摘要：《通用航空经营许可管理规定》是经营性通用航空重要的基础规定，特针对2017年的修订稿的研究提出了加强精准调控的一些思考。 

《通用航空经营许可管理规定》时至今日历经了多次的修订，作为经营性通用航空重要的基础规定，规范了经营性通航企业的设立和保障了行业的安全、有序、健康地发展。继2004年首次下发后，2007年和2016年分别进行了修订，2017年又开始进行了修改意见的征集。本次修改多方征集意见，修订完善历经多轮，前后耗时良久，预计不日将会下发。这次修订的时间间隔之短、征集意见之细，体现出了民航深化改革工作推进迅速，同样地也彰示了对通航监管思路的变化。介于《通用航空经营许可管理规定》的每一次修订完善都具有着重要的意义，比如2004年修改自《通用航空企业审批管理规定》，是贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的需要；而本次修订是贯彻落实《关于促进通用航空业发展的指导意见》的需要。为了助力创新通用航空发展政策的改革任务，便以对《通用航空经营许可管理规定》修订提出了如何有利于通航发展的几点思考，以期对通航政策的创新起到积极的作用。 

一、通航经营许可管理整体思路应该加强精准调控方面作用 

《通用航空经营许可管理规定》的修订能够体现《关于进一步深化民航改革工作的意见》三方面改革任务的内容。一是创新通用航空发展政策；二是拓展通用航空服务领域；三是改进通用航空监管模式。从这三个方面来说，降低经营性通航企业许可门槛、重新调整经营项目的分类、增加诚信体系评价要求已经充分落实了简政放权的需要，贯彻了发挥市场在资源配置中的决定性作用。降低了公司的直接成本，推进了供给侧结构性改革，有利于通航快速发展。但这只是一方面，不能忽视的是要重视提高通航发展的质量。 

由表一可以发现，一方面近年来获得经营许可的通航企业增长迅速并且稳定，航空器数、飞行时间每年也快速增长，另一方面航空器的年均飞行时间却没有稳定的增长，反而在上下波动。通航企业航空器的年均飞行时间可以说直接影响着公司的效益（因为航空器的年固定成本会随着飞行时间增多不断摊薄），可以从侧面反映出通航企业效益并没有随着企业数、航空器数快速增长稳定地向好。深化供给侧改革，通航亟需的是由高速增长转向高质量发展。 

因此《通用航空经营许可管理规定》的修改在降低门槛，鼓励民间资本进入，推进通航企业发展各项业务的同时，也要重视精准调控，将市场机制不能充分发挥作用的地方，通过政策调节引导高质量发展。对通航经营企业不只追求数量增长，应该重点吸收守法的优质资本进入；对通航企业多样化经营不只追求放宽标准，切不可放松对合法合规的标准要求。通航行业不合法不合规便存在着安全隐患，而每一次的发生安全问题，都会让整个通航的发展受到重大打击，会严重影响发展通航目标的实现。考虑到政策修订时会听到简政的意见较多（本次修订删减的条款就很多），但降低门槛的同时，调控的配套不能失位。 

二、通用航空经营准入门槛的降低，要吸引优质资源进入 

在通用航空经营许可门槛历史沿革中，经历过注册资本限制、人员限制等，最新修订将原先飞机要求购买两架，降低到了最低租一架即可。在政策论证中对这种持续经营甚至产生了不同的理解，比如租一架的时间，是否要一直保持有，按局方意思只要去检查时有便视为符合，但实际上后面----是要一直有，可见在政策放低门槛上已经极低了，但这样并没有体现管住的好处。通用航空并不是都进来就好。在市场机制不能充分发挥作用的领域，通过规划和政策进行调节，围绕国家战略和目标，科学合理地配置资源。（引用自），准入门槛要把没有能力进行持续性经营的人排除在通航之外，信用体系对什么情况是没用的，有些公司没有充足能力，进来就是想马上赚钱，时刻有着破产的风险，你想让他守信是不可能的，就像现在政府对于一些普通投资人，你让他买了一个板车，你说不让他拉危险的，但是他达不到那个拉危险的水准，你对他的诚信管理又有什么用呢，基层政府要花大量经历面对上访的，很多是无理的，但你不仅不能和他讲道理，反而要额外的花钱去哄去陪，民航管理资源有限，又何必将精力浪费在这里呢。现在连汽车地面运营资质都要好几个汽车，结果飞机条件比汽车还低，怎么能保证安全呢，当他说我不干我就要活不下去了，法律再禁止他也会干。解决方案我觉得有两种，第一，加强处罚力度，经营许可处罚力度又小了，原因在于上位法的处罚力度就小，1995年的罚款力度和现在自然没法比，这涉及 改上位法，我们可以从长计议，并且作为一个方面。第二、保持标准的设立，至少保证不会出现一个飞机租来租去成立好多个经营性通航公司的情况，目前民航体系和地面不一样，各级政府有自己的管制机构，发展一堆也管得过来，民航管理能力是有限的，是要有用的资源进入，而且没有必要门槛比地面交通还低。PS：目前干通航的思路有的是黑飞，甚至不管民航的法，比如在某知名景区遇到的黑飞运营者，用架不适航的飞机搞，当我说这样不行时，竟然说谁举报就打谁，直接让我感觉到通航真的不是谁都可以入得，但他最近也批下经营许可证了，在那笑两个月啥都办好了，这种思维模式，真是前景堪忧。 

三、通航业务的分类如果不能配套相应后续规章，可能会抑制通航的运行 

本次修订之前的经营许可的分类是按经营项目名分类，然后分甲乙丙类，这样的分类方式比较符合老通航的发展规律，对不多的经营项目按难度风险进行分类，然后一个一个增加，但是现在通用航空经营多样化，一个法规要想将所有经营项目都囊括那是不可能的。所以新版规定提供了四种分类。按了解这是为了未来使所有航空许可证统一的一个准备性工作。但是也为抓放管政策提供了抓手，放不载人的，管载人的，这不禁让人觉得一阵畏惧。通用航空真正想发展起来一定是要载人的，要让每个人都使用。通航和汽车业铁路业相比，如果只是用做货运，就像以前的大货车和拉煤车一样，使无法使更多的资源进来投资。市场在资源配置中起到了决定性作用。而现在个体使用汽车的频繁，才使得地面发展起来，因为航空器按目前法规需要高水平的维护，前期需要有经营性企业来进行运营，如果思路上想只靠货运或者工农林业务，这些并没法直接使人民增长在通航的支出，也不利于通航政策的目的，使这一块发展起来，实际上纯粹以非载人业务为主要突破点，那么国营企业将非常合适运营，比如北大荒、国网通航、飞龙等，正是因为国营企业运行载人业务将十分吃力，才需要政策指引推进民营资本来使通航快速前进。应该说抓载人应该分类抓，按风险程度抓，作为政策制定者，看待空中游览这一91部业务，应该是为了响应严抓，民航局下发的通告————————，直接提升了空中游览对人员的要求，而到了下级管理局，为了进一步响应要求，直接再提高一级对人员的要求，直接让各个公司无法真的运营该项业务，而这项业务可以说是人民大众接触通航的唯一途径，直接掐死了。为啥这么说了，与人民大众接触的项目必须价格低，消费的起，而更高的资质要求意味着人员成本高，价格高消费不起。与政府业务对接反而是价格不敏感的，但农林喷洒，电力巡线从危险程度上应该比空中游览更高，空中游览线路按目前政策控制，都是稳定的熟悉的，这非常有利于风险的控制，而工农业作业反而是不熟悉的。而载人数的控制又体现了不合理，政策意义基本上体现了拉的人越多，我的要求更高，但对于空中游览而言，拉的人越多反而意味着安全系数更高，为什么呢。因为越大的飞机提高了更强的抵御不良天气和突发情况的能力。如果分类后续考虑的不到位，那可能会使企业趋向于使用4座小飞机，而不考虑7座的大飞机进行空中游览（更大飞机空中游览不经济）。制定者说对这方面并不是这么想的，但是在后续编制配套文件引用时，很有可能想不到这点，会直接套上。解决方案，政策有的时候真的要结合市场实际，光想是不合理的，当然这也是政策智库的意义。最后我认为空中游览除了拉近与人民的关系，还有一个比较重要的意义，那就是对于新飞行员的训练，真的很安全。很高兴的是咨询通告认识到了这个意义 ——————，但是通航经营许可并无法充足的体现这些考虑，这只是业务之一，目前只是提一个体性的问题，随着通航的发展，如果没有全盘考虑，可能有更多的群体的现象。现在政策还有个有意思的现象，有些做游览的公司并没有真的按这个做，甚至没概念对这个通告，所以新通告有没有变更都完全没有反应。所以我觉得解决方案应该是要加强检查和考试的。 

四、规范的制定要考虑好实施细则，不然会影响实际执行 

2016年的新规范对通航产生了很大的影响，而有些影响并不是政策所希望的，不利于通航发展。比如政策新增了编写企业经营手册，由于和以前相比这是全新的要求，到基层实施时，基层并没有相应的实施细则，造成通航公司按以前标准编写的申请材料，不符合新要求，而具体实施的标准一直经历了两三个月才传达到基层，然后再按新要求编写，监管局按新要求审批，造成最后下发许可证，延长了四五个月。这个是华东地区第一个按新规范获批经营许可证切身经历的事，因为申请许可当时需要有两架飞机，而等规范这段时间，飞机只能是待命。为了避免新政策有不良影响，方法比较合理，首先是提前落实好细则，同时下发，或至少在下发30天待实施期内落实好宣贯。 

五、关于管控，联合发挥公安的作用， 

在新的规章里，目前民航管控采用诚信体系建设，目前来看，影响力不够，说到对诚信的监管，诚信只影响了对通航企业的管理，但对于不想好好做的通航，完全可以不考虑这个影响，因为很多地方是监管不到的，造成军航不会去抓，民航无力去管。那么如果能够发挥各地公安部门的管控力，就能提高对黑飞的威慑，而且这种动力不需要民航部门呼吁公安部门的协助，各地公安部门已经有在代为执行了，比如泰安--------，现在需要的只是相应的与公安部门的沟通，提高公安部门的对通航法规的理解程度。对于人员和航空器公安部门可采取的措施多，对黑飞的威慑力十分强。在民航法中就有这一条，随着老化，这条已被改为法，法中也有条例，但是并没有充分的对抗通航的黑飞，从规范角度来讲，应该按照当初民航法的设计考虑考虑将黑飞等违法行为纳入相应联防环境里。 

六、规章在改革过程中，需要溯本求源的进行修改，不然会不明初心 

法规修改将所有权证书删除了，说到这个证书，很多民航同志都嗤之以鼻，没人弄，其实这个证书很有作用。发挥正面作用在公司以飞机抵押贷款时，只有用这个证书才能证明所有权。避免负面作用，在黑飞时，通航公司自己现打一本出租合同就可以称飞机不是自己运行的，是别人运行的，自己是一点责任没有的，完全没有任何依据。作为高价值资产，房产局登记了房子，可以作为抵押登记，但是。而老规章中的这段话我觉得是符合老的规定的，正因为老规定才有了登记之说，但现在修改完全不考虑了，不明白指的是什么就完全删掉了。又比如安全法的一条，理解完全不同，有的依据，有的依据，这说明一些相关法规的制定并没有考虑特殊性，有可能会导致执行的偏差，统一性缺失，在制定中需要系统性地编制规章。解决方法，可以在政策研讨中多听取通航民企、基层局机关和院校的意见，而通航的特殊现状（利润不明显），繁荣需要更多的民企来发挥，只有真正塑造好产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的环境，才能有利于政策编辑。（曹长恒 烟台塔山通用航空有限责任公司）