论民航工程设计市场改革与发展
摘要：民航工程设计市场多年来因行业封闭、设计单位数量太少导致招标投标工作流于形式，设计水平和服务质量尚有改善空间，一定程度上制约了民航基础设施建设的发展。本文分析了产生问题的主要原因，介绍了民航局新时期为开放设计市场所做的尝试和改革，并根据改革以来的市场反应对设计市场的发展进行了展望，相信改革工作对增加设计市场有效供给、促进民航基础设施建设市场持续健康发展和全面推进民航基础设施建设具有重要而深远的意义。
一、民航设计单位基本情况
按照住建部2007年版《工程设计资质标准》，民航行业设计资质设甲、乙两级；专业资质设机场总体规划工程、场道目视助航工程、通信导航航管及航站楼弱电工程、供油工程4项。
（一）具有行业资质的设计单位情况。
截至2017年3月，民航甲级院仅有中国民航机场建设集团公司（以下简称建设集团）、上海民航新时代机场设计研究院有限公司（以下简称新时代）和空军工程设计研究局3家。
乙级院有中国民航工程咨询公司（以下简称咨询公司）、西安西北民航项目管理有限公司（以下简称西北民航）、中国航空国际建设投资有限公司（以下简称中航建投）以及北京、兰州、成都、南京、广州、沈阳、济南军区空军勘察设计院等10家。
2016年，因部队全面停止对外有偿服务，空军8家设计单位全面退出民航设计市场，造成实际设计单位数量锐减三分之二。实际参与市场的甲级单位仅2家（建设集团、新时代），乙级单位仅3家（咨询公司、西北民航、中航建投）。
（二）具有专业资质的设计单位情况。
机场总体规划工程，场道、目视助航工程，通信、导航、航管及航站楼弱电工程3项专业资质10年来均无设计单位；供油工程仅建设集团和中航油公司共同持股的北京中航油工程建设有限公司一家设计单位。
二、设计单位数量少的主要原因
（一）民航系统内设计单位整合使设计院数量大幅减少。
2000年至2004年，中国民航机场建设总公司先后与华北民航机场规划设计院、西南民航机场建设有限责任公司、东北民航机场设计院、西北民航机场规划设计研究院重组为建设集团。2002年，民航华东机场建筑设计研究院与民航中南机场设计研究院重组为新时代。民航系统内设计单位从7家锐减至2家。
（二）2007版《工程设计资质标准》门槛过高。
以注册建筑师和注册结构师为例，民航行业甲级院的人员配备指标均为8人，乙级院均为5人。而建筑行业甲级院均为3人，乙级院均为2人。民航设计院对两类注册人员的指标是建筑设计院的2.5倍多，但民航资质不能从事建筑设计投标。此类条款对市场准入和资质升级设置的门槛过高且不合理。
另外，根据资质标准，有关单位申报设计资质时，因主要技术负责人以及主导专业的专业负责人需具备10年以上设计经验和个人业绩，意味着新申报单位的主要人员均需从现有设计单位中挖人，2007版标准规定的配备标准为甲级61人（其中主导专业30人）、乙级38人（其中主导专业19人），过高的门槛导致部分行业外设计单位望而却步，10余年来仅有3家企业申请乙级资质。
（三）民航设计工作涉及特色专业较多。
除道桥专业外，总规、通信导航、航管气象、助航灯光、航空供油等行业特色突出的专业较多，加之民航行业具有一定的封闭性，行业外对其了解较少。
（四）民航设计人员流动性不足。
长期以来，整个行业的市场化程度偏低，因设计单位数量太少、缺乏竞争，设计单位生产和经营压力相对其他行业小得多，不仅与外行业单位的流动较少，行业内设计单位之间流动也很少。
（五）民航基础设施建设投资额较小。
民航基础设施投资规模相对公路、市政、铁路等行业相去甚远，根据《2016年民航行业发展统计公报》，民航固定资产投资总额为1700亿元，其中民航基本建设和技术改造投资782亿元，按系统划分，机场系统完成660亿，空管系统完成24.2亿，航信、科教、安保、机务、公共设施等共计98亿。较小的市场规模难以支撑数量较多的外行业大体量设计单位，民航市场对其吸引力不如公路、市政、建筑等行业。
三、民航设计市场存在的主要问题
（一）未形成有效竞争格局，设计招投标流于形式。
因仅有3家甲级院，大型运输机场项目需全部聚齐才能招标成功。经统计，2013年下半年就有11批次35个项目的设计工作两轮招标失败，而这仅是民航局批复立项的项目，还有大量国家发改委和地区管理局批复的项目并未计入。十余年来，几乎所有的设计项目都要在明知招标失败的情况下走两轮招标流程，然后报批申请转直采，建设单位、招标代理、设计单位以及局方相关部门苦不堪言，不但耗费了大量行政资源，而且浪费了大量宝贵时间，直接影响各个项目的建设进度。
（二）设计市场供需矛盾异常突出，难以满足民航基础设施建设快速发展的需求。
近年来，因现有设计单位生产任务不断加重，一定程度上影响了设计水平和服务质量。甲级院部分大型机场规划设计深度不够、缺乏前瞻性，小型设计任务不愿承接，出现了守着经验抄图套图，生产“产品”而不是创造“作品”的情况；乙级院因运输机场设计经验不足，部分设计人员对有关规章、标准和规范缺乏深入研究，对航空的运行特点把握得不准，也存在设计进度慢、设计成果反复修改的情况。因此，民航建设单位甲方当得难，出现了找乙级院不放心，找甲级院可能需要排队等图的情况。民航基建市场日益增长的发展需求同落后的设计生产力之间的矛盾异常突出。
（三）民航设计单位对外发展乏力。
临空经济区和航空产业园的建设除了民航专业工程，还有大量的建筑、市政和公路工程，民航业内设计院在其中参与度偏低。尤其是面对机场迁建和新建项目，民航设计单位本来在信息、规划、投资等方面具有一定优势，有机会发展成为空港基础设施综合服务商，业务由咨询、规划、设计拓展至施工甚至投融资领域，为地方政府提供一揽子解决方案和一体化服务。可惜的是，长期的垄断使设计单位安于现状，缺乏发展动力、市场意识和服务意识，大量的工程实践积累并未让民航设计院在专业工程以外快速发展。
（四）设计人员产学研结合不足，设计总结、创新少。
设计人员因忙于具体的设计任务，产学研结合不够，缺乏设计经验的总结、创新，设计水平难以有效提升，工程建设类标准编制也缺乏长期、深入、持续性的研究，整个民航基建行业发表论文少、创新型技术少。以首都机场T2—T3的隧道工程为例，该隧道在中跑道运行时不停航施工，埋深浅、沉降要求高，且无法使用盾构和爆破施工，是全球罕见的飞行区隧道工程，但相关提炼总结的论文较少。还有跑道桥，在葡萄牙马德拉机场、亚特兰大机场、阿姆斯特丹等机场都有采用，不但可以将服务车辆穿越跑道由平交改为立交，减少跑道侵入的风险，保障机场的高效运行，而且可以解决诸如高填方占地太多、机场扩建时改路改河工程量太大等问题，但民航设计单位对桥隧结构物的应用偏于保守。
四、民航工程设计市场改革
（一）《工程设计资质标准（2007版）》修订启动。
2013年10月，住建部启动《工程设计资质标准（2007版）》修订工作，笔者认为这是解决上述问题的好机会，机场司经发电征求全行业意见、多次开会论证，收到了大量增加设计院数量和开放市场的呼声，先后10次去函住建部，对民航设计企业人员配备标准不断进行下调并予以完善。
（二）民航设计企业改革发展座谈会议召开。
2016年8月，根据局领导指示，机场司组织召开了民航设计企业改革发展座谈会议，这次会议吹响了设计市场改革的号角：一是确定了设计市场改革发展工作应本着“适应发展、开放市场、放管结合、提升服务”的原则；二是明确了将新时代分立为2家甲级院以满足招投标最基本的需求；三是要求机场司努力协调住建部进一步调整人员配备指标，打破垄断、引入竞争；四是现有民航设计企业应当进一步采取有力措施，理顺体制机制，加快设计人才队伍建设，努力提高设计质量和服务水平；五是鼓励行业内外有能力的单位积极申报民航设计资质，以尽快形成统一开放、竞争有序、监管有力的民航设计市场。
2016年9月，根据局领导批示精神，笔者在民航报头版发表“促进市场竞争 提升工程品质——民航设计企业改革发展座谈会召开”文章，向全社会展示新时期民航局将进一步开放和改革民航设计、建设等基础设施工程市场，鼓励符合资质条件的工程设计、建设、咨询单位参加民航工程市场竞争的决心。
（三）民航工程设计市场改革落地。
2017年2月，国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中明确提出“优化资质资格管理，进一步简化工程建设企业类别和等级设置”。2017年3月，住建部考虑民航实际，同意21个行业中先行调整民航标准，民航局住建部随后联合印发《关于进一步开放民航工程设计市场的通知》（建市〔2017〕66号），全面开放了民航工程设计市场，该通知突出了四个方面的改革：
一是简化民航行业工程设计资质，增加有效供给能力。《通知》对2007版标准中民航行业工程设计资质标准指标进行了简化，取消全部4项民航专业资质，只保留民航行业甲级、乙级资质；下调原民航行业工程设计主要专业技术人员配备标准，注册人员数量减少了2/3以上，人员总数减少了1/3以上；调整原民航行业建设项目设计规模划分；乙级设计企业申请升级时，主导专业非注册人员的个人业绩，不考核其大型项目不少于1项的要求。标准修订充分考虑了民航工程建设快速发展需求，降低准入门槛，将引导有实力的企业进入民航工程设计市场，进一步促进民航工程设计市场开放，增加民航工程设计有效供给，为提升民航工程设计水平创造了更好的政策条件。
二是体现“放管服”要求，为企业提供便利通道。《通知》规定，现有民航工程设计的行业、专业资质在有效期内继续有效。企业在证书有效期满前可以申请直接换发有效期5年的资质证书，供油工程专业资质可以申请换发化工石化医药行业石油及化工产品储运专业资质。上述措施为现有资质的设计企业提供了便利的换证通道，方便了企业，确保了平稳过渡。
三是鼓励竞争，推进承接业务互通。《通知》明确了具有化工石化医药行业石油及化工产品储运专业资质的企业，可以承接民航供油工程设计业务，向化工石化医药行业相应设计单位全面开放民航供油工程设计，同时明确了具有工程设计综合甲级资质的企业，可以按照规定承担相应的民航行业工程设计业务。这些措施推进了承接业务互通，将进一步促进行业间市场的统一开放。
四是加强事中事后监管，维护市场秩序。《通知》要求住房城乡建设主管部门和民航主管部门应当依据职责，加强对民航行业工程设计资质的管理，强化事中事后监督。民航主管部门应当加强对民航工程设计活动的监督管理，规范民航工程设计市场秩序，促进公平竞争市场秩序形成。
《通知》是住建部和民航局按照中央全面深化改革和国务院行政审批制度改革总体要求，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用所采取的重要举措。该文件是一剂猛药，猛药去疴，表现出了民航局壮士断腕、啃硬骨头的改革决心，必定成为民航工程设计市场改革发展的里程碑。
五、民航基础设施建设工作会议的新要求
2017年9月，民航局组织召开民航基础设施建设工作会议，冯局长在会上深刻指出了当前我国基础设施建设的总体态势和存在的三个突出矛盾，明确了“十三五”时期民航基础设施建设的总体要求、基本原则和主要任务，提出了通过建设“平安机场、绿色机场、智慧机场、人文机场”，以及推行“项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化”的现代工程管理来全面提升民航基础设施建设水平，对参与民航设计咨询相关单位提出了更高的要求。
港珠澳大桥的建设实践证明，现代土木工程已经超越了传统工程领域，岛桥隧工程可以有机结合并集成结构、海洋、地质、气象、机械和自动控制等多个学科多个行业，其工程建设管理理念、团队组织结构、标准化管理行为、信息技术手段、工程与生态环境协调统一的管理目标使其成为现代工程管理理念的标杆工程和品质工程。横向对比高铁和公路行业，民航基础设施设计的水平近年来已显落后，一定程度上制约了民航行业的可持续发展，要落实座谈会精神和有力支撑民航强国战略，需要奋起直追。
六、新时代民航工程建设市场的展望
交通运输方式的变革是带动经济快速发展的引领，随着工业化的发展，经历海运、水运、铁路、公路之后，航空运输将成为促进物流和经济发展的第五个冲击波，而航空运输的大发展必须依托于民航基础设施的大发展。根据“十三五”规划，运输机场要新建44个、改扩建139个、迁建机场19个、前期开展51个，除此之外，还要新建通用机场约200个。随着民航业与区域经济的融合发展，临空经济示范区、航空产业园，以及各省、市、自治区政府将通用机场作为交通发展规划的重要内容，如果通用机场县县通的目标能够实现，远期国内通用机场的数量有望达到3000个。民航专业工程将会辐射带动周边城市规划、房建、市政、公路、轨道工程等，真正成为地方经济发展的动力源。
市场的预期、民航局开放改革民航基础设施建设市场的态度和决心、相关政策的落地，都在基础设施建设市场产生了强烈的反响和反应。66号文发布以来，基建市场热情高涨，已有8家设计院向住建部提交民航设计资质申报材料，住建部已向广东泛珠勘察设计有限公司核发了民航乙级设计资质。除此之外，中设设计集团等多加综合甲级设计院已经成立或正在筹备成立机场设计院。
令人欣喜的是，为补齐行业基础设施建设保障短板，优化民航局属国有资产功能布局，做强做优做大局属建设类企业，2017年12月，民航局印发了《民航局属建设类企业股份制改革工作方案》，该方案将会打造一个全新的民航基建全产业链企业，有助于提升国有资产效能，完善企业治理结构和经营机制，激发企业发展活力，提升企业市场化水平和综合服务能力，推动我国机场建设能力“走出去”，实现中国民航技术、标准、管理、设备等要素对外输出，促进“一带一路”沿线国家和地区民航基础设施建设。
如果说2017年是民航工程设计市场的改革窗口期，那么“十三五”就是民航基础设施大发展的黄金时期，更多工程设计、建设、咨询单位参加民航工程市场竞争，有利于适应现阶段民航建设项目快速增长的需要，有利于尽快形成统一开放、竞争有序、监管有力的民航工程设计市场，有利于推进民航工程建设的快速、科学、可持续发展，提升民航基础设施建设工程的品质，为民航强国提供有力的支撑。新时代，相信民航必能携机场、航线、运控三大网络，运输、通用两翼齐飞，与铁路、公路、水运、邮政共同打造交通强国，为我国早日建成社会主义现代化强国贡献力量。
