基于公共管理角度的边疆地区民航公职人员流失问题分析
基于公共管理角度的边疆地区民航公职人员流失问题分析
——以民航新疆某局为例
摘要：
新疆维吾尔自治区，简称新疆，位于中国西北边陲，首府乌鲁木齐，是中国五个少数民族自治区之一，也是中国陆地面积最大的省级行政区，面积166万平方公里，占中国国土总面积六分之一。
新疆地处亚欧大陆腹地，陆地边境线5600多公里，周边与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗斯坦八国接壤，在历史上是古丝绸之路的重要通道，现在是第二座“亚欧大陆桥”的必经之地，战略位置十分重要。新疆现有47个民族成分，主要居住有维吾尔、汉、哈萨克、回、蒙古、柯尔克孜、锡伯、塔吉克、乌兹别克、满、达斡尔、塔塔尔、俄罗斯等民族，是中国五个少数民族自治区之一。
2013年，党中央提出了建设“一带一路”国家发展战略，新疆处于“一带一路”核心区域，必将更加吸引全国乃至全世界的目光。但是，即使目前新疆处于历史发展地位最高时期，笔者作为一名在疆工作的中央直属机构公职人员，发现新疆地区仍旧存在人力资源匮乏、人才引进困难、人员流失尤其严重。笔者自2014年7月通过国家公务员考试来疆工作，至今已3年多，本文将以笔者所在单位为例，从公共管理角度分析单位公职人员流失原因，深入探讨边疆地区民航公职人员流失问题，最后从激励理论的角度对此问题提出几点建议。
一、民航新疆X局介绍
民航新疆X局是中国民用航空局下属的七大地区管理局之一。2004年4月16日，根据民航局统一部署，按照政府行业监管、空中交通管理和机场运营管理三种职能分离的原则，在原民航乌鲁木齐管理局的基础上，分别组建了民航新疆X局、民航新疆空中交通管理局和新疆机场（集团）公司，标志着新疆民航政企分开的管理体制新格局正式建立。
民航新疆X局设置18个职能机构、3个党群工作机构和1个离退休干部工作机构，其中公务员编制185名。主要职责是对辖区内的民用航空活动进行安全监督和检查；发布安全通报和指令；组织辖区内民航企事业单位的安全评估工作；组织调查处理辖区内的一般民用航空飞行事故、重大通用航空飞行事故、航空地面事故和民航总局授权组织调查的其他事故；参与辖区内重、特大运输航空飞行事故的调查处理工作等。民航新疆X局作为正厅级行业政府，对新疆地区的民航业发展具有极强的权威性，对辖区内民航企、事业单位发挥着管理、监督与指导作用。
二、案例简述
按照外界普遍认识，作为中央直属机构，所属行业又是目前大众公认的朝阳产业，民航新疆X局入职门槛相对较高，所有新进干部职工全部是通过国家公务员招聘考试统一入职，属国家公务员身份，并享有相应待遇。但一个实际情况是：该单位自成立之日起到目前为止，由于大部分处室专业性较强，因此单位公务员编制从未招满过。在这种情况下，为贯彻落实第二次中央新疆工作座谈会议精神，推进新疆民航事业持续健康发展，民航局2014年下发了《民航局关于进一步促进新疆民航发展的意见》，《意见》明确提出要加强新疆民航人才队伍建设。由此，新疆X局自意见下发当年起，加大公务员招录规模，每年招录岗位在20-30人左右，但实际报考与到岗人数远远不及，同时离职人数逐年递增。例如：2016-2017年度新疆X局拟新招录公务员23人，实际招录13人。同时，2016年10月至2017年10月，单位在一年时间内陆续调走、离职、辞职人员达10人，其中正厅级1人、副厅级1人、处级及以下8人。因此，一个明显特征就显现出来：虽然新招录人员增加，但离岗离职人员也在增加，单位人员实际并未补充。尤其需要注意的是，新进单位的公务员基本都是无工作经验的应届毕业生或从未从事过民航工作的行业外人士，而离职的干部职工基本全部都是各部门骨干与主力。因此，在局内大小会议上常见的一个论调是：各部门在人员不足情况下如何做好日常行政与检查工作。而且，这样的前置性定语已经经年累月形成了惯式。
三、以成人发展模型分析公职人员流失主要原因
（一）模型建立
成人发展模型基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念，认为行政人员都将经历：起步期（20岁-30岁）—安定期（30-30岁晚期）—危及期（30岁晚期-40岁中期）—满意期（40岁末期-50岁）这样的几个人生发展阶段。那么根据以上阶段性划分，作者试图用一些更加简明的时间节点将这几个阶段定义，以期可以更加清晰的体现每个阶段的行政人员心理活动。但根据自身经验，结合民航新疆X局出现的实际情况，上述时间节点不一定完全准确，尤其是针对少数人分析时，往往出现所处阶段与所处时间不相符的情况。例如：某同志，走出校门较晚，进入X局前已经更换过三份工作，且已经达32岁，在工作2年后仍选择离职，笔者认为此类人不宜以上述年龄分段来分析所处时期。因此，为方便后续分析，笔者结合调查情况，大胆的对以上四个时期进行了概括性的重新划分，即：
起步期：在处于第一个愿意长时间为之付出全部精力的岗位之前的时期；
安定期：目前岗位既可以满足未来愿景又可以满足目前各项需要的时期；
危及期：工作或生活中出现较大心理不平衡的时期，包括待遇、地位、价值等各方面；
满意期：物质和精神在新的时期感觉长时间满足的时期。
以上述阶段描述进行分析，那么很明显可以看出人事容易出现波动的时期即起步期与危及期，波动的原因也很明确：物质或精神某方面未达到预期。那么回到本案例中，本局人员出现离职现象出现主要集中在两个方面：1.新入职公务员在入职前三年会出现部分人员离职，三年内未离职人员，基本短期内无离职意向；2.单位骨干人员，尤其在部门长期从事管理或技术核心岗位人员，离职占比较大。
（二）原因分析
1. 对于加入公务员队伍的大部分人来说，大家都是抱着收入稳定、社会地位高、前途光明等想法。但案例中本局新入职公务员前三年离职较多，按照实际情况了解，主要原因集中在以下几个方面：（1）新入职公务员工资低、单位福利较少，不能满足个人及家庭所需，故离职；（2）新入职公务员不能直接定中高级管理岗位，入职后数年内从事的都是工作量大的基层与一线工作，在单位内部身份与地位属较低层次，心理落差较大，故离职；（3）新入职公务员大部分来自高校或企事业单位，部分人基于常期养成的习惯，存在工作态度或方式方法不受领导认同、难以融入部门氛围等情况，长时间后发现自己得不到重用，继而对未来发展产生悲观情绪，故离职。
正如同起步期的基本特点，新入职人员在工作初期物质、精神或其它方面的预期与实际情况有较大落差时，全身心投入工作只能是管理层一种美好的想象，其结果就是：国家行政体系公务员也可能成为起步期职业选择的一个淘汰项。按照成人发展模型分析初入本单位公务员队伍的人员基本在25—35岁之间，那么此类人员离职，可以认为是起步期的岗位选择与社会角色寻找，与年龄段连系不大。
2. 对于局内骨干人员来说，处于部门领导或核心层次，大都参与单位与行业重大事件处理，有一定的管理才能或技术能力。这部分人员离职反倒是占比最大的，其原因为以下几个方面：（1）本单位骨干人员能力与技术都处于一定水准，虽然行政职位处于一定领导岗位，但是继续稳步向上的几率很低，而且由于本局专业处室较多，横向岗位调整的可能较小，在行政职级上自我实现的预期明显不能达到时，基本选择离职；（2）本单位骨干人员因常期从事行业监管与行政审批类工作，在行业发展中处于决策层，但在待遇收入方面却属于相对较低层次，对于目前的收入水平不能忍受，而当下体制又无法满足预期目标时，基本选择离职；（3）个别骨干人员对所处的边疆地域环境与社会环境不认同，更向往沿海发达地区或北上广等一线城市的居住、生活环境，在积累一定工作经验与技术能力后，选择离职。
此类人员年龄跨度较大，30、40、50岁年龄段都存在，占比较大的为35-45岁左右的年壮年骨干。此类人员符合成人发展模型中危及期的年龄划分，也符合笔者对危及期的概括性描述。此类行政人员离职原因中除中年危机因素即对职级与待遇方面产生心理不平衡外，对边疆中直机关公职人员影响更大的是：地域选择。在同样待遇与职级条件下，行政人员更侧重于生活在经济较发达、社会氛围较安定、轻松的地区。因此得出结论，本单位部分骨干人员离职属于危及期个人职业发展和需要与实际不平衡导致，另一部分骨干人员离职则与职业满意度无关，而是对社会环境满意度较低。
四、以马斯洛需要层次论分析公职人员流失原因
按照马斯洛需要层次论，人的需要可划分为五个层次，分别是生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。这五种需要从最基本的需要到最高层次的需要，是呈金字塔状排列的，马洛斯指出需要不会完全得到满足。也就是说，我们行动的目的在于满足尚未满足的需要，而这些需要在任何时间都不会完全得到满足。因此，一旦你实现了安全需要，也就是第二层次最基本的需要，你将开始寻找第三层次最基本需要的满足，即社交需要。
本例中，将本单位公职人员按照马斯洛需要层次逐层分析如下：
（一）生理需要方面：
这是人类生生存最基本的需要，其中涉及食物、衣服、住所及舒适和自我保护。前文已说过，做为中央直属部门的一名公务人员，正常的职业收入相对于普通人日常生活中所需的食物、衣服、住所、舒适及自我保护方面，基本能够得到满足。但是近年来，新疆自治区政府大辐度提高基层公务员工资，加大边远困难地区公职人员津补贴，民航X局作为中央直属部门省级以下机构，工资待遇按照民航局文件执行，不参考地方标准。因此，目前本单位公职人员在补助待遇方面较多低于同级别地方公务员待遇，大部分公职人员对此有意见。
（二）安全需要方面：
这种需村包括人身安全和情感安全，因此人们希望免受暴力和威胁。在西部边疆部分区域，地区反恐维稳压力较大，尽管社会层面相对稳定，但人身的不安全感与情感上的不安全感与内陆城市相比要影响更大，对于希望平稳、安定工作氛围的公职人员来说，不安全感对职业选择的影响最大。
（三）社交需要方面：
当基本需要和安全需要得到满足时，人们开始寻找爱情、友谊和情感。对于社交需要方面，本单位通过国家公务员考试招录人员，因此部分来自疆外的人员、尤其是对于夫妻两地分居的职工，工作一段时间后思乡、思家情绪较突出，此类人员离职意向明显。
（四）尊重需要方面：
当人们满足了社交需要，人们开始关注诸如自尊心、地位、荣誉、赏识和自信等方面的需要。对于行政机构，所谓尊重需要在具体工作岗位与职位高低上体现的更明确，本单位部门较多，编制未满，在初中级领导岗位职业晋升方面与其他单位相比竞争压力略低；在行业内，本单位公职人员主要从事行政执法工作，行业地位相对较高；因此，因尊重需要方面项原因离职的情况较少。
（五）自我实现需要方面：
需要的最高层次，自我实现就是自我满足，充分发挥自己的潜能，尽全力做到最好的需要。作为行业政府，本单位各专业处室在业内属于上游机构，部门所做的决策往往可以决定辖区行业的发展走向，尤其是各处室人员紧缺、领导较少，发挥自我能力约束条件较少。所以，因自我实现方面原因离职的情况较少。
按照上述分析，主要离职原因集中的三个方面：一是生存需要存在不平衡；二是安全需要不能得到满足；三是社交需要不能得到满足。
显而易见，用马斯洛需要层次分析离职原因，会明显发现基本需要比高级需要对公职人员的影响更大。而且本案例中基本需要三个方面皆未得到适当满足或平衡，而且我们发现基本需要层次实际并不会严格按照由低到高而层层递减或逆向递增。相反，如果基本层次中有一项没有满足要求，那么其他项都将被“一票否决”。即例如个别离职人员因安全需要得不到满足，那么即使生存需要、社交需要、自尊需要、自我需要等各方面都没有意见，那么公职人员依然会选择离职。
五、 解决此问题的建议
综合两种模型的分析，结合民航X局实际情况，笔者认为边疆中直机关公务员流失问题归根到底还是人员管理问题，就是人员走与留的问题，只是对象换成了老百姓眼中称之为“铁饭碗”的行政机关和“公家人”，那么，去掉党和中央反腐以及八项规定对公务员群体的影响，单纯从拴心留人的角度来分析这个问题，那么如要切实解决边疆中直机构“人没了、没人了”的困境，行政机关引进激励机制是必进的一条路。
（一）理论选择
以本案为例，笔者认为如欲解决目前边疆中直机关人员流失问题，在所有激励模型中，以赫茨伯格的双因素理论最为合适，同时对分析人群进行年龄段划分，将更加完善。例如：
在民航X局内部干部职工思想动态管理调查问卷中，历年普遍的提问方式为：是否对局内XX项待遇满意？选项：是或否。传统观点中只存在满意与不满意两个选项，表面看是对干部职工征求意见，其实际上隐含了强制性，因为从群体性划分来看，处于极端选择的人数往往较少，绝大部分人都处于中间选项，而干部职工调查表却没有中立项可选择，就如同强迫被调查人员同意或否定某项观点的性质一样，所以调查结果就不能如实反映广大干部的真实心理活动，自然对领导层决策起不到较好促进的作用。
（二）理论解释
而赫茨伯格的双因素理论提出：工作满意与不满意由两种不同因素引起—工作满意是由激励因素引起的，工作不满意是由保健因素引起的。保健因素是低层次的需要，激励因素是高层次需要。这两种因素被员工既没有满意也没有不满意的区间分隔开。（如图）
赫茨伯格的双因素理论图
因此，笔者采用赫茨伯格的双因素理论主要考虑以下两个方面：
首先，从低层次需要到高层次需要的分析模式又恰好与前文对离职原因分析中运用的“马洛斯需求层次模型”相对应，分年龄段分析又与“成人发展模型”相对应，也更完善的对应了前文的原因分析；
其次，赫茨伯格的双因素理论没有固定的满意与不满意标准，更加符合同一份工作，体验因人而异的情况。
考虑分年龄划分主要原因为：35岁为国家公务员招录本科生最高年龄，也是选择期与稳定期的划分年龄；而50岁为危及期末的年龄。
（三）具体建议
笔者通过将人员划分为35岁以下人群，35岁-50岁人群，运用赫茨伯格的双因素理论对目前的离职对象、原因提出个人观点，以期能够为边疆中直机关人员流失问题提供几条可行性建议。具体如下：
1. 35岁以下人群
在此年龄阶段，公职人员群体主要离职原因为公职人员发现实际待遇不符合期望，工作强度大，职级提升靠时间来熬，但获得感较少，年轻职工面临结婚、生育等多方面挑战，部分已婚职工更面临夫妻两地分居的难题，而单位往往在最基础的保健因素方面出现缺位，甚至于采取视而不见的态度，那么年轻公职人员对单位没有归属感，遇到条件更好的岗位自然会考虑离职。
因此，此类人群建议在保健因素方面加大力度：（1）在政策允许的范围内，尽量增加基层公职人员待遇与各项补贴，至少保障边疆基层公职人员的薪资待遇不处于行业末端，更有利于拴心留人；（2）尤其要做好青年职工住房问题的解决，人员流动性大关键在于居无定所，解决了青年职工住房问题，就解决了青年职工的安全、稳定、尊重需要，为青年职工解除了最大的后顾之忧，单位公职人员流失问题至少解决了一大半；（3）关注青年职工的成长就是关心单位的未来发展，单位高层领导应当多走基层，与青年职工多沟通交流，增加理解与信任，倾听青年的声音，给予青年职工更多的上升空间，使青年职工对单位与领导产生亲切感，进而爱上单位的人与工作氛围。
2. 35岁至50岁人群
根据两个原因模型的分析可以看出，在此年龄阶段，公职人员离职原因主要是危及期的不满因素导致，其中包括待遇、地位、荣誉等等方面，体现在需求模型中则是低级需求的全部满足与高级需求的强烈渴望。
因此，此类人群建议在激励因素方面多做工作：（1）合理规划职位晋升制度，增加各处室骨干人才职位晋升机会，量才为用，促进工作氛围积极向上；（2）合理增加培训、学习机会，为中青年职工提供更多提升能力与素质的空间与机会，保证此类人群对学习进步的需求；（3）建立干部交流机制，为中层干部提供更多异地挂职、轮岗机会，适当放开人事大门，允许机关干部走出去，允许企业干部走进来，避免围城现象。（4）中直机关与地方政府宜适当建立干部联合培养机制，地方政府干部可到中直部门工作，增强行业管理经验，中直机关干部可到地方部门工作，增加地方治理经验，干部互换互训可实现地方政府与行业政府的双赢。
六、总结
作为边疆地区中直系统单位，理应发挥自身垂管机制与行业管理的优势，将人才作为稀缺资源加以珍惜和运用。尤其现今社会市场效应比较突出的情况下，中直系统行政机构要指导、引领行业发展，要细致把控住市场发展倾向，对行业政府自身的要求相当高，那么作为行业政府本身，个人认为其管理体制改革的迫切和压力不压于国企的改革。而且，作为中央直属机构单位，居然出现留人难问题，本就是行业与体制发展不平衡、不充分的一种体现，因此，笔者认为要想解决边疆地区中直机关公职人员流失问题，机关单位可以适当借鉴企业管理模式，在边疆地区率先尝试行政体系绩效评估、公职人员聘佣制、高薪养廉等模式，以激励机制作为核心体系对各级公职人员进行培养、管理，也许对解决目前边疆中直机关人员流失问题产生较大作用。而从长远来看，现阶段尝试解决行政体制落后于市场体系的矛盾问题，也会对未来行政体制改革起到极大的推动作用。
参考文献
【1】[M]朱立言、谢明主编：《公共管理概论》，中国人民大学出版社2015年8月第二版；
【2】[M]（美）安杰洛.基尼齐、布赖恩.威廉姆斯著，刘平青等译《认识管理》第4版。
