摘要：为推进华东地区各机场进一步落实机场安全管理体系（Safety Management System,以下简称“SMS”），民航华东地区管理局于2016-2017年对辖区机场开展了全面的SMS效能评估工作。笔者参与了多个机场的SMS效能评估工作，本文将总结和探讨各机场在落实SMS过程中存在和反映出的问题，同时参考比对美国FAA对机场SMS的指导性材料，提出对推进机场SMS工作的相关想法和建议。 

一、华东地区机场安全管理体系实施现状和问题 

SMS（Safety Management System，安全管理体系）是《国际民用航空公约附件19——安全管理》要求各成员国开展的安全管理措施。早在2010年前后，在民航局的倡导与推动下，我国民航各单位积极开展落实SMS的各项工作，产生了几个优秀试点单位，取得了良好的成效。我国机场SMS管理的主要依据是国际民航组织DOC 9859《安全管理手册》（第一到第三版）和民航局机场司《机场安全管理体系建设指南》（AC-139/140-CA-2013-2）。国际民航组织《安全管理手册》（第三版）将安全管理体系框架分为4个构成部分和12个要素，作为安全管理体系实施的最低要求，其中4个构成部分分别是安全政策和目标、安全风险管理、安全保证和安全宣传。由于《安全管理手册》提出的安全管理体系框架是面向航空公司、空管、机场等所有航空服务提供者的，偏于原则性，对机场SMS实施的针对性和可操作性还不够强，民航局机场司于2013年研究下发了《机场安全管理体系建设指南》。指南中将机场SMS归纳为安全政策、安全目标、组织机构及职责、安全教育与培训、文件管理、安全信息管理、风险管理、不安全事件调查、突发事件响应、安全绩效监测与评估共10个要素，对各要素给出了具体的落实要求和方法，可操作性较强，是我国各机场在落实安全管理体系工作中的直接依据。 

近几年，随着各机场对安全管理体系的逐步落实和实践，民航业内人士对机场SMS的实效性仍存在一定的争议。华东地区一些机场不同程度上存在对SMS认识不足、重视度不够、或者认为SMS实用性不强，不愿意真正落实的情况。2016年，为落实民航局转变行业监管方式，从盯人改为盯系统的指导思想，进一步推动辖区各机场落实机场安全管理体系并发挥其效能，民航华东地区管理局将机场SMS作为系统安全监管的抓手，陆续在华东地区各机场组织开展SMS效能评估工作，系统性评价了各机场SMS效能发挥的程度，并针对性地提出了问题和改进建议。 

在局方的组织和推动下，各机场借SMS效能评估的机会相互观摩、讨论、学习和交流，“真理越辩越明”，在对机场SMS的交流和讨论过程中，各机场更加重视和理解了机场SMS理念，模糊的理论变得越来越清晰并具有可操作性。很多机场开始尝试将SMS理论与机场实际运行管理相结合，机场自我安全管理的意识和水平有了明显提高。例如：多个机场建立了面向全体员工和外部相关单位的安全隐患自愿报告系统，由指定部门对报告的隐患进行核实、跟进解决和反馈，建立了安全管理“人人参与”的良好文化氛围；有的机场持续对机场运行中产生和发现的安全风险进行风险管理，并采取了有效的内部监督检查手段，一线工作人员的按章操作和安全意识有了明显增强；有的机场运用风险管理方法开展重大工程不停航施工管理，有效管控了项目建设过程中的安全风险；还有的机场逐项评估了各岗位工作流程中可能产生的安全风险，落实岗位基本安全风险评估，使一线员工日常工作中的安全意识明显提升。 

在取得一定成绩的同时，华东地区机场SMS效能评估工作也反映出一些共性问题。通过查阅民航华东局发布的辖区各个机场的SMS效能评估情况通报，共性问题主要有： 

（一）机场安全目标制订和各部门对安全目标分解不够合理，没有对安全目标做层层细化分解，导致机场安全目标被“束之高阁”，流于形式，没有发挥应有的安全工作导向作用。 

（二）与机场安全目标相应的，机场安全绩效考核指标也存在各层级分解不合理的问题，尤其是一线操作部门的安全绩效考核指标也仅局限于不安全事件、事故征候等，缺少过程性绩效指标。 

（三）各机场风险管理制度和程序差别较大，效果参差不齐，缺少一致性的风险管理标准化程序。 

（四）综合安全风险管理的危险源识别启动条件较多，不同机场受资源、能力限制落实情况不一致，开展的不够全面，有些应做的安全隐患风险管理没有做或者没有做到位。 

    （五）风险管理小组成员的选择缺少标准，运作模式不够规范。 

    （六）安全风险控制措施的可操作性缺少持续性跟踪落实。风险管理档案工作也缺少标准格式。 

    （七）作为SMS体系中安全保证的重要环节，内部监督检查和审核机制在一些机场的安全管理体系中存在检查质量不高，整改工作监督不到位等问题。 

二、美国FAA对机场安全管理体系的管理方法 

    SMS是国际民航组织提出的一套安全管理方法，国际民航组织各个成员国都在积极加以落实。而由于航空公司、空管部门、机场等民航各单位在业务运行模式上存在较大差异，机场在落实SMS的方式方法上能够向航空公司等单位借鉴的内容其实并不多，国际民航组织也没有给出专门针对机场SMS的实施方法。因此，我国各机场在落实民航局机场司《机场安全管理体系建设指南》的同时，还可以参考国际民航组织其他成员国实施机场SMS的做法。本文梳理了美国FAA对机场SMS的主要管理要求，可以与我国SMS管理现状作为对比参考。 

2010年8月，依据国际民航组织附件19等有关要求，美国FAA发布了《FAA机场SMS》（Order 5200.11），制定了美国机场SMS的总体政策，要求美国大、中、小型机场在几年内陆续实施机场SMS。其后FAA又相继发布了《机场风险管理标准化程序SOP》、《机场SMS手册》等一系列指导性材料，对机场落实SMS给出了全面、具体、可操作性强的标准和指南。美国机场SMS也分为安全政策、风险管理、安全保证和安全促进四个部分。与国际民航组织有所不同的是，FAA特别细化了“风险管理”这部分内容，对机场如何开展风险管理给出了较为具体和明确的操作指导。在此对美国机场SMS中的风险管理主要特点作一个简单的介绍： 

    （一）明确了风险管理的启动条件。FAA 5200.11号令中明确规定应开展风险管理的行为包括：1.新增或修订机场行业性标准；2.机场总体规划;3.机场新建或改扩建；4.机场噪声影响评估；5.机场偏离FAA技术标准；6.机场空域使用变更。同时，还规定了一般不需要开展风险管理的行为：1.FAA管理型审批（如机场规划研究、鸟害管理规划等）；2.机场车辆设备采购；3.机场飞行区以外的建设项目（如航站楼、停车场等）等。 

    （二）明确了风险管理专家组的选择和运作模式。FAA《机场SMS手册》中指出，合适的风险管理专家组是风险评估发挥效能的必要条件。风险管理专家组一般应包括项目相关专业的专家或一线责任人，同时应指定一名风险管理协调人，负责协调专家组成员开展风险评估工作、召开风险评估会议、准备相关材料等。 

（三）制定了风险评估标准化程序。FAA对ICAO给出的风险管理5个步骤“系统描述、危险源识别、危险源分析、风险评估、风险控制”分别给出了细化和操作性的指导，制定了《FAA机场风险管理标准化程序SOP》，详见图2-3。 

（四）制定了风险评估标准化表格、危险源识别和分析工具等一系列SMS管理工具。为保证风险评估所取得的结论和风险控制措施能够长期得到落实，风险评估工作的记录和归档工作十分重要。为此，FAA制作了一系列风险评估标准化表格（SAS1-3），统一了风险评估档案格式。其中要求风险评估专家组、机场法人代表、FAA审核人员签字承诺，保证机场领导的参与知情，且为后续风险控制措施的落实提供了基本保障。另外，FAA还提供了三种危险源识别和分析工具（PHA、CSA、OSA），供不同情况下的风险评估参考使用。 

总体来看，美国FAA在推动机场落实国际民航组织SMS的过程中，依据ICAO有关指导性文件，针对机场特点制定了较为具体和可操作的细化规定，尤其对风险管理部分规定了强制性实施要求和具体的操作程序，可供我们参考和借鉴。 

图2-3 FAA机场风险管理标准化程序SOP 

三、对下一步推进机场安全管理体系工作的思考和建议 

通过对比我国与美国在实施机场SMS上的相关规范性文件，不难看出其思路上还是有比较大的不同。美国FAA发布的SMS实施文件对机场如何开展安全风险管理给出详细的操作指导，但是对SMS其他要素没有细化要求。我国《机场安全管理体系建设指南》基本涵盖了SMS的所有要素，比如说对机场风险管理给出了“岗位基本安全风险评估”和“综合安全风险管理”两种基本方法。但一些机场在具体落实风险管理、安全绩效管理等操作相对复杂的工作上，有时还是会有些不知如何开展。总的来说，美国和我国在实施机场SMS方面的指导性文件各有优点和特色，但是归根结底，SMS安全管理体系是一门理论出台后仍在逐步与实践相结合的科学，最终机场SMS如何实施还是要看对机场安全运行的具体成效。 

综合我国和美国在机场SMS实施方面的指导性文件，以及华东地区各机场在具体落实SMS上的实践经验和反映出的问题，本文对后续我国在推进机场SMS工作上提出如下建议： 

（一）首先应进一步明确机场实施安全管理体系的必要性和实际成效。目前尚有一些业内人士对机场SMS存在疑虑，认为它是“舶来品”，在中国可能水土不服。但是从华东地区近两年推动机场SMS工作实践来看，实施机场SMS是符合我国民航目前行业监管方式转变的指导思想的，也是与局方监管资源有限，企业进一步承担安全运行主体责任的趋势相适应的。实施机场SMS，其实质上就是帮助机场建立一套自我安全管理的方式方法，使机场能够真正落实安全管理的主体责任。 

（二）建议在现有SMS落实要求的基础上进一步突出安全绩效管理、风险管理和内部监督检查这三项工作。其中安全绩效管理目前民航局航安办重点在推进的工作，安全绩效是机场真正落实安全管理人人有责的主要抓手，机场安全绩效要着重加强过程性安全指标和完善奖惩机制。风险管理和内部监督检查是SMS各要素中实际工作量最大的两项工作，其落实的质量高低与SMS发挥的成效直接相关。 

    （三）建议制定机场风险管理标准化工作程序。机场风险管理工作程序一般应至少包含：明确风险管理需求、成立风险管理专家组、召开风险管理专家会议（进行危险源识别、分析、风险评级并制定风险控制措施）、形成风险管理报告并取得相关领导审批、持续跟踪落实风险控制措施等。同时，建议机场建立风险管理专家库，风险管理专家的经验和能力是风险管理取得实效的关键，应尽可能覆盖各相关专业的风险管理专家库（例如飞行、航务、管制、通信导航、机场建设、机场运行、助航灯光、地面保障等）。在实际开展某项目风险管理时，由风险管理协调人（一般为项目经理）选择有关专业的专家成立适合的风险管理专家组。另外，也应明确机场风险管理档案的基本格式和要求。风险管理文书和档案是规范风险管理工作程序，提高风险控制措施处理质量的有效手段。一个项目的风险管理档案一般应至少包含项目介绍、风险评估会议过程记录及结论、风险级别及相关控制措施、风险管理专家组成员及协调人签字确认、机场管理机构领导签字确认（安全副总或更高级别领导）等。 

（四）建议将风险管理与机场现有的基本建设程序相结合。例如，在机场总体规划修编或调整、飞行区新建或改扩建工程初步设计、以及申请技术标准偏离时，建议机场组织专家及时开展风险评估；在机场飞行区新建或改扩建工程行业验收时，应回顾前期提出的风险控制措施的落实情况，明确下一步工程投用后的风险控制措施及责任人等。 

（五）建议适时组织各机场之间的SMS工作经验交流会议，推广好的做法。例如杭州、南京、厦门等机场成立机坪运行督查室，对机坪运行和航班地面保障开展随机检查，就是落实SMS内部监督检查理念的一项有效方法；还有的机场利用机坪和航站楼视频监控随机抽查违章操作等，都是实践证明行之有效的方法，值得加以推广。 (江幸洧，民航华东地区管理局)

四、参考文献 

[1]国际民用航空公约附件19——安全管理[Z].加拿大蒙特利尔:国际民航组织,2013年7月. 

[2]国际民航组织DOC9589——安全管理手册[Z].加拿大蒙特利尔:国际民航组织,2013年. 

[3]AC-139/140-CA-2013-2,机场安全管理体系建设指南[S]. 

[4]FAA Airports (ARP) Safety Management System (SMS)（Order 5200.11）[Z].美国Federal Aviation Administration, 2014年8月. 

[5] FAA Office of Airports，Safety Management System (SMS) Desk Reference[Z].美国Federal Aviation Administration, 2012年6月. 

[6]Standard Operating Procedure (SOP)，Safety Risk Management (SRM) Under the FAA Office of Airports Safety Management System (SMS) [Z].美国Federal Aviation Administration, 2014年11月.