摘要:  

国家民用航空安保审计（以下简称安保审计）始于2005年，已十余年，安保审计由局方具有审计员资质的若干人组成审计组负责，经过审计前准备、实施和整改等环节，通过文件和现场检查两个阶段，局方对机场、航空公司和空管等单位安保工作水平做出客观、全面评价，提出改进建议意见，督促被审单位弥补漏洞和改善薄弱环节。 

十余年来，毋庸置疑，安保审计对被审单位，及民航安保工作水平起到了有效的提升作用。近年来，运输机场和航空公司数量大幅增长（2006年运输机场147个，航空公司39个,2016年运输机场218个，航空公司56个），局方审计员2006年105名，2016年202名,按照审计规则要求，每个机场和航空公司需每五年审一次，局方审计工作压力越来越大，安保审计效能有待进一步提高。2014年，新修订《安全生产法》对安全生产过程中的行业安全生产监管部门的监管责任提出更高要求，这都需要安保审计进行一定的调整，以适应安全监管的新要求和空防工作的新形势。 

首先，从安保审计实施方面，根据被审单位安保状况特点，审计应体现侧重点和差异化。目前，安保审计检查单中机场类审计点有242个，航空公司类审计点有211个，一直以来，审计不分机场规模大小、风险等级高低等安保状况而全面铺开、大水漫灌，逐个点开展审计,而被审对象其安保工作各有特点，例如，新机场安保设施设备配置相对完备，但人员资质能力欠缺些，有的老机场设施设备效能差些，而人员资质培训方面做得规范，这样，针对受审单位不同的安保状况特点，优化筛选并“量身定制”审计点，对症下药，体现审计的针对性。 

其次，从安保审计方法设置方面，应进一步丰富方法种类和规范操作程序。《国家民用航空保安审计规则》（民航发〔2012〕42号）（以下简称《规则》）规定了安保审计采取文件审查、人员访谈、现场观察和现场测试等方法进行，但没有规定上述方法操作程序和实施规范，审计员在采用这些方法的时候存在较大的认知和实践差异，如人员访谈，是访谈单个人员，还是采取集中约谈，或是开座谈会，或者对于一些审计点，采用何种方法进行审计，另外，应增加模拟应急演练和业务考试等方法，以测试员工的资质业务能力水平。 

另外，提高企业落实安保工作主体责任的自觉性,改变“保姆式”审计。安保审计虽属局方开展的专项行动，但被审单位不能仅限于被动状态，要调动企业的主动性和积极参与性，落实安保工作主体责任，主动性不应仅局限于问题整改方面，应在安保审计前准备阶段，积极开展自查自审，确定自身安保工作薄弱环节和风险点，自觉配合局方高效开展安保审计。 

   一、安保审计的特点和意义 

安保审计始于2005年，当年，民航局公安局下发了《国家民用航空安保审计规则》（民航公发〔2005〕112号）（以下简称《规则》），2012年，民航局对《规则》进行了修订，民航局公安局配套下发了《国家民用航空安保审计工作指导手册》（以下简称《手册》）。 

从《规则》发展方面分析，审计逐步提升了地位权重和规范性。最初，《规则》由民航局公安局下发，2012年，根据审计实践进行修订完善，下发新修订的版本，并配套下发《手册》，其中对审计的组织、准备、实施和质量保证等方面提出了具体要求，《规则》解决了安保审计是什么的问题，《手册》回答了如何开展审计和审计的具体程序问题，二者相辅相成，相得益彰。 

从审计程序方面分析，具有规范化、标准化的特点。民航地区管理局在上一年度应确定本辖区审计关键点、编制审计计划和组成审计组等；审计中要召开简况会和初步结果通报会，审计组每日要召开审计小结会，会议参加人员和主要内容均有具体明确要求；规范填写审计现场检查单和制作标准化审计报告等。 

从审计工作方面分析，具有强制性、全面性、客观性、系统性和保密性特点。审计周期规定为五年一次；在审计内容方面，从最初机场审计点125个新增为242个，航空公司审计点为211个，涵盖了民航安保法律法规、规章和标准及规范性文件的内容；覆盖了机场、航空公司、空管和油料等驻场单位；被审单位无论规模大小，均需接受审计；审计报告只对局方和被审计单位公开。 

截止2017年12月份，全国共有 197 个机场接受了安保审计，   49家航空公司接受了安保审计，从受审单位的整体工作看，各单位均能够重视安保审计，从审计前准备阶段开始，梳理完善各层级有关安保制度，自查问题隐患；在审计现场检查阶段，审计员依据审计检查单逐项检查核实，基本动员了机场所有部门和驻场单位及有关人员的积极参与；被审单位高度重视审计中提出的问题，积极推动整改。从审计的效果看，安保审计属于“全面深度体检”，同时也是一次“集中式面对面”的安保文化意识动员宣讲，通过这种方式，被审单位在制度和业务方面进一步规范了安保工作，完善了安保体系建设，促进了一些老大难问题隐患整改，推广了航空安保文化，提升了安保工作的地位权重。 

二、安保审计有关内容调整的必要性 

（一）年度关键审计点缺乏具体设置依据和针对性。 

《手册》3.2.4规定了民航地区管理局安保审计办公室（管理局公安局）主要职责之一是，确定本辖区年度关键审计点并予以公布，每年管理局公安局均公布下一年度本辖区安保审计关键审计点，意义有二，一是便于受审机场开展审计准备工作时抓关键，突出重点；二是关键审计点对审计结论起决定性意义，依据《手册》2.6规定，当满足1）被审计单位没有审计结果为不符合的审计点；2）所有关键审计点的审计结果均为符合，这样情况下，审计结论才认定为符合。 

1、年度关键审计点设置依据缺乏。 

在《规则》和《手册》中只是规定了局方要确定年度关键审计点，由局方自由裁量，未有明确的确定依据。在实践中，地区管理局公安局主要是依据全年发现的空防隐患类别分析和下一年度安保监管工作重点进行确定，例如，本年度辖区空防隐患中有很多涉及安检培训工作方面的空防隐患，这样，安保审计点中“4.5.1安检培训工作管理制度”就被列为下一年度的关键审计点。 

 2、关键审计点缺乏针对性和动态性。 

关键审计点确定时间为上一年度，具有“时间跨度大—年度、覆盖面广--全区”特点。华北地区共有35个机场，他们航空安保工作既有共同点，又有差异性，审计是针对某个被审单位展开的，每个单位安保工作薄弱环节各异，这样，部分关键审计点对有的单位“关键”，对有的单位可能“不关键”，相反，有些未被局方确定为“关键”的审计点，对于某个被审单位却属于关键审计点，例如，新开航时间不久的机场安保硬件设备较好，培训和人员资质能力方面较弱，而运营时间较长的机场可能恰恰相反，有的安保设备面临老化，性能指标下降，但是人员培训和资质能力方面较强一些，这样对于前者而言，有关安保人员培训和资质的审计点属于关键审计点，对于后者，而有关安保设备管理维修的审计点属于关键审计点。 

在年中，可能因为发生一些空防类突发事件，致使某些安保工作需进一步强化，例如2016年，因为某些机场发生人员非法侵入机场飞行控制区事件，民航局公安局特别要求全国各机场开展了有关加强机场控制区安保工作的专项行动，鉴于此，在2016年度的安保审计工作中，机场类审计点“5.2.1围界的安保措施”和“5.2.2围界的标准符合性” 应临时新增为本年度机场关键审计点（前提是这两个审计点未列入关键审计点），这样，关键审计点的动态设置可以体现安保审计工作的实事求是和针对性。 

另外，由于年度关键审计点对审计结论起决定性作用，受审单位往往特别重视关键审计点，易忽视其他审计点的准备工作。    

（二）审计检查单有关项目设置需要细化和优化。 

审计现场检查单设置了被审计单位、审计点编号、审计点名称、审计依据、审计情况记录、初步结论、整改要求或改进建议和审计组成员签字及被审计单位代表签字等九个项目。 

 1、审计员对审计依据理解和所采取的审计方法不同，导致审计深度和结果存在差异。 

在审计实践中，审计员之间对审计点的内涵和审计依据的关键要素理解存在差异，造成审计员采取的审计方式和审计结果差异较大，甚至完全相反，比如有的认为采取文件审查方法，有制度程序即算符合，有的认为需采取人员访谈或现场测试方法，若现场测试中发现人员操作存在某些问题，即使有制度也不能算符合，只能算基本符合或者不符合，如关于“5.7.3机场要害部位的安保控制”机场审计点，有的审计员认为只需审核制度，有相应的安保制度即算符合，有的审计员认为还需现场测试，工作人员若能规范化操作控制程序的，才算符合，反之，即为不符合。 

2、审计检查单中审计结果类别设置需进一步优化。 

审计检查单中设置了符合、基本符合、不符合、不适用和未确认五个结果，审计结论是指对被审单位航空安保系统进行全面、系统、客观检查后，结合每个审计点的审计结果，经过综合评价，对被审单位的安保审计符合情况做出的总结和评价。依据《手册》2.6规定，当满足以下两个条件，审计结论认定为符合：1）被审计单位没有审计结果为不符合的审计点；2）所有关键审计点的审计结果均为符合，这样情况下，才可以给予被审计单位审计结论才为符合，如果某被审单位满足《手册》2.6的规定，但存在许多审计结果为基本符合的审计点，这样审计结论就确定为符合的话，也不太符合客观性。 

另外，检查单中的“未确认”这个结果，一般不用，“基本符合”间于“符合”和“不符合”结果之间，由于监察员理解差异，易造成分歧。 

（三）审计方法需要多样和缺少程序化。 

《手册》2.4规定，安保审计中采用符合性检查方法，包括文件审查、人员访谈、现场观察和现场测试四种方法。 

一般在实际审计过程中，文件审查与人员访谈合二为一，审计员在开展制度审查同时结合人员访谈，属于制度纠错式指导；现场观察，基本属于“走走停停看看”，或者验证有关设备的有无，即使被审方现场操作，也是有备而演示，难以发现问题；现场测试，由于程序要求严格，不方便开展，总之，审计方法种类应进一步丰富和多样化，且应规范每一审计方法的实施程序。  

三、安保审计有关内容变革和调整要点设想 

（一）变革的有关原则。 

1、从风险管理入手，落实航空安保管理体系（SeMS）建设要求。 

威胁评估和风险管理是航空安保管理体系的核心。安全保卫的预防性特征，要求在对信息情报分析研判的基础之上，对面临的威胁进行评估，结合内部危险的分析，做出综合的风险评价，并以此为基础采取风险缓解措施，而风险管理体系是实现预防性航空安保的核心，其中危险源识别是这一核心的前提和关键，通过识别危险源和风险评价，确定安保系统存在的薄弱环节和易受攻击的部位，从而采取针对性的加强措施实现风险缓解。 

安保审计，作为安保质量控制手段，就是及时发现安保运行工作中的偏差，采取纠正措施，实现风险缓解，保证有关安保措施的符合性和有效性，通过建立在风险识别基础上的安保审计，有利于提高审计效能。 

2、贯彻“四不两直”和“双随机”检查理念方式。 

2014年以来,国家安全监管总局要求各级安全监管部门以"四不两直"方式开展暗查暗访，主要以突击检查、随机抽查、回头看复查等形式进行，2015年，国务院要求安全监管的机关全面推行"双随机"监管模式。2016年新修订的《民航行政检查工作规则》第六条规定，“在行政检查工作中依法采取随机确定检查人员和随机选择检查对象的行政执法方式”。 

安保审计属于公开的行政检查活动，被审单位在审计过程中时时、事事有备而迎审，导致部分审计工作难以触及到企业真实的常态化工作，在部分项目审计过程中，应该采取四不两直和随机抽查的方式进行，便于发现深层次问题。 

 3、督促企业自查自审自改，突出企业安全生产主体责任的有效落实。 

《民用航空行政检查工作规则》第四条规定，“从事民用航空活动的法人和其他组织，应当建立安全生产自查制度，定期对本单位安全生产状况进行检查和评价，在自查中发现不符合安全生产规定的，应当立即采取措施，及时消除事故隐患，并按照民航行政机关的要求，提交包含自查结果及采取整改措施内容的自查报告。” 

安全生产自查制度，目的是督促生产单位遵守安全生产的法律、法规，强化和落实主体责任，在安保审计前，被审单位应开展自查自审自改，从被动迎审的“配角”到主动参与的“主角”转变，通过政企有效互动，提高被审单位参与审计的主动性、积极性和自觉性。 

4、贯彻 “三基”和“六严”工作要求。 

“三基”是指抓基层、打基础和苦练基本功，“六严”是指公安要严打，安检要严查，空中要严控，货运要严治，内部要严防，监管要严管，“三基”建设在民航安全工作中具有基础性、关键性和根本性的作用，其核心就是落实基层责任、强化基础能力和提升基本素质，“六严”是空防工作的刚性要求，是航空安保工作开展的中心和底线，二者既是对企业安全生产主体责任的要求，也对安全监管指明了重点和方向，作为一种重要的监管方式，安保审计理应严格围绕“三基”建设和“六严”要求开展，应通过审计项目设置、审计方法等手段发现被审单位存在的问题,为被审单位的安保工作起到导向作用。 

（二）调整要点设想。 

 1、《规则》应明确被审单位参照局方安保审计规则开展自查自审，做好危险识别和风险评估。 

安保审计是工作质量控制手段，安保审计主要目的是查明被审单位安保系统可能存在的缺陷，并为改进缺陷或解决存在的问题提出适当的建议。目前，审计不分机场规模大小等安保状况而展开，审计员照单检查机场242个审计点，或者航空公司211个审计点，这种全面铺开、大水漫灌式的审计，未能体现审计的针对性、差异性和精准性，审计效能不高。 

在安保审计前，被审方应主动自查安保工作中存在的薄弱环节和问题隐患，向审计组提交自查自审报告，局方据此，结合日常监管情况，系统评估被审方的安保保障工作状况，然后从审计点中（机场类审计点242个，航空公司类审计点211个）确定需要审计的点，这些审计点均属“关键”和“重点”，这样，审计达到了 “量体裁衣”和“对症下药”目的。  

 2、《规则》应进一步丰富审计方法和扩大员工参与范围。 

在审计具体实践中，被审方成立迎审组，十人左右，包括公司领导，中层领导和部门业务骨干，审计时长约三、四天，审计组接触基层员工的数量有限，审计“接地气”深度不足，未能有效检查到基础业务和基本功的质量，肩负岗位责任的基层员工未必能体会到审计重要性，造成基层员工是审计的“迷茫看客”，审计组是“匆匆过客”。 

审计通知附有《现场审计工作计划》，告知被审单位何时、何地、审计何部门及被审项目，《规则》和《手册》中规定了审计有文件审查、人员访谈、现场观察和现场测试等方法，无论采取何种审计方法，都是明查，企业迎审组按照工作计划将迎审工作做得扎实充分，导致有些审计项目不能触及到企业常态安保工作状况和深层运行管理实质。 

《规则》应增加业务考试和应急演练测试方法，提高基层员工的参与度和检验业务基本功的深度，其中业务考试可根据不同岗位的考试对象设置考试题型，如，对基层员工的考试重点考核基本的岗位业务知识，对安保管理人员的考试重点考核安保事件分析、管理和应急处置等内容。增加录像回查方法，倒查被审单位常态工作状况。在使用审计方法过程中，可以灵活运用“双随机”原则，随机抽取一定比例的员工和随机抽取有关内容开展业务考试、测试和人员访谈等。每一种审计方法，应规定明确的操作程序，如人员访谈，采取何种方式，是单独约谈，或者集体开座谈会的形式，并且需要做好记录评估，如对考试的结果进行评估分析。 

另外，增加部分基层员工参加审计简况会和初步结果通报会，直接领会审计的重要性和严肃性，有效提高审计工作中员工的参与度。 

 　　3、限制审计员的自由裁量权,进一步规范审计检查单的记录。 

现场审计检查单是对审计工作的重要纸质记录。目前审计检查单设置了被审计单位、审计点编号、审计点名称、审计依据、审计情况记录、初步结论、整改要求或改进建议和审计组成员签字及被审计单位代表签字等九个项目。 

检查单应新增“审计依据关键提示”项目，提示该审计依据的关键内容，以便缩小审计员间理解差异。新增“审计方法”项目，如文件审查、人员访谈、现场测试、应急演练、业务考试和录像回查等； 

审计点结论应只有符合、不符合和不适用三种，建议删掉基本符合和未确认，因为基本符合这一结论，审计员不好准确把握，或存在审计员间理解偏差较大情形，而且从审计指导的功能来看，应该给于被审单位现场纠偏的机会，若能及时纠正或弥补的话，就算符合，例如，完善弥补一些制度程序。 

另外，应进一步规范审计员“审计情况记录”，如描述成“审计员xxx采用XXX审计方式，审计了XXX \XXXX方面，符合要求，或存在XXXX问题。 (范子星 民航山西安全监督管理局)

 四、参考文献 

1、《中华人民共和国安全生产法》 全国人大 2014年 

2、《民用航空行政检查工作规则》（交通运输部令2016年第40号）2016年 

3、《关于印发<国家民用航空安保审计规则>的通知》民航局(民航发〔2012〕42号)  2012年 

4、《国家民用航空安保审计工作指导手册》 民航局公安局（WM-SB-2012-001）2012年 

5、《关于印发<航空安保管理体系建设（SeMS）指南>的通知》民航局公安局 (民航公发〔2009〕46号)  2009年 

6、[R]中国航空运输发展报告（2006/2007） 民航局 2007年 

7、[R]2016年民航行业发展统计公报  民航局 2017年