对我国通用航空分类分级管理改革的思考
摘要：对通用航空实施分类分级管理是当前我国通用航空行业改革的重点任务之一。本文分析了我国通用航空管理现状及管理改革面临的形势，结合实际情况提出了通用航空分类分级管理改革的思路，并从权责界定、分类标准、分级监管、规章体系、监管能力建设等方面提出了加强我国通用航空分类分级管理的重点任务，为深化我国通用航空领域改革、促进行业持续健康快速发展提供了参考。
一、我国通用航空分类分级管理改革形势
（一）通用航空管理现状与问题
截至2017年底，我国通用航空飞行总量达到80.8万小时，同比增长6.2%。通用航空器和通用航空企业分别达到2292架和365家，总体延续了较快增长态势。
经过多年发展，我国通用航空已建立“民航局-地区管理局-民航监管局”三级监管体系，为我国通用航空发展发挥了重要作用。但总体而言，我国通用航空监管体系仍然面临较大挑战：
一是分类分级管理思路初步建立，但实际工作仍处于试点阶段。随着民航改革工作不断深化，对通用航空实施分类分级管理的思路已成为共识，但在实际工作中对通用航空实施分类分级管理目前仍处于试点阶段，主要在东北地区开展，尚未在全行业推行。
二是规章标准滞后已成为制约通用航空分类分级管理的重要因素。除通用机场等个别领域外，通用航空大多数领域的分类分级规章标准体系尚未建立，沿用运输航空条款进行监管的情况仍然存在，通用航空规章标准体系建设亟需加强。
三是监管能力亟待提升。监管能力不足是我国通用航空面临的重要挑战之一，主要表现为监察员人力资源缺乏、先进的监察技术应用不足、监管机制有待完善等。
（二）通用航空管理改革面临的形势
1. 业务类型多样化催生通用航空分类分级管理的客观需求。
通用航空业务类型多样，仅传统的工农林业作业就涵盖海上石油作业、航空探矿、航空遥感、电力巡线、农林喷洒、航空护林等十几项细分类型。除此之外，随着航空新兴消费和通航公共服务的发展，公务航空、私人飞行、短途运输、航空医疗救护、空中游览等业务发展速度也逐渐加快。这些细分业务在作业环境、服务对象、地面保障要求、运行风险等级等方面均存在较大差别，这就需要在市场与安全监管过程中予以分类分级管理。特别是随着通用航空市场规模的快速增长，针对不同细分业务的特点制定具有针对性的监管政策势在必行。
2. 民航改革不断深化，通用航空分类分级管理的迫切性快速提升。
根据《通用航空发展“十三五”规划》，“十三五”期间将推进通用航空分类监管，加快建立通用航空发展规律、区别于运输航空的安全监管和市场监管体系，创造良好的制度环境。《关于进一步深化民航改革的意见》提出要建立与通用航空发展阶段相适应的、区别于运输航空的安全监管和市场监管体系，对通用航空安全、通用航空运营和通用机场实施分类管理。《关于提升通用航空服务能力工作方案》提出要针对通用航空安全、通航运营、通用机场、通用航空器适航审定等实施分类管理，以构建科学有效的监管体系。因此，实施分类分级管理是当前我国通用航空面临的重要任务，也是关系到通用航空能否破除发展制约、提高发展质量、实现预期目标的重要制度性保障。
3. 深化分类分级管理是落实“坚守安全底线”改革精神的重要保障。
民航发展新时期“一二三三四”的总体工作思路提出民航发展要守住飞行安全的底线。通用航空多样化的业务类型及运行风险等级要求必须以更科学的方式进行监管，实施分类分级管理则是提升监管科学性和有效性的必要手段。通过分类分级管理建立适用于通用航空的安全管理制度，是进一步提升通用航空安全运行水平、实现坚守安全底线、促进实现两翼齐飞的重要保障。
二、通用航空分类分级管理改革的思路
一是树立权责对等、风险分级的监管理念。所谓“权责对等”，是指通用航空作业的各主体，包括通用航空企业、作业的委托方、行业管理部门等主体所具有的权利和责任应对等，避免各方因安全责任过大导致对通用航空监管层层加码或安全成本大幅提升。风险分级是指应根据通用航空各业务类型不同的风险等级确立差异化的监管思路。风险等级的评估应综合考虑作业的任务性质、作业环境、航空器性能、通航企业类别等多种因素，为实施差异化的监管制度奠定基础。
二是根据通用航空细分业务类型特点实施差异化管理。通用航空不同作业类型对公共安全具有不同的影响，在通用航空安全管理改革中应特别深化对通用航空安全性的认识：一方面应建立区别于运输航空的科学、持续、全面的监管理念，避免沿用运输航空的安全标准衡量通用航空；另一方面应全面考虑通用航空的载人飞行、载货飞行、一般作业飞行、培训飞行等不同作业的安全特点，对其实施差异化的安全管理政策。
三是完善制度保障，促进通用航空监管有章可循。应加快通用航空分类分级规章标准体系的建设，特别是针对通用航空作业安全规范、风险等级评价、作业质量、事故调查等领域完善相关规章标准，促使适航、飞标、市场管理等部门规章标准保持一致，确保针对通用航空分类分级的监管有章可循、有法可依。
四是多方施策，构建立体化监管体系。应发挥通用航空相关主体的主动性，构建多方面、立体化的监管体系。一方面应发挥企业的主动性，落实通用航空企业安全主体责任，逐渐提升通航企业的自律及自我监管能力，通过安全绩效等多种方式引导通用航空企业加大安全投入。另一方面应发挥行业协会、科研院所等第三方在安全评估和市场监管方面的作用，将部分行业管理部门职责授权给第三方机构，构建科学的测评体系。
三、我国通用航空分类分级管理改革重点任务
（一）科学界定各主体监管权责
通用航空的参与主体包括运营企业、地面保障企业和机场三部分，监管主体主要为行业管理部门，以民航局及地区管理局、监管局为主，行业第三方机构和工商管理部门承担部分监管职责。其中，运营企业是实施通用航空作业的主体，机场和地面保障企业是对运营企业提供保障服务的主体。
图3-1 通用航空各相关主体权责分析
通用航空作业过程中涉及的各主体承担不同的安全责任。根据《安全生产法》和《民用航空法》规定，通用航空企业作为安全生产的责任主体，其法定代表人是安全生产第一责任人；民航地区管理局作为本地区安全生产的监管主体，其主要负责人是本地区安全生产监管工作第一责任人。此外，民航局及地区管理局在监管过程中也应发挥第三方机构作用，特别是在安全咨询、风险评估、安防系统规划、培训教育等领域，促进形成由民航局（含地区管理局、监管局）、通航企业、第三方机构等构成的多元安全管理体系。
通用航空分类管理对象包括通用机场、通用航空企业、航空器、作业任务等多个要素。
1. 通用机场的分类
根据《通用机场分类管理办法》，通用机场根据其是否对公众开放分为A、B两类，A类通用机场又根据所使用航空器的乘客座位数分为三类：其中A1、A2级通用机场分别指含有使用乘客座位数在10座以上及5~9座之间的航空器开展商业载客飞行活动的A类通用机场，A3级通用机场指除A1、A2级外的A类通用机场。
这种分类方法对于实现通用机场以及通用航空业务的分类分级管理具有较好的指导作用，但尚存在一定不足：一是该分类方法不能准确地反映通用机场级别和投资规模、用地规模的对应关系。航空器的乘客座位数与所需要的跑道长度、机场用地规模并无直接的对应关系，例如座位数大于10座的直升机可能比座位数小于5座的固定翼通用飞机所需跑道长度小，其投资规模和用地规模一般也小于后者，但是前者通用机场级别为A1，后者为A3，故此种分类并不能很好地指导地方政府在布局通用机场时对建设资金、用地等指标统筹考量。二是该分类方法没有区分固定翼通用机场、直升机场及水上机场的建设特点。
因此，建议对通用机场的分类标准进行完善，进一步细化A类通用机场的分类。建议将A类通用机场细分为供固定翼航空器使用的机场、直升机场、水上机场三类，在每一类下再按照乘客座位数细分为A1、A2、A3等级，以更好地指导通用机场的分类分级建设和管理。
2. 通用航空器的分类
通用航空器是通用航空作业飞行的重要运载工具，也是关系通用航空飞行安全的重要因素。针对通用航空器的分类管理，建议在固定翼飞机、直升机、特种航空器等各子类下，分别按照航空器的起飞重量和座位数进行分类管理。其中根据起飞重量的分类建议与适航规章（CCAR-23部、CCAR-25部等）保持一致，分别按照起飞重量大于5.7吨和起飞重量小于5.7吨进行分类；根据座位数的分类建议与《通用机场分类管理办法》保持一致，即分为10座以上、5-9座、5座以下，以保持分类标准的统一。
3. 作业任务的分类
作业任务的分类管理主要考虑通用航空作业性质、作业环境、任务频次等因素。
作业性质方面，建议首先区分经营性航空作业飞行和非经营性自用飞行。对于非经营性自用飞行，建议对除飞行任务申报和投保地面第三方责任险等条款外不予以过多监管，实行风险自担的管理原则。对于经营性飞行，建议根据对公众安全的影响程度，分为载人飞行、载货飞行、作业飞行和培训飞行四类作业。其中载人飞行按照较高等级的安全监管水平予以监管，载货飞行和一般作业飞行次之，可以分别按照稍低等级进行监管。培训飞行由于一般在固定空域内进行，可以采用特殊的豁免政策。
作业区域方面，建议将通用航空作业飞行分为在人口稠密区和人口非稠密区的飞行。其中人口稠密区主要包括飞行航线或作业区域可能经过大中城市上空的作业飞行，对于人口稠密区的飞行应提高监管等级，对于人口非稠密区的飞行可以适度降低监管等级。
任务频次方面，对于定期飞行任务应提高监管等级，对于非定期临时飞行任务，可以适度降低监管等级。
4. 通用航空企业的分类
建议根据企业规模（包括机队规模、年平均飞行小时、从业人员数量、注册资金规模等指标）将通用航空企业分为大型企业和中小型企业并采用差异化的监管政策。
对于大型企业而言，可以认为其具有更高的自律监管动机，可以赋予其较高的安全等级水平，采用更为灵活的监管方式，例如设立安全委任代表等，以充分发挥企业维持安全运营的主动性。对于中小型企业，建议对涉及作业安全的主要因素，例如培训制度、应急制度、航空器适航特性、作业流程等适度提升监管等级，确保作业安全。
（三）建立通用航空分级监管体系
在完善通用航空分类标准的基础上，建议加快完善通用航空的分级监管体系。建议针对通用航空的业务特点加快建立三级管理体系。其中，一级管理主要适用于对公众利益产生较大影响的运行类别，如10人以上的载客类、空中游览、使用5.7吨以上螺旋桨航空器开展的载货飞行等，此类管理方式主要基于合格审定和持续满足安全规章要求的管理，局方依据CCAR-135部实施运行合格审定并实施持续监督检查。
二级管理主要适用于作业类、培训类运行，管理方式主要基于对作业标准和作业保险的管理，局方不进行批准和许可，而是以运行主体提供的承诺、备案事项为依据，进行授权管理。
三级管理主要适用于私人娱乐等自用、私用类飞行，管理方式主要基于保险的管理，确保其足额有效投保地面第三者责任险。
（四）打造宽严适度的分类分级规章体系
一是建议后移市场管理重心，分类简化、取消企业运行合格审定。管理重点由“事前审批”向“事中事后监管”转变，减少企业准入审核事项，简化审批流程，许可形式逐渐由“申请—审定—批复”向“承诺—授权”转变，逐步建立以“企业自律为主，诚信评价为辅”的事中事后监管模式。严把载客经营类业务准入关，分类简化、取消非载客经营类企业运行合格审定，以企业告知承诺、局方授权许可的方式落实安全主体责任。
二是优化地面、飞行服务等保障供给，坚持市场配置资源，提升通用航空航行情报服务。加快建立无人值守机场、无塔台机场运行规则，加快推动航油供应、固定基地运营商（FBO）等供给侧改革，推进市场化配置资源，持续推进简化飞行计划审批程序，由运行主体对申请信息真实性负责。
三是分类分级实施对专业人员的配置要求。降低非载客类经营项目的驾驶员执照、机长飞行经历及机型飞行经历要求，减少执照型别和等级，提高机型飞行经历替代性；不要求通航企业自有飞行人员，放宽转场飞行、目视飞行、仪表飞行等训练科目对转场距离、机场条件、机载设备等要求；允许通航企业外委机务维修业务，不要求通航企业自有机务维修人员等。
四是实施差异化的适航管理政策。取消非取酬的套材组装、自制、航空比赛及展示展览用航空器适航证书管理程序要求，对部分通用航空器加改装审定降低要求、简化程序，简化通用航空器适航证件和国籍登记证办理程序，实现网上申请和管理。
（五）提升通用航空分类分级监管能力
1. 组建专业综合监察队伍
建立专业的通用航空监察员队伍，在监管局设立通用航空处，改变由运输航空监察员兼顾通用航空的现状。
完善监察员培训体系。完善通用航空监察员培训机制，设计符合通航监管特点的阶梯式培训课程，打通监察员跨专业监管通道，提升综合监管效能。
2. 建设权威高效的安全管理保障平台
建立信息化、智慧化的通用航空综合监管平台，打造覆盖全面、功能完善、信息共享共用的通用航空分类分级管理载体，为政府提供信息透明、权威的管理工具，为监察员提供高效、操作性强的监管手段，为行政相对人提供全链条、一站式服务平台。
对行业监管过程如通用航空器注册、企业许可审批和监管、企业诚信评价等实施在线管理，为企业信息报送、作业和运行标准等提供在线服务；实现飞行计划、飞行任务的在线备案与审批。
3. 加大新技术在通用航空市场和安全监管中的作用。
加大北斗、ADS-B等新技术在通用航空领域的推广应用力度，实现通用机场及主要作业区域、转场航线的基本监视覆盖，提升通用航空器机载安全设备的安装普及率。加强对通用航空企业、通用航空安全管理专业人员的事中、事后监管，持续提升通用航空安全监管及运行保障能力。
参考文献
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