摘要：“通用航空”是近两年中国民航的热点话题，也是国务院和民航局大力推动改革发展的新兴产业。2017年，在“一二三三四”的方针指引下，民航局放管结合、以放为主，先后下发了《关于印发通用机场分类管理办法的通知》等一系列文件推动通用机场管理改革。美国等发达国家在通用航空发展方面大幅领先，其通用机场管理政策非常具有研究和参考价值。因此，本文通过研究美国通用机场运营现状并重点梳理其对通用机场建设及运行管理的一般程序和规定，探究美国的通用机场管理政策如何匹配和适应如此大规模的通用机场体系，并对我国通用机场管理改革提出感想和建议。 

2017年可谓是我国通用航空改革的突破之年，在国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》和民航局“两翼齐飞”、“放管结合、以放为主”等方针指引下，民航局接连发布通用航空利好政策，在国内掀起了一股通用航空发展热潮。在通用机场方面，民航局先后发布了《关于印发通用机场分类管理办法的通知》（民航发〔2017〕46号）、《关于空中游览野外起降场和通用航空经营许可基地机场以及CCAR-91部主运行基地有关问题的批复》（局发明电〔2017〕2608号）、《关于进一步简化通用机场飞行程序管理工作的通知》（局发明电〔2017〕3656号）等一系列政策性文件，分别简化了通用机场建设和运行审批手续，放开了临时起降点的空中游览运行限制，并降低了通用机场编制飞行程序设计等有关要求。这些改革措施大幅度地降低了通用机场建设成本和审批时间，使全国各地建设通用机场的热情大为提高，也使通用航空飞机更加容易地能够真正“飞”起来。 

在肯定所取得成绩的同时，我们也应看到通用航空改革亟待解决的问题还有很多。民航局于2016年12月发布的《通用航空发展“十三五”规划》指出我国通航存在的发展基础依然薄弱，发展结构有待优化，发展动力亟待增强的三个基本问题仍未取得突破性进展。具体到通用机场方面主要存在问题有：通用机场数量仍然过少；运营模式较为单一，主要集中于飞行训练和农林喷洒等生产性服务方面，缺少面向广大公众的短途运输、私人飞行、飞行娱乐等大众性需求的服务能力；以及通用机场建设内生动力不足，盈利能力薄弱等。与世界上发达国家相比，我国通用航空还有很大的发展空间，民航局相关负责人及民航业内高层管理人士曾在十九大期间的记者会议上指出，截至2015年底，我国通用航空飞行小时和机队规模仅为美国的1/30和1/100，通用机场数量也仅为1/50，差距巨大。因此，本文希望通过研究美国通用机场运营现状并重点梳理其对通用机场建设及运行管理的一般程序和规定，探究美国的通用机场管理政策如何匹配和适应如此大规模的通用航空飞行量和通用机场体系，并对我国通用机场管理改革现状提出感想和建议。 

一、美国通用机场运营现状 

美国可以说是世界上通用航空发展最早，规模最大，也使通用航空管理体系最为成熟的国家之一。通用航空产业在美国经济中具有重要地位，据统计，2009年美国通用航空产业为美国经济作出了765亿美元的巨大贡献。依据美国FAA（Federal Aviation Administration,联邦航空局，以下简称“FAA”）向国会提交的2015-2019 NPIAS报告^[1],截至2014年9月，美国共有19360个机场或起降场地（见表1-1），仅有NPIAS国家机场集成系统规划中的378个机场为具有固定航班运行的运输机场，其他近19000个机场或起降场地均主要用于通用航空。正是这庞大的通用机场网络体系，支撑着美国通用航空产业的蓬勃发展，通用机场提供了运输机场无法提供的差异化服务，业务范围涵盖了医疗火情等应急救援、政府监管、偏远地区交通运输、特殊货物运输、空中taxi、飞行培训、个人飞行、农林喷洒、公务飞行等约30种业务模式^[2]。 

任何一个发展良好的产业背后必定有与之相适应的管理政策，美国FAA是制定通用航空相关管理政策的主要政府部门（类似于我国民航局）。经研究发现，FAA与通用机场管理相配套的管理政策性文件非常多，每个通用机场在建设过程中都需通过机场地理信息管理系统（Airport GIS）向FAA报送必要的信息资料。为更好地理解美国通用机场管理政策，下文将梳理出FAA对通用机场建设及运行管理的一般程序和规定，以供参考和借鉴。 

表1-1 美国2014年9月机场数量统计 

二、美国对机场建设的管理分类和一般规定 

FAA对机场的分类与我国有所区别，难以找到完全匹配我国通用机场定义的管理规定或标准。但是美国多数无联邦资金拨款的通用机场，都应履行美国联邦法规第14号（Title 14, Code of Federal Regulations, 以下简称“CFR 14”）第157部《新建、改建、启用或关闭机场的通知》（NOTICE OF CONSTRUCTION, ALTERATION, ACTIVATION, AND DEACTIVATION OF AIRPORTS）的要求。 

依据CFR 14第157部，按照机场建设程序的不同来分，美国机场可分为以下三类：1.有联邦资金拨款的机场（多为运输机场）；2.临时性机场（或称临时性起降点，英文原文Intermittent site，以下统称临时性机场），包含两类：一是仅开展目视飞行（Visual Flight Rule，以下简称“VFR”），且运行时间小于30个连续自然天，且每天运行不超过10架次的机场；二是无新建设施的，运行期间小于一年，仅运行VFR，且每周运行均少于3天，每天运行不超过10架次的起降点；3.除以上两类之外的其他机场（多为通用机场）。 

对于上述第三类机场，下列项目应在开工或启用前90天通知FAA，通知形式为提交FAA表格7480-1（包含基本建设信息）及必要的附件：1.新建机场或启用现有机场；2.新建、改建或启用机场跑道或起降区；3.停用机场或跑道或起降区（一年及以上）；4.新建、改建、启用或停用公用机场与跑道（或起降区）相连的滑行道；5.改变机场的用途（如公用变私用、私用变公用等）；6.改变机场的起落航线（高度或方向）；7.改变机场的运行方式（如IFR变VFR、VFR变IFR等） 

三、新建或改建机场项目的通知和审核程序 

（一）机场所有者通知FAA新建或改建机场 

    根据CFR 14第157部《新建、改建、启用或关闭机场的通知》，机场所有者向FAA提出新建或改建机场通知时，应提供FAA表格7480-1。表格要求将机场着陆区域的详细平面图作为附件，图中应标出经纬度、长宽尺寸、跑道端部坐标、跑道中线以及跑道标高，且应标示出跑道相对已知道路和地形的方位和距离，以便FAA精准定位。同时附件中还应注明机场附近区域的障碍物，包括建构筑物、高压线、道路、铁路、高塔等。 

    为配合落实CFR 14第157部的相关要求，FAA实施了“机场数据和信息项目”（Airport Data and Information Program，AC 150/5300-19），要求机场所有者在新建或改建机场项目前将拟建项目的详细信息通知FAA。该项目为机场所有者提供了一套勘察收集、提交、管理机场信息数据的方法，以及网络化的GIS机场地理信息管理系统（AIRPORT GIS，机场地理信息管理系统，包含机场信息数据管理、机场设计和电子制图工具，机场建设项目在线申请等功能）。机场所有者在GIS系统上更新机场信息数据后， FAA能够实时接收，并根据这些机场数据开展CFR 14 第157部规定的航行研究、第77部下的机场障碍物评估、制定仪表飞行程序、机场建设项目管理等工作。 

    FAA建议机场所有者在AIRPORT GIS系统中绘制机场平面图。机场平面图至少应包括如下信息：机场位置、跑道长宽、磁差方位、跑道入口标高和坐标、跑道表面材质、跑道ID、承载能力PCN、跑道末端标高、仪表着陆系统等待线、航向台/下滑台敏感区、停止道和防吹坪、热点区位置、在建跑道、滑行道及其ID、在建滑行道、机坪区、掉头区、空管塔台及高度、机场灯标、加油区、航站区等。另外选择性可包含在平面图中的信息有：雷达、消防站、机库、货站、海关边检站等。 

    以下为使用AIRPORT GIS系统制作的机场平面图示例（图3-1-1）和障碍物评估示例（图3-1-2）。 

图3-1-1 Airport GIS工具制作的机场平面图示例 

图3-1-2 Airport GIS障碍物评估示例 

（二）FAA进行航行研究 

    FAA收到表格7480-1及附件材料后进行航行研究，研究主要内容包括：机场对邻近机场运行的影响、对现有空域结构的影响、周边障碍物影响情况、仪表飞行程序评估、对空中管制程序的影响、机场设计与FAA标准的符合性、地面设施和人员安全、噪音影响、预期的机场飞行活动规模、风的影响、跑道起末端位置等。 

（三）仅运行目视飞行（VFR）的机场航行研究判断标准 

    FAA对于运行仪表飞行（IFR）的机场航行研究标准较为复杂，在此不再赘述。而仅运行目视飞行（VFR）的机场航行研究标准相对较为简单，在此简要进行说明。 

    仅运行VFR的机场航行研究主要判断标准是能否建立与现有机场相兼容的VFR起落航线，其原则是： 

    1.一个机场的起落航线空域可能触碰但不能覆盖另一个机场的起落航线空域。 

    2.当四架以上同类型的飞机同时在VFR起落航线运行时，机场起落航线空域应加以扩大。 

机场起落航线空域见图3-3，根据机场拟运行的飞机类型不同，图中相关距离见表3-3。 

图3-3 仅运行VFR的机场起落航线空域范围 

表3-3 仅运行VFR的机场起落航线空域范围距离 

注：1.当四架以上同类型的飞机同时在VFR起落航线运行时，上表中距离“c”应再增加距离“d*”； 

2.上表中飞机类型“A/B/C/D”按照CFR 14第97部的飞机类型分类确定； 

3.当拟在机场跑道两侧均设定起落航线时，在跑道两侧均使用距离“a”。 

（四）FAA出具判定书 

    FAA在航行研究完成后对申请人出具FAA关于该机场的判定书，发送给机场所有人和其他利益相关人或单位（如当地政府、社区、邻近机场等）。判定书中有关空域安全和有效使用、以及对地面人员设施的安全影响的内容是建议性的。判定书一般可分为三类：无异议、有条件无异议和否决。有条件无异议的判定书是指当必要的条件满足后，拟建机场能够安全运行，FAA应在有条件无异议的判定书中明确指出机场申请人应该完成的事项，如限制机场IFR/VFR飞行程序或标准，制定特殊的起落航线，或变更跑道方向或入口位置等。判定书中还应包含失效日期，即机场建设完成的截止日期（一般为18个月）。FAA的判定书不影响申请人对联邦和地方其他法律法规的责任和义务，且不评估机场对周边环境和土地的相容性。 

    FAA判定书中包含了一些固定描述，举例如下： 

    1.该判定书不代表FAA审核了机场的物理建设内容。判定书主要针对机场空域的安全和有效使用以及周边地面人员和设施安全等。 

    2.FAA无法阻止机场附近地区新建建筑物。机场的运行环境仅能通过当地政府条例、购买产权或签订相关协议等方式来保护。 

（五）机场建成投用后报告FAA 

    机场建成投用后15天内，机场所有者应向地方FAA提供机场信息资料表格5010-3（公用机场）或表格5010-5（私用机场），告知机场运行的有关信息。地方FAA收到表格后将一份机场信息包（至少包含表格5010-3或表格5010-5，表格7480-1，FAA判定书）发至FAA机场工程部。 

（六）FAA现场检查和发放位置ID 

    FAA机场工程部收到机场信息后，对于公用机场，机场工程部一般会要求地方FAA或其他监察员对机场进行现场检查，如无法进行现场检查的，机场工程部将获取详细完整的机场信息数据；对于私用机场，FAA一般不进行现场检查。 

    FAA监察员在现场检查完成后将修订表格5010-3并重新提交给机场工程部。机场工程部收到后审核机场数据的准确性，审核通过后发送机场编号给空管部门。空管部门收到机场编号后将该机场录入FAA国家空域系统（FAA’s National Airspace System），最终出具永久性的机场位置ID给机场所有者。 

四、总结与思考 

通过研究梳理美国通用机场管理规定可以发现，对于美国多数通用机场，FAA对其建设过程采取了一步审查的办法，尽可能简化了审查程序，与民航局最近出台的《通用机场分类管理办法》存在异曲同工之处。FAA评估了拟建机场及其附近障碍物是否满足航空器的安全运行、机场起落航线空域是否对邻近机场空域或其他空域产生影响、以及机场对周边社区人员的安全和噪声影响等因素，将拟建机场是否能够安全运行及所应满足的前提条件一次性告知机场所有人。总结下来，个人认为美国的通用机场建设管理规定有以下几个特点： 

    （一）在审查过程中牢牢把握住“安全”这个关键点。对于与机场运行安全有关的内容审查得全面具体，且相关的标准和规范也比较完善，但一般没有将不直接影响安全的因素纳入审查范围。另外，由于机场噪音问题涉及公共利益，FAA也将对机场的噪音影响进行评估，根据噪音影响情况提出设置特殊的机场起落航线等相关建议。 

    （二）通过发布有条件无异议的FAA决定书，使审查既能把握安全原则又不失灵活性。如机场起落航线空域如对邻近机场产生影响，可以制定特殊的机场起落航线或设定特定的高度；机场附近存在有影响的超高障碍物时，可以调整跑道入口位置或提高机场运行标准等。 

（三）为机场所有人提供服务方面做得比较到位，使机场建设方能够以较低的成本完成新建通用机场的审查程序。FAA免费提供了网页化的AIRPORT GIS系统，帮助机场所有人能够以较低的成本完成机场勘察、设计、信息报告等建设程序，同时又使FAA得以拥有一个较为完善的机场数据库。另外，FAA对机场新建或改扩建等项目的航行研究均由FAA人员承担，对机场建设方来说也节约了相应成本。 

美国的通用机场管理政策和行业发展给了我很多启发。毋庸置疑，美国通用航空产业的发展繁荣和其航空历史文化、空域的开放、行业管理政策的成熟等基础因素是分不开的。国内通用航空发展尚处于起步阶段，还有很多思想上政策上的束缚需要一步步推动改革。对于国内通用机场管理改革及如何达成《通用航空“十三五”规划》目标，我有以下思考： 

（一）通用机场建设申报资料可以表格化和电子化，进一步降低建设成本。目前通用机场选址报告的内容格式基本上是一致的，一般包括通用机场性质和需求定位、航空业务预测、场址基本情况（包括地质、气象、净空、周边机场等）、机场拟建项目规模等，可以将选址报告表格化，使所需申报的内容和要求更加明确。另外，在申报资料表格化的基础还可以进一步实现电子化在线申报，一方面便于通用机场建设方提交申请材料，另一方面也便于局方管理通用机场基本建设信息。 

（二） “节流”尚需“开源”，要提升通用机场发展内在动力，关键是想方设法提高通用机场盈利能力。一方面要让更多的通用航空器能在通用机场上飞起来。偏远地区交通物流、飞行娱乐、公务飞行等需求在我国有极为广阔的市场，但受限于空域管理等政策原因难以取得较大的发展。我国空域管理有其特殊性，一步到位的空域开放很难实现，建议可在需求调研的基础上，针对性的开放某些偏远地区低空航线、某些旅游景区的低空空域等，解放市场需求和活力。另一方面，可以拓宽通用机场盈利渠道。例如加拿大一些水上机场建设成了“餐厅”模式，使机场航站楼变成了咖啡厅和餐厅，结合优美的水上环境，给予客户良好的旅行体验；再比如可放开通用机场航油供应政策准入，目前我国航油供应资质要求比较难以获取，绝大多数机场无法提供航油供应服务，建议根据通用机场的航油供应要求制定相应的简化政策，使机场能够提供航油供应服务，通用航空公司也能更加方便的获取航油保障。 

（三）通用机场净空管理要求可以更加灵活。目前我国通用机场与运输机场净空标准均按照《民用机场飞行区技术标准》（MH5001-2013）执行。受限于净空要求，通用机场多数无法建设在城市中心人口密集区域附近，使通用机场的便捷性无法得到发挥。而国外很多通用机场建设在人口密集区，大大方便了周边人口的出行交通。另外，通用机场建设阶段也需要对周边超高障碍物进行拆降处理，大幅增加了建设成本投入。通用航空飞机一般较大型运输飞机灵活得多，起降和转弯性能更加可控。因此，通用机场净空管理标准和要求也可以更加灵活，比如采取由通用机场根据飞行需求研究制定，局方审核把关等形式，基于通用机场实际运行的航空器性能等因素，在确保飞行安全的前提下灵活把控净空要求。国外不少通用机场附近都有明显的超高障碍物，但通过设置航空障碍灯等醒目标志，通航飞行员可自行操纵飞机进行避让，也同样保持了多年的安全运行记录。（江幸洧 民航华东地区管理局）

四、参考资料 

[1]Report to Congress, National Plan of Integrated Airport Systems[Z].美国Federal Aviation Administration, 2015年. 

[2] General Aviation Airports: A National Asset[Z]. 美国Federal Aviation Administration, 2012年. 

    [3]通用航空“十三五”规划[Z].中国民用航空局,2016年. 

[4] Part 157, NOTICE OF CONSTRUCTION, ALTERATION, ACTIVATION, AND DEACTIVATION OF AIRPORTS, Title 14, Code of Federal Regulations[Z].美国Federal Aviation Administration. 

[5]Procedures For Handling Airspace Matters[Z].美国Federal Aviation Administration, 2016年. 

[6]Airport Data and Information Program[Z].美国Federal Aviation Administration, 2015年.