对民用机场后评价工作的有关建议
摘要：通过分析国家和民航行业制定的后评价管理办法，同时结合近几年参加机场后评价工作的经验，笔者分析了当前民用机场后评价工作存在的问题，从评价项目的选取、评价时点、评价主体、评价内容等方面提出有关建议。
一、引言
固定资产投资项目后评价，是对已竣工投产、并经过一段时间生产运营的固定资产投资项目，就其前期决策、设计施工、竣工投产以及生产运营等全过程和项目目标、效益、影响及持续性进行的综合分析和评价。项目后评价具有系统性和客观性，通过后评价管理工作能够促进项目投资效益的提升、优化项目资源的配置、提升项目决策者和投资者的决策能力和管控水平。目前，国家和民航行业都相继出台了后评价管理办法及实施细则。2005年，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》，要求企业既是投资主体，也是后评价工作的主体，各中央企业要制定本企业的投资项目后评价年度工作计划，有目的地选取一定数量的投资项目开展后评价工作，要加强投资项目后评价信息和成果的反馈，及时总结经验，以实现后评价工作的目的。为健全政府投资项目后评价制度，规范项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益，加强中央政府投资项目全过程管理，2008年国家发改委制定了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》，随后于2014年制定了《中央政府投资项目后评价管理办法》，同时明确了后评价报告编制大纲。为落实国家发改委后评价管理办法的要求，结合民航专项基金投资建设项目的实际情况，2009年民航局制定了《民航专项基金投资建设项目后评价管理暂行办法》，以进一步加强和改进民航专项基金投资建设项目的监督管理，提高民航专项基金投资决策水平和投资效益。
自2008年至今，国家发改委和民航局组织进行了一些民用机场建设项目的后评价，笔者有幸参与了昆明、腾冲、西宁、贵阳、通化等机场的后评价工作，在实际评价过程中，发现《管理办法》在实施中存在一些问题，有必要在今后进一步修订完善，以更好地发挥后评价的作用，提高政府的投资决策水平。
二、 我国民用机场后评价现状
（一）评价依据
目前我国民用机场后评价主要依据《中央政府投资项目后评
价管理办法》、《民航专项基金投资建设项目后评价管理暂行办法》，民航发展规划和专项建设规划，以及项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件、资金申请报告、评估报告、招投标文件、主要合同、工程概算调整报告、监理报告、竣工验收报告、审计或稽察的结论性资料、财务决算资料及其相关的批复文件。
（二）项目选取的范围
依据《管理办法》，列入后评价年度计划的项目主要从以下项目中选择：
1. 对行业和地区发展、产业结构调整有重大指导和示范意义的项目；
2．对节约资源、保护生态环境、促进社会发展、维护国家安全有重大影响的项目；
3. 对优化资源配置、调整投资方向、优化重大布局有重要借鉴作用的项目；
4. 采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新型投融资和运营模式，以及其他具有特殊示范意义的项目；
5. 跨地区、跨流域、工期长、投资大、建设条件复杂，以及项目建设过程中发生重大方案调整的项目；
6．征地拆迁、移民安置规模较大，可能对贫困地区、贫困人口及其他弱势群体影响较大的项目，特别是在项目实施过程中发生过社会稳定事件的；
7. 使用中央预算内投资数额较大且比例较高的项目；
8. 重大社会民生项目；
9. 社会舆论普遍关注的项目。
依据《民航专项基金投资建设项目后评价管理暂行办法》，民航专项基金投资建设后评价项目选择的范围除去第3、6、7和8条外，将第7条按照民航发展基金使用情况，调整为改为使用民航专项基金投资数额较大且比例较高的项目。
（三）项目评价时点
后评价项目一般要求在建设项目竣工验收并投入使用或运营一年后两年内，进行后评价。
（四）评价内容
后评价一般包括四个部分内容，项目全过程评价，含前期决策、设计准备、建设实施、运营情况等；效果和效益评价，主要是技术水平、财务和经济效益、经营管理等；环境和社会影响评价，主要分析项目的环境影响、节能减排、社会影响等；项目目标和可持续性评价，分析项目的目标实现程度、差距及原因、可持续性等。
（五）评价方法
民用机场项目后评价采用定性和定量相结合的方法，主要包
括逻辑框架法、调查法、对比法、专家打分法、综合指标体系评价法和项目成功度评价法等。
（六）承担后评价工作的机构
由国家发改委根据项目后评价年度计划，委托具备相应资质的甲级工程咨询机构承担项目后评价任务。
三、 后评价存在的问题
通过分析近几年参加机场项目后评价的情况，笔者发现目前后评价在项目选取、评价时点、评价大纲、评价指标等方面存在一些问题，有必要在后续的实际工作中进一步改进，主要涉及以下几个方面。
（一）后评价项目选取范围方面
国家发改委和民航局在选取后评价项目时，除依据相关规定外，缺乏对各行业建设项目实际建设、运行情况的了解，在国家发改委层面，后评价工作由稽查办负责，在项目选取过程中无法全面了解和掌握各行业的实际运行情况，如机场建设项目的规划及审批工作一般由基础司民航邮政处负责，但机场的实际运营情况民航局相关司局掌握的情况较多，因此导致项目评价完之后对后期项目的规划制定、项目审批、投资决策、项目管理等方面指导意义不大。
（二）项目评价时点方面
国家发改委确定的后评价项目一般是在新建或改扩建机场建设项目竣工验收并投入使用或运营一年后两年内进行，然而，在实际评价过程中，很多机场存在竣工结算或财务决算未完成的情况，导致项目建设内容、规模和投资等无法与初步设计概算进行对比分析，无法进行相关评价。
（三）后评价主体方面
自2002年民航实行政企分开和机场属地化改革后，初步形成了多种体制、多种模式并存的格局，主要包括民航局直属机场（首都机场集团、西藏区局所属机场等）、省地方政府管理（四川机场集团、湖北机场集团）、地方政府跨省拥有其他省份机场（如陕西的西部机场集团拥有青海3个、宁夏2个机场）、海南航空所属机场（涉及甘肃、海南、河北、山东、安徽、湖北、内蒙古7个省份）等。然而，在后评价过程中，由于部分机场的产权主体属于跨省集团企业形式，机场建设又主要依靠所在省地方政府投资，造成机场主体和地方政府责任不清晰、投资关系不明确、管理不规范等问题，对后评价工作开展带来一系列困难。
（四）后评价内容方面
依据《管理办法》，被评价项目单位需提交项目自我总结评价报告，报告内容依据《中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）》编制，其中关于项目的效果和效益评价部分，需根据项目的运行情况，进行项目的财务及国民经济效益评价，一般来说项目单位根本无法独立完成此部分评价，必须依靠第三方机构辅助完成，势必给项目单位造成一定的财务压力。特别是对于一些小型支线机场而言，由于人员素质不高，档案归档不及时，一些基础资料搜集都非常困难，更谈不上进行一些数据分析和整理。此外，由于机场建设项目可研阶段对于项目的社会效益评价论述内容不全面、深度不够，导致后评价阶段无法进行社会效益的对比分析。
（五）后评价委托单位方面
目前《管理办法》提到的后评价工作委托机构为具备相应资质的甲级工程咨询机构，但依据2017年新出台的《工程咨询行业管理办法》，今后工程咨询单位将实行告知性备案管理，对工程咨询单位进行资信评价，评价等级分为甲级和乙级资信工程咨询单位，需要进一步对委托机构的资格进行修正。
四、 相关建议
1. 建议国家发展改革委稽查办联合基础司、民航局等相关
部门，综合考虑项目投资、建设、运行情况，以及项目的社会影响、社会风险等，合理确定指标，建立民用机场后评价信息数据库。同时优先考虑已经完成竣工结算及财务决算的建设项目作为评价对象。
2. 建议国家发改委尽快完善《管理办法》和后评价大纲，
依据《工程咨询行业管理办法》，明确不同行业项目后评价工作的重点、评价指标及重点评价内容等，将项目单位无法独立完成的内容在自评阶段不做要求，由后期后评价单位完成，同时进一步明确后评价工作的委托单位。
3. 建议民航局从国家和行业角度，根据民用机场行业具体情况，依托现有的《民用机场可研报告编制办法》及机场实际运行情况，加强机场建设项目在前期立项、可研阶段对于项目社会效益、项目经济效益的评价广度和深度，便于后评价过程中的对比分析和评价。
4．建议民航局尽快研究建立民用机场运行数据库，动态掌握各机场的投资、建设、运行进度及情况，每年进行动态评价，研究出台年度机场建设运行评价报告，将与机场实际密切相关的投资、建设、运行情况及财务情况进行具体分析和评价。
5. 建议国家和民航局继续推进机场产权回归所在省份地方政府的改革方向，充分调动地方政府在机场投融资、建设和运行等方面的积极性，解决机场投融资、空域协调等方面的问题，同时为机场后评价工作的开展打造一个良好的平台。
参考文献：
[1] 陈文辉. 工程项目后评价[M]. 北京：中国经济出版社，2009.
[2] 肖行. 城市路桥工程项目后评价指标体系研究[D]. 柳州：广西工学院，2011.
