摘要：通用机场是通用航空重要的基础保障设施。“十三五”及中长期，随着我国通用航空规模的快速增长，通用机场的建设需求将加快释放。本文总结了当前我国通用机场的发展现状及各省、市、自治区的布局规划情况，梳理了当前通用机场布局建设中存在的问题，研判了我国通用机场建设面临的形势及所处的发展阶段，并提出了我国通用机场布局建设的措施建议，为科学引导我国通用机场布局规划建设提供了参考。 

一、我国通用机场的发展与规划情况 

（一）通用机场发展现状 

截至2017年7月底，我国共有310个通用机场，其中76个颁证机场。现有通用机场（含未颁证机场）分布的区域差别较大，约1/2集中分布在黑龙江和新疆，近1/3分布在辽宁、湖北、内蒙古、广东、湖南、陕西等省（市、自治区）。机场类型多样，直升机场约占1/3，跑道长度在600米以上的通用机场约占40%左右。 

图1-1  我国通用机场现状分布 

我国当前通用机场发展中存在的问题主要有：一是通用机场总量少、密度低、区域分布与通用航空需求不协调。我国目前共有县级行政区划2876个，通用机场数量仅为县级行政区划的1/9左右；我国通用机场总量仅为巴西的1/8，单位面积和单位人口拥有的通用机场数量分别仅为巴西的1/9和1/56。从区域分布上看，现有通用机场（含起降点）主要集中在农林作业为主地区，如黑龙江、新疆等，而消费需求旺盛的东部沿海地区及旅游资源丰富的西南、西北地区分布少，缺乏在特大城市及繁忙运输机场周边的公务机场。 

二是通用机场增长速度缓慢。据统计，自1952年至今，我国通用机场年均增速约3.2%，远低于运输机场及通用航空运营规模增速，也远落后于我国国民经济与社会发展速度。 

（二）通用机场规划情况与问题 

根据《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发[2016]38号），省级发展改革部门负责组织编制辖区内通用机场布局规划，新建通用机场项目由省级人民政府按照批准的规划审批（核准）。目前，国内大部分省、市、自治区已经启动或完成通用机场布局专项规划或在通用航空专项规划中提出了通用机场的发展目标和布局方案。 

从规划情况看，部分省、市、自治区通用机场布局规划存在规划数量与实际需求不匹配，建设等级、投资主体、运营模式不明确等问题，亟需从国家层面加以科学引导。 

表1-1  部分省、市、自治区通用机场布局规划情况 

二、通用机场布局建设面临的形势 

（一）我国通用航空面临良好发展机遇，通用机场重要性不断凸显。 

当前我国经济处于三期叠加的特殊时期，在缺少新的经济增长点和投资热点的情况下，我国通用航空迎来加快发展的历史机遇和现实需求。加快发展通用航空产业有助于发展战略性新兴产业，培育新的经济增长点。通用机场作为通用航空最重要的基础设施，重要性不断凸显。党的“十九大”报告提出要“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设，强化基础设施网络间的相互连通和高效衔接，发挥一体化网络效应”，通用机场作为民用航空基础网络建设的重要内容迎来良好发展机遇。从产业需求角度看，亟需加快通用机场布局建设，夯实通用航空发展基础，推动我国通用航空尽快实现“规模化发展”和“跨越式发展”。 

（二）通用机场建设审批权限下放，布局建设需要进行科学引导，实现资源集约利用。 

目前，通用机场的建设审批权限已下放至各省级政府部门，通用机场审批权限得到简化，投资门槛降低。社会资本对通用机场的建设投资热情高涨，大量资本进入易引发通用机场建设盲目性扩张投资，最终影响通用航空产业的持续健康发展。因此，国家及行业管理部门有必要对通用机场布局建设进行科学引导，通过财政补贴等多种手段促进资源的集约利用，避免盲目和过度超前建设。 

（三）通用航空发展的区域差距不断加大，需要通过通用机场布局促进行业均衡发展。 

通用机场保障能力不足已经成为制约我国通用航空快速发展的重要因素。在功能方面，满足应急救援、航空消费、短途运输等业务类型的机场不多；在区域分布方面，通用机场分布不均衡的问题较为突出，特别是在城市与人口密集地区、边防地区、灾害多发频发地区、旅游资源密集地区等亟需加快布局建设通用机场，满足不同层次的通用航空保障需求。在通用机场建设过程中，应以满足市场需求为核心，重点解决通用机场数量少、密度低、功能和区域分布不均衡的问题，构建功能完善、布局合理的通用机场网络。 

三、我国通用机场发展的阶段判断 

通用机场与通用航空产业的发展周期并非完全同步。通用机场作为通用航空的基础保障设施，其建设和发展应先于产业发展，因而通用机场体系的成熟期也必然先于通用航空产业到来。根据以上判断，结合通用航空产业发展的一般规律，可以将通用机场的发展过程分为三个阶段，如下图所示。 

图3-1  机场布局的三个阶段与产业发展周期 

第一阶段：以产业服务和基本公共服务为导向。通用机场应首先考虑在通用航空业务量集聚地区、公共服务需求显著地区率先布局建设，在我国表现为在农林作业集聚地区、东中部航空消费需求旺盛地区、突发事件多发频发地区。 

第二阶段：以均等化服务为导向。通用机场布局将逐步向均等化服务方向过渡，以满足各个地区通用航空发展为目的，通用机场服务的普遍化开始普及，尤其需要在其他交通方式不可及或不便利的地区建设一定数量的通用机场。 

第三阶段：以通用机场体系整体优化为导向。当通用机场达到一定数量后，需要对通用机场体系进行优化，在通用航空需求密集的地区扩建或增建一定数量机场，提供多样化航空服务，提高整体效率与服务水平。这一阶段通用机场布局建设的主要特征是：人口密集和经济发达的地区的通用机场的需求更为多样化，具有市场细分特征的专业化通用机场增多。 

通用机场发展阶段之间是渐进过渡的，中间临界点并不十分清晰，三个阶段各有其主、次要发展任务，且在某一个发展阶段兼具其他阶段的特征。 

目前，我国通用机场总体上尚处于第一阶段与第二阶段的过渡期。当前阶段通用机场布局规划的重点依旧在于增加数量，扩大规模，提高通用机场密度和覆盖率。具体到各个地区，由于不同区域的通用机场发展起步条件不同、发展速度不同，同一时期不同区域的通用机场布局建设的重点任务也有所不同。 

四、我国通用机场布局建设的措施建议 

（一）深化运输机场与通用机场的共享使用 

推进运输机场与通用机场的融合共享是通用航空绿色发展的必要路径和集约利用资源的必然要求。运输机场与通用机场的融合共享路径主要包括：一是支持具备保障条件的运输机场增设通用航空器的附属保障设施，如航空汽油储存设施、通用航空器机库等，满足通用航空保障需要。二是可以考虑将通用机场纳入省一级机场管理集团统一管理，统筹资源调配和运营管理模式，实现资源节约使用。 

需要指出的是，即使运输机场具备保障通用航空的容量，并不意味该地区可以完全由运输机场替代通用机场，仍需开展专门的通用机场布局规划，主要原因包括：①通用航空作业多样，需要考虑不同航空器的性能，在主要的作业区按照服务半径给予布局，而运输机场主要满足当地居民的出行需求，二者在空间上具有一定的叠加性，但不能够完全替代。②通用机场与运输机场具有不同的布局要求，在部分限制因素方面，如地质、电磁、净空、水文、风向等，不适宜布局运输机场的地区并不排除一定不能布局通用机场。③支线机场无法解决“最后十公里”的通达性。在以公共服务为主的区域，特别是应急救援需求为主的地区，通用机场是支线机场联系公共服务重点地区的“末梢”，其功能无法代替。 

因此，在通用机场布局建设过程中，应首先判断运输机场与通用机场能否实现共享使用，建议优先考虑在运输机场补充通用航空保障设施；在不能满足保障功能的运输机场周边再考虑布局通用机场。 

（二）加快出台通用机场布局指导意见 

当前，通用机场布局由各省、市、自治区主导，对通用机场的布局原则、跨省区通用机场的布局等缺乏统一指导。建议由民航局协同国家发改委、国家空管委等部门联合出台通用机场布局指导意见，引导各省、市、自治区科学布局规划通用机场，避免过度投资和盲目超前建设。一是明确通用机场布局的原则、方法、机场功能、空域条件、审批流程等，引导各地在布局通用机场时紧密结合当地实际需求，落实通用机场的投资主体和建设主体，推动规划落地实施。二是建立涉及通用机场审批的跨部门协调制度，推动通用机场审批流程逐步简化，缩短机场建设周期。三是引导省区之间服务范围重合的通用机场实现共建共享，实现资源集约使用。 

（三）加强对特殊功能通用机场的支持力度 

通用机场的主要服务对象是地方，因此大部分通用机场属于地方事权的范围。但有几类具有特殊功能的通用机场需要由行业管理部门和地方政府共同布局建设，加大支持力度。 

一是具有较强的公共服务功能的通用机场，主要包括服务于短途运输、应急救援、航空医疗救护等业务的通用机场，应加大对此类通用机场的建设支持力度，将通用机场建设作为民生工程的重要内容。 

二是分流繁忙运输机场通用航空业务（主要为包机飞行等）的疏缓机场。在大都市繁忙运输机场周边布局大型通用机场作为疏缓机场，一方面可以为当地居民提供城市医疗、消防等应急服务，另一方面可以分流当地大中型枢纽机场的通用航空包机飞行业务，集约使用大型枢纽机场资源，特别是在空域、时刻资源紧张的繁忙机场周边尤为必要。建议近期重点考虑在旅客吞吐量大于2000万以上的枢纽机场周边布局通用机场，远期逐步拓展到旅客吞吐量大于1000万的运输机场。 

三是加强对具有全局意义的通用机场建设的支持力度，包括具有全国性、区域性服务功能的通用机场，应推动建立省、市、自治区间的协调沟通机制。 

（四）进一步完善通用机场的分类及建设标准 

根据《通用机场分类管理办法》，通用机场根据其是否对公众开放分为A、B两类，A类通用机场又分为三类：其中A1、A2级通用机场分别指含有使用乘客座位数在10座以上及5~9座之间的航空器开展商业载客飞行活动的A类通用机场，A3级通用机场指除A1、A2级外的A类通用机场。 

这种分类方法考虑了通用机场对公众利益及公共安全的影响程度，对于实现通用机场以及通用航空业务的分级分类管理具有较好的指导作用。但是，此种分类方法也存在一定的不足：一是该分类方法不能准确地反映通用机场级别和投资规模、用地规模的对应关系。航空器的乘客座位数与所需要的跑道长度、机场用地规模并无直接的对应关系，例如座位数大于10座的直升机可能比座位数小于5座的固定翼通用飞机所需跑道长度小，其投资规模和用地规模一般也小于后者，但是前者通用机场级别为A1，后者为A3，故此种分类并不能很好地指导地方政府在布局通用机场时对建设资金、用地等指标统筹考量。二是该分类方法没有区分固定翼通用机场、直升机场及水上机场的建设特点。一般而言，供固定翼飞机使用的带跑道的通用机场的投资规模和用地规模大于直升机场和水上机场，特别是水上机场由于一般只需要建设部分岸线设施，用地和投资一般较小。三是各地在实际审批中对B类通用机场的认定存在一定的混乱，特别是对区分A、B两类机场的“对公众开放”的标准缺乏深入清晰的界定。 

因此，建议对通用机场的分类标准进行完善，一是进一步细化A类通用机场的分类。建议将A类通用机场细分为供固定翼航空器使用的机场、直升机场、水上机场三类，在每一类下再按照乘客座位数细分为A1、A2、A3等级，以更好地指导通用机场的分类分级建设和管理。二是进一步明确B类机场的服务对象和颁证标准。 

（五）完善通用机场建设运营补贴政策 

通用机场的投资补助应按照科学、民主、公开的基本要求，应有利于保障行业的持续安全，有利于缓解通用航空发展瓶颈，有利于转变通用航空发展方式，有利于调动地方政府、社会参与通用航空业的积极性，以便于行业管理部门更好地行使宏观经济调控、市场监管、社会管理等职能。 

一是建议对通用机场按照功能给予建设补贴，包括运输机场增设通用航空保障设施及新建通用机场的建设补贴，通过补贴政策发挥行业管理部门对通用机场布局建设的引导作用。 

二是建议设立通用机场建设基金，或者从民航发展基金中单独划设通用机场建设基金，加强对部分特殊通用机场特别是具有公共服务功能通用机场的支持力度。 

三是完善通用机场运营补贴政策。建议按照公益性作业保障任务量（起降架次），在扶持资金中给予补贴；同时根据保障运输航空和通用航空的收费差价对运输机场保障通用航空任务给予一定补贴，提高运输机场保障通用航空的积极性。（许东松 中国民航科学技术研究院）

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