摘要：所谓民航安全管理体系，是指通过有效管理安全风险以确保民航安全运行的系统。为了指导民航各企事业有效建立和实施相关专业领域里的安全管理体系，从国际民航组织到中国民航局，均编写和发布相关的安全管理体系指导材料。笔者通过对比分析发现相关的指导材料均未对体系各要素之间的关系进行讲解，这一缺项使得许多企事业安全管理人员将安全管理体系视为一个由独立的要素集合在一起的松散的安全管理体系，而不是一个各要素间彼此管理的有机整体。对此，笔者尝试对安全管理体系十要素之间的关联性进行分析和探讨，并提出促进安全管理体系建设的建议。 

一．安全管理体系建设指导材料现状 

    所谓民航安全管理体系，是指通过有效管理安全风险以确保民航安全运行的系统。民航实施安全管理体系的目的在于力求在航空事故及事故征候发生之前，通过积极主动的控制或减轻风险，使民航运行安全持续处于可接受状态。为了指导民航各企事业有效建立和实施相关专业领域里的安全管理体系，从国际民航组织到中国民航局，均编写和发布相关的安全管理体系指导材料：国际民航组织2013年发布了《安全管理手册》（DOC9859）文件第三版，这是目前所有安全管理体系建设参考材料编制的根本依据，该手册较为详细的阐述了安全管理的基本内容，并在第五章中逐一对安全管理体系的构成部分及相应要素的定义和相应内容进行了描述。在此基础上，国际民航组织于2013年颁布了《安全管理》（国际民用航空公约附件19），该附件提出了实施安全管理体系最低要求的四个组成部分，即安全政策与目标、安全风险管理、安全保障措施及安全推广，以及各组成部分中涵盖的共十二项要素，同时明确了各组成部分和要素的相应要求。在参考上述材料的基础上，民航局相关司局（如飞标处、机场处、空管办等）均发布了相应业务范围内的安全管理体系建设指南，用于指导航空公司、机场、空管等企事业建立对应的安全管理体系。以机场专业为例，2013年机场司修订下发了《机场安全管理体系建设指南》咨询通告，在将机场安全管理体系内容明确为安全政策、安全目标、组织机构及职责、安全教育与培训、文件管理、安全信息管理、风险管理、不安全事件调查、突发事件响应及安全绩效监测与评估等十要素，同时进一步细化每一个要素的目的及要求。 

然而，笔者通过对比分析发现，上述所有材料，均致力于告诉安全管理体系的建设者建立完整的安全管理体系需要哪些要素，每一个要素需要什么样的内容，在对企事业负责安全管理体系建设的人员的培训过程中，培训教员也是依据相关的指导材料逐一讲诉各要素的具体内容，无论从指导材料的内容上还是培训过程中，均未对体系各要素之间的关系进行讲解，这一缺项使得许多企事业安全管理人员将安全管理体系视为一个由独立的要素集合在一起的松散的安全管理体系，而不是一个各要素间彼此管理的有机整体，从而导致他们在具体建设实施过程中只会依葫芦画瓢，大部分生硬的照搬照抄指南上的内容。如果该问题不解决，那么安全管理体系的有效减少和效能发挥将大打折扣。 

二．机场安全管理体系十要素关联分析 

要解决上述问题，首先需要进一步分析和明确安全管理体系各要素之间的关联性。笔者根据日常工作经验，以机场安全管理体系为例，对其中的十要素间的关联性分析如下： 

（一）安全目标与体系中其它要素之间的关系 

俗话说目标是行动的方向，有了清晰的目标，才能以此构建有效的行动方案，同时才能有验证行动方案可行性和有效性的依据。同样的，要有效建立安全管理体系，体系要素中的安全目标是基础和先决要素，是企事业安全管理的导向以及安全管理体系各要素开展落实情况及效能发挥情况的评判依据。安全管理体系中组织机构及职责、安全教育与培训、文件管理、安全信息管理、风险管理、不安全事件调查、突发事件响应、安全绩效与评估等要素的具体要求的开展都是围绕安全目标来考虑的，不同安全目标的设定对应的其它要素的建立有不同的要求。与此同时，验证安全管理体系的建立是否符合企业实际，能否切实发挥出实用效能，安全目标也是验证的重要参数之一。因此，只有建立合理的安全目标，才能以此来确立安全政策中的行动准则，组织机构的建立和职责的划分才有方向依据，风险管理、不安全事件调查等才有实施的方向。 

（二）安全教育与培训、风险管理、不安全事件调查、安全信息管理间的关系 

风险管理是机场安全管理体系效能发挥与否的关键，只有建立和落实好风险管理的各项工作，才能真正有效的提高机场安全运行水平，实现安全管理体系运行的目标——持续安全，这是每个接触安全管理体系人员的共同认识。那么要有效实施风险管理，关键在哪里呢？关键就在于体系要素中的安全信息管理、不安全事件调查。风险管理的有效发挥，基础在于危险源的识别，要实现危险源的有效识别，安全管理体系中安全信息管理、不安全事件调查是前提，必须通过有效安全信息收集，统计分析，不安全事件的深入调查，才能为危险源识别提供依据，因为风险分析的方法之一头脑风暴不能是无依据的风暴，必须是建立的数据基础上的综合分析，数据的来源就是安全信息管理和不安全事件调查。那么如何才能确保员工能够进行有效的安全信息收集、统计分析、不安全事件调查，以及在这些基础上开展有效的风险管理呢，这就取决于体系要素中的安全教育与培训，只有在日常的安全教育与培训中加强对安全信息管理及不安全事件调查能力的培训，才能够有效提升安全管理人员的信息收集、统计及风险能力，进而才能为风险管理的有效实施奠定坚实的基础，与此同时，还应通过安全教育与培训确保安全管理人员具备风险管理的相关能力，从而确保风险管理工作的有效开展。 

（三）风险管理与安全目标之间的关系 

建立安全管理体系的目的在于实现从事后到事前的安全管理，这一目的具体体现在安全管理体系的要素安全目标上，而安全管理体系要素的风险管理是实现这一目标的核心措施，只有通过持续、有效的实施危险源识别并采取相应的风险防控措施，才能够确保安全目标的最终实现。 

（四）组织机构及职责与其它要素之间的关系 

安全目标及安全政策的制定，安全教育与培训、文件管理、安全信息管理、风险管理、不安全事件调查、突发事件响应及安全绩效监测与评估等工作的实施由谁负责？这就是安全管理体系要素中组织机构与职责需要解决的问题。反过来说，在安全管理体系的组织和实施过程中，需要成立那些组织机构，不同机构要承担什么样的职责，确定的依据就是安全管理体系中的其余九个要素，成立的组织机构及其职责必须能够确保九个要素都有人负责实施，评判组织机构及职责是否完善的依据也就是是否能够有效的落实其余九个要素具体实施的各项要求。 

（五）安全绩效监测与评估与其它要素之间的关系 

安全绩效监测和评估的对象是什么？就是安全管理体系要素中的组织机构，监测和评估的最终目的是什么？就是对组织机构职责的落实情况进行评判，通过绩效考核不断修正组织机构职责落实上存在的偏差，最终确保安全目标能够得以实现。那么安全绩效监测和评估指标的设定依据是什么呢？就是依据组织机构是否落实其余八个要素各项要求来设定，并以此对组织机构职责落实情况进行逐一监测和评估，才能够实施通过安全绩效监测和评估确保安全管理体系有效运行并最终实现安全目标的目的。 

（六）文件管理与安全教育培训及安全信息管理之间的关系 

安全管理体系要素中文件管理大致可以分为两类：一是国家、地方政府及民航的有关安全生产、安全规划等各类法律、法规、规章、标准及规范性文件等，以及机场各类体系文件、制度、标准、操作规程等，这类文件是安全管理体系要素安全教育培训的支撑材料，用于提升安全管理人员安全管理的各方面能力；二是包括安全信息记录、危险源识别与风险管理记录、不安全事件调查记录、安全检查记录在内的各类档案记录，这些记录的安全管理体系要素风险管理过程中进行危险源识别等工作的数据支撑。 

（七）突发事件响应与安全目标的关系 

突发事件响应是安全管理体系中较为独立的一个部分。安全管理体系要解决的是机场的持续安全问题，通过风险管理的有效落实，将能够尽可能的将安全风险降低到较小的水平，但并不能够保证没有意外情况的发生，为了应对和解决意外情况，确保安全目标的顺利实现，必须通过安全管理体系中突发事件响应的建立和有效实施来积极应对，使突发事件造成的后果仍处于可接受水平。 

（八）安全政策与其它要素之间的关系 

如上所述，明确了风险管理是安全目标实现的手段，明确了安全教育与培训必须侧重于提升安全管理人员安全信息管理、不安全事件调查及风险管理的水平，明确了安全信息管理和不安全事件调查是开展风险管理的基础，明确了文件管理是安全信息管理的源头保障，明确了组织机构的建立及职责划分的依据是有效落实风险管理等各要素的工作要求；明确了安全绩效监测和考核的对象是组织机构，指标的设置是组织机构能否有效落实风险管理等各要素的工作要求，那么企业如何才能保证上述的每一个要素间能够有效连接和落实呢？这就是安全管理体系中的要素安全政策需要解决的问题。要确保安全管理体系其余要素的有效实施，需要企业在安全政策上逐一声明能够确保各要素有效落实的制度保障。 

综上所述，机场安全管理体系十要素之间的关系可以用下图1表示： 

图1 机场安全管理体系要素关系 

三，进一步促进安全管理体系建设的建议 

笔者认为，只有清楚掌握安全管理体系中各要素之间的联系，在体系建设和实施过程中，才能更清楚该写些什么，做些什么。因此，针对目前安全管理体系建设指导过程中存在的未对体系要素之间的关联性进行系统阐述的情况，建议各相关专业对本专业安全管理体系中的各要素进行进一步梳理和研究，明确要素间的相互关系，并将其修订进相应的安全管理体系建设指南中，并在培训过程中重点进行讲解，以更为有效的指导相关企业建立和完善相关安全管理体系。（杨旭毅 中国民用航空厦门安全监督管理局）