新形势下规范山西省内通用飞行活动的一点思考
摘要：国家推动通用航空发展战略带来了与之相关领域的深度改革和调整，我国通用航空发展环境日趋向好，可以预见，其发展从规模上和速度上将呈现多样性和高增长性。在当前形势下，也要预见到通用飞行活动的复杂性和发展中可能出现的问题。本文首先阐述了规范通用飞行活动的紧迫性，其次结合山西省内实际提出了通用飞行活动的联合监管和工作实施上的建议，目的是兴利除弊，确保区内通用航空活动的安全有序。
一、规范通用飞行活动的紧迫性
通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。近年，随着国家出台了低空开放、资金补贴等一系列支持通用航空发展的有利政策，民间资本进入通航领域的热情高涨，从事通用航空飞行活动的单位和人员以及民间航空体育运动爱好者与日俱增，通用航空应用领域不断拓展。尤其是2016年，国务院办公厅出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业定位为我国的战略性新兴产业体系，明确提出了到2020年通用航空的发展目标，再次释放我国大力发展通用航空的信号。可以预见，随着民航行业“两翼齐飞”总体战略的深入推进，通用航空将迎来一个快速发展期，同时通用航空发展也必将促进地方经济结构转型、升级，拉动国家经济的增长。
也要看到，由于低空空域管理模式处于试点阶段、通用航空法律法规体系尚未健全、个别通用航空企业和飞行爱好者法规意识淡薄，非法和违法飞行行为屡有发生，全国多地频繁发生无资质、未申请空域的遥控无人机飞入机场空域内的“黑飞”事件，严重扰乱空中秩序，影响飞行安全，社会影响恶劣。以山西省为例，近年相继查处了使用动力伞在太原市区进行空中广告、使用航空模型进行航空摄影等非法获利行为；尤其是2015年8月7日，某个人非法驾驶自行组装的自转旋翼机在寿阳县境内坠毁，造成机毁人亡，该事件引起省政府的高度重视，李小鹏省长、刘杰副省长等省领导做了重要批示，组成由公安、工商、体育局、民航等部门组成专案组对该事件进行联合查处。当前，通用航空面临行业规模日益扩大、飞行需求日益旺盛，航空器及航空运动器材种类繁多、使用人员成分复杂，易发生非法违法飞行行为的新常态，特别是一旦被敌对势力和恐怖分子利用肇事，将对国家安全和社会稳定构成威胁。因此，随着通用航空的升温，在鼓励依法开展通用飞行活动，支持和推动通用航空发展同时，要未雨绸缪，加强通用航空管理、严格规范通用航空飞行活动工作也迫在眉睫。
二、新形势下通用飞行活动的联合监管
《关于促进通用航空业发展的指导意见》从降低准入门槛、减少简化审批、完善基础设施、开放低空空域、提升制造能力、人才培养等方面切实推动了通用航空各领域、各门类的深入改革和调整，通用航空发展将迎接新的机遇和挑战。凡事预则立、不预则废。在当前新形势下，作者认为还要清醒的看到通航领域中出现的非法违法行为给人民生命财产、社会乃至国家安全带来不利影响。民航局提出“坚持安全第一，放、管、服结合”的工作思路，是以安全为基础，推动通用航空快速健康发展的正确决策。
如何能有效的规范通用航空飞行活动，这是摆在行业管理面前的一个大课题。2010年，民航局、总参谋部等八部局联合制定的《关于加强和改进通用航空管理的意见》，是在通用航空管理方面具有突破性的文件，文件要求建立各省市通用航空联合监管机制，相关部门明确分工、各司其职、密切配合、齐抓共管，推动通用航空的健康、安全发展。根据该《意见》和山西省实际情况，省内各有关部门在通用航空飞行活动中承担的职责可做如下细化界定：
空军：负责组织空中监管，依法实施通用航空飞行活动运行管理，对空中不明情况进行查证处置。
安全生产监督管理部门：依法监督、指导和协调区县政府和市政府有关部门履行通用航空安全生产监管职责。支持配合民航、公安、体育、气象等部门开展通用航空的安全监管工作，依据有关规定参加通用航空事故的调查处理工作。
公安部门：配合有关部门依法对通用航空器实施管理，负责对违法违规通用航空器落地后的秩序维护和现场处置工作，配合对违法违规活动的单位或个人进行查处。负责组织协调重大活动期间“低、慢、小”通用航空器的地面防范管控工作。
工商部门：负责对从事通用航空活动企业的登记管理，配合公安等部门对未经批准私自生产销售的违法违规行为进行查处，配合有关部门对通用航空企业违法违规飞行进行查处。
体育部门：负责对从事航空运动体育经营单位及航空运动协会、市航空模型运动协会所属会员单位进行人员、航空器的审查、登记和管理，并将具体情况通报民航、军队和公安部门。
海关：负责办理通用航空器（包括散装组件）进境的海关手续，对小型航空器信息及携带人员信息进行登记。按照进境货物、物品监管要求，加强对进境通用航空器（包括散装组件）的监管，对违反监管规定的进行处理，并将查获的通用航空器（包括散装组件）非法入境情况通报公安部门。
气象部门：负责对施放气球资质、资格的单位、人员进行监督管理及施放气球作业的审批，参与对违规施放气球活动的查处。
民航部门：负责对从事通用航空活动的企业、个人进行许可、登记管理，对引进航空器进行管理，并依法对通用航空器及零部件设计、生产、维修和飞行进行监管。负责对在民航管理部门注册的通用航空企业、非经营性通用航空单位、个人及通用航空筹建单位的违法违规活动进行查处。
由民航部门牵头，各部门配合，定期对山西省内的通用航空器进行摸底排查，登记造册建立数据信息资料库，实现信息共享。全面掌握通用航空器的单位、法人、数量和使用管理情况，建立数据信息资料库，实现信息共享，提高工作效率。
三、通用飞行活动监管工作的实施
（一）切实加强组织领导。通用航空事关公共安全和经济社会发展，是一项复杂的系统工程。应建立由空军、公安、工商、海关、安监、气象、体育、民航等各有关部门参加的通用航空管理领导组，切实加强对通用航空管理的组织协调。领导组办公室应设在省安全生产监督管理部门，统筹协调指导通用航空安全管理工作，适时召开工作会议，研究解决全省通用航空管理工作中的重大问题。各地有关部门要在地方政府领导下，成立相应的工作机构，结合实际，制定加强通用航空管理工作的实时方案和工作计划，明确目标，细化任务，精心组织，落实责任，切实抓好通用航空管理工作。
（二）建立联动机制。各有关部门要加强协调配合，完善信息收集研判和共享机制，建立通用航空违法行为信息库和违法信息公告制度，健全联合执法检查机制和重大案件联合督办制度。各地要逐级建立相应的工作协调机制，开展经常性的信息通报，实现信息共享，存进协调联动机制的常态化、制度化。
（三）强化联合执法。各有关部门要依法对从事通用航空活动的单位和个人进行监督指导，强化安全意识、法规意识，加强通用航空活动的监督检查；要强化部门执法联动，对于非法、违法飞行活动，依法严肃查处。
（四）严格责任追究。严格落实生产事故责任追究制度，加大对事故企业负责人的责任追究力度和对事故的处罚力度，对打击非法、违法通用活动不力的地方实行严格责任追究。将通用航空管理工作纳入全省社会治安综合治理，各级综治部门要充分运用定期通报、约谈、警示、诫勉谈话、挂牌督办等综治手段，推动各地有关部门的通用航空管理工作，杜绝执法不严、惩处不力的情况发生。
（五）广泛开展宣传。各有关部门要充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，广泛宣传通用航空管理的相关法律法规；要开展安全警示教育，曝光通用航空领域的非法、违法行为、典型案件和查处结果，营造依法运行、安全运行的良好氛围；要严格背景审查和个人记录，建立通用航空领域的黑名单制度，对于受过刑事处理的、法规意识淡漠的和发生违法、非法行为仍屡教不改的个人，要坚决取消资质，严密监控，禁止其从事通用航空活动。
四、结束语
加强通用航空管理是维护山西省内通用航空事业健康发展的重要手段，是深化平安建设、维护社会稳定的重要内容。贯彻落实《关于加强和改进通用航空管理的意见》要求，对进一步强化通用航空管理、保证公众安全和利益具有重要意义。山西省各级政府和有关部门要从保障人民群众生命财产安全、保障国家安全和公共安全的高度，重视通用航空管理工作，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”安全工作方针，坚持依法治理、综合治理、系统治理、源头治理，积极构建党政领导、部门监管、行业引导、企业实施、社会参与的通用航空管理新局面；要切实加强通用航空管理组织领导，积极推进理念创新、方式创新和手段创新，建立通用航空联合监管机制，加强通用航空法制建设，加强通用航空法制宣传，加强非法、违法飞行的整治力度，为推动山西省经济转型发展创造有利条件。
参考文献
[1] 国务院 《关于促进通用航空业发展的指导意见》[Z] 2016年
[2] 国务院 《关于加强和改进通用航空管理的意见》[Z] 2010年
[3] 民航局 《通用航空发展“十三五”规划》[Z] 2016年
[4] 人大常委会 《中华人民共和国民用航空发》[Z] 1995年
[5] 国务院 《通用航空飞行管制条例》[Z] 2003年
[6]国务院 《中华人民共和国飞行基本规则》[Z] 2001年
