“十三五”时期是实现民航强国战略构想的关键时期，近年来，国务院针对民航发展发布了相关指导意见，民航局党委也及时做出了具体工作部署和安排，各业务司局必须结合自身职责，做好政策研究和解读，明确重点，落实具体工作任务，方能集中力量，开创民航发展新局面。 

一、 国家大政方针 

《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）明确指出：“大力发展通用航空。巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点。” 

《 国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》指出：“扩大公益服务和生产应用。鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，完善航空应急救援体系，提升快速反应能力。” 

二、民航局总体思路 

根据民航局党组在《关于进一步深化民航改革工作的意见》中确立的 “一二三三四”总体工作思路。民航重点工作解读如下： 

围绕国务院指导意见来解读民航局“一二三三四”总体思路， 国务院多次提及的航空应急救援和医疗救助工作是民航局“一二三三四”总体思路的全面体现，理应成为当前民航强国建设的重点任务： 

一）发展为了人民 

近年来，人类面临越来越多新的灾害，应急救援形势严峻。从国际上看：有“美国911恐怖袭击”、“印尼海啸”、“日本3.11地震及核泄漏”、“马航M17坠毁”、“韩国岁月号沉没”和“菲律宾超强台风海燕”等震惊世界的灾难事件；在中国，每年发生交通事故50万起，因交通事故死亡人数年均超过10万人，回顾国内2003年发生“SARS”、“四川汶川特大地震”、“南方冰雪灾害”、“青海玉树地震”、“云南旱灾”、 “王家岭矿难”和“温州动车追尾脱轨事故”、“天津仓库爆炸”及“东方之星翻沉”等。在灾难事故面前，人的生命如此脆弱。许多人不是因为几公里的距离，而是因时间的流逝而死去。而通过航空救护在“黄金时间”内将伤病员送抵医院，就能拯救他们的生命。因此，民航积极推进航空应急救援和医疗救助发展，就是服务国家公共安全和社会公益事业，是“发展为了人民”理念的直接体现。 

二）两翼齐飞重要抓手 

深化民航改革工作，推动通用航空发展，首先应明确通用航空具体内容。《民航法》第一百四十五条明确指出：“通用航空是使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”由此可见，航空应急救援和医疗救助是通用航空的重要组成部分，也是推动通用航空发展的重要抓手，其实施过程必须抓住“真情服务”和“飞行安全”的底线。这一点，在《国务院关于促进通用航空业发展的指导意见》及《关于进一步深化民航改革工作的意见》中都有明确要求： 

• 扩大公益服务和生产应用。鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，完善航空应急救援体系，提升快速反应能力； 

• 支持通用航空企业拓展航空医疗救护和公共应急救援等业务； 

三）安全底线关键点 

从历史数据来看，通用航空一直面临严峻的安全形势，近期各类通用航空不安全事件呈频发多发态势。认真贯彻总书记对“安全隐患零容忍”的重要指示，行业就必须深入分析研究以往通用航空事故发生的规律特点，提前判断各类安全风险，特别要对容易发生事故的重点区域、重点环节存在的安全风险进行全面分析辨识、评估和隐患排查，制订针对性的安全防控措施，严防航空事故发生，这样才能坚守住 “飞行安全”的底线。 

在通用航空不安全事件中，直升机运行安全问题较为突出。原联邦德国在1973-1983年曾发生过22起直升机空中救援运行失事事件，有16名随机人员死亡。 

美国联邦航空局法典FAR135 第L分部描述如下： 

• 航空医疗飞行活动充满危险； 

• 从2000年至2005年7月，共有84架美国应急医疗服务（EMS）直升机坠毁，60人因此丧生； 

• 2008年，美国发生了12起应急医疗服务（EMS）直升机事故，28人死亡； 

• 2011至2013年，共有7起直升机事故，导致19人丧生；  

• 直升机应急医疗服务大约每飞行10万小时就会出现2.0起致命事故，而对于通用航空来说这一数字大约为1.3； 

· 美国机场中四分之三的飞机起降活动是由通航飞机完成的。研究表明，2013 年美国近20 万架通航飞机共完成了2290 万个小时的通航活动。按10万小时1.3次的事故率计算，意味着一年30起致命事故（公众无法接受）。庞大运行量对安全底线的冲击必须引起我们高度重视！  

• 美国每年直升机航空医疗飞行事故数量及死亡人数如下： 

由历史数据不难看出：从坚守“安全底线”角度出发，航空安全高风险点在通用航空领域，应急救援和医疗救助运行是通航安全重点环节，直升机医疗救助飞行是重点环节中的关键点，也是安全底线的关键点。 

四）完善“三张网络”（机场网）、补齐“四个短板”（应急处置能力）的重要手段 

《国务院关于促进通用航空业发展的指导意见》强调：“积极促进民用航空成为应急处置专业队伍的重要组成部分。统筹民航现有直升机资源和社会各类直升机救援力量(参见附件)，发挥交通运输部海上救助飞行队应急救助作用，支持组建高高原地区直升机救援队伍，促进政企合作的国家直升机应急救援体系建设。二是服务社会公益事业。改善民生是全面建成小康社会的基本内容。通用航空在服务社会公益事业方面可以大有作为。我们要加快应急救援体系建设，在灾害事故多发地区加强通用机场建设，开辟应急救援“ 绿色通道” ，支持通用航空公司开展医疗救护，鼓励企业开展多种运营模式，鼓励政府购买通用航空服务。”  

机场建设是一个庞大的系统工程，不仅投入大、周期长，而且要考虑到地理环境、气象规律、安全标准、功能设置、发展前景等等因素。修建通用机场尽管不像修建运输航空港那么复杂，但也不是一蹴而就；最简易的通用机场，也得占地几百亩，投入千万元以上。尽管美国有3000多个正规的通用机场，但美国土地资源丰富，人口只有我国的四分之一，土地面积几乎和我国相等，其人民的平均收入是我国的6倍还多，修建机场根本不影响人们用地，也毫不影响国家粮食的产出，更不会影响老百姓的长远生存和生活水平。美国的通航产业发展是工业化时期自然发展而成的，而我国目前的现状无法和美国相比：国产的航空器刚起步。在这种情势下，大规模地修建大型枢纽机场，应该说条件不够成熟。我们应基于国内实际情况，先在省一级推动通用机场建设，在市、区、县一级建设相对简易的直升机转运起降点（完善机场网的重要补充），促进现有直升机资源参与应急救援和医疗救助，打通空中紧急救援绿色通道，尽快提升国家应急救援能力。 

五）总结： 

综上所述，上至国务院，下至民航局党委，已将发展通用航空列为当前民航强国建设的重点工作，而通用航空工作千头万绪，要全面贯彻落实党的十九大精神，明确中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。贯彻中央精神稳步推进民航强国建设，必须抓住新时代工作的主要矛盾。习近平总书记指出：面对复杂形势和繁重任务，首先要有全局观，对各种矛盾做到心中有数，同时又要优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决。中国共产党人在领导革命、建设和改革的每一个历史阶段，总是善于在全面分析主客观情况的基础上，注重总体谋划，找出主要矛盾，以确定自己的战略策略，集中优势兵力解决主要矛盾，聚合各种力量解决主要问题。在民航发展的问题上，我们应充分认识“抓主要矛盾和矛盾主要方面”的重要意义。遵照习总书记讲话精神，围绕民航党组“一二三三四”总体思路，确立当前民航重点工作：集中民航资源，发挥航空优势，全力推动通用航空在抢险救灾、医疗救护领域的发展和应用！ (蒋睿 飞行标准司)

附件： 国内现有直升机资源统计 

  CCAR135部合格证持有人共52家，共运营235架航空器。其中运营直升机的公司9家，共运营直升机76架。通航在册直升机共655架，其中罗宾逊（35.4%）和空客（20.9%）所占比例较大，最多的机型是R44（163架24.8%），具体数据参见下面两个表格。  

按CCAR135部运行直升机数据统计表 

国内现有直升机资源(按制造商分类）统计表