飞机，原因是不利于飞行安全，这显然不是为了安全目的而实施的安保措施，而是因机组对该名旅客的“厌恶规则”在主导安保措施。
2.采取的安保措施是否适当
安保措施是否适当，可以从以下几个方面加以判断。首先，采取的安保措施是否为法律所允许。任何安保措施都必须在法律的限度内进行，法外处罚违背法治原则，为现代社会所摒弃。其次，安保措施的实施结果与所要达到的目标是否具有一致性。如果安保措施并不能增加航空安全，也不能减少航空安全威胁或潜在威胁，甚至可能形成或促使新的航空安全威胁出现，则安保措施的实施结果与所要达到的目标不具有一致性，因而缺乏正当性。
3.采取的安保措施是否必要
措施的必要性需要综合分析旅客采取的维权方式是否有不安全因素，应该根据不安全因素的程度采取相应的措施，安全的维权行为不应当采取暴力安保措施，轻微不安全因素则采用相对应的安保措施，不能由航空单位随意使用安保措施，阻碍旅客维权的道路。例如，旅客因上厕所问题与乘务人员发生纠纷，而被安保人员打断肋骨，显然超越了过罚相当的界限。何况其行为是否为“过”、是否应“罚”，尚需要执法及司法部门判断，安保人员在未经审判或执法人员依法取证进行处罚之前断然使用暴力，并非安保之目的，也非法治社会之应有状态。实践中，上述三项应当同时满足，方可确定安保措施是否适当。
（三）安保措施应当对旅客的不利影响降至最低程度
采取的安保措施应当对当事旅客和其他旅客的影响降至最低，不能以安全为借口，对没有安全威胁的旅客采取针对暴力犯罪行为方可采取的强制措施，无限的扩大旅客的损失。如前文所引美联航案，在旅客拒绝离开飞机之后，如果美联航采取提高补偿额度的方法看是否有其他旅客愿意放弃乘机或采取更加理性的方式劝说旅客，那么这名旅客不会被打的血流满面，最终因安保措施的不适当，旅客和航空公司都承受了巨大的损失。在采取安保措施的时候，应当考虑旅客的合法权益，不能将旅客的诉求都视为不安全因素。合理的诉求应当积极支持，不合理的诉求在能够采取其他方式解决的情况下，不采用强制安保措施。不能够解决旅客的诉求，并且旅客已经威胁到民航安全时，如果能采取轻微的安保措施就能解决的，不应当使用强制安保措施。因为不加区分的采取安保措施只会激发旅客与民航单位之间的矛盾，破坏旅客与航空公司的信任，不利于民航企业的发展与成长。
四、结论
航空安全无疑是航空运输的首要价值，航空安保措施对于排除或防范来自人的非法行为造成的安全价值贬损具有非常重要的意义。但是，航空安保措施不能忽视旅客的合法权益，不能超越法律做出违法的安保措施或者不合理、不恰当的安保措施，应当在确保措施符合旅客行为场景，在过罚相当的原则下实施，并尽可能的维护旅客合法权益。
参考文献：
[1] 新浪教育 《暴力驱逐亚裔乘客 美联航客机2名涉事保安被开除》http://sh.qihoo.com/pc/detail?check=000f722d7a00a6c0&sign=360_e39369d1&url=http://edu.sina.com.cn/a/2017-10-20/doc-ifymzzpv7276557.shtml
[2]姜明安. 论行政自由裁量权及其法律控制[J]. 法学研究, 1993(1).
