航班时刻资源配置浅析
摘要：航班时刻作为行业发展和航空公司运营的稀缺资源，近年来日益成为国内外航空公司关注的焦点。目前，国内已有21个航班时刻协调机场，协调机场起降量占国内机场的50%以上，国内大中型机场的时刻稀缺现象日益严重。本文通过梳理国际经验，结合当前发展现状，分析研究存在的问题，提出相关建议，希望能够对相关政策制定提供一定参考。
国外航班时刻资源配置的基本情况
目前世界绝大多数国家都采用了国际航协的航班时刻管理规则，一些国家在此基础上进行了不同程度的发展和完善。总的看，世界上航班时刻的管理主要分两种模式：一是以美国、韩国为代表的混合管理模式，即行政无偿分配与市场有偿交易相结合；二是以国际航协世界航班时刻准则（WSG）为基础，以欧洲绝大多数国家、澳大利亚、新加坡等国为代表的行政无偿分配模式。以下重点就国际航协航班时刻协调机制、美国和欧洲的航班时刻管理的概况与经验进行梳理，以期有所借鉴。
（一）国际航协航班时刻协调机制
国际航协航班时刻协调机制是目前国际上普遍采用的航班时刻管理机制，是促进全行业国际互连的一种机制，能够最大限度上相对公平地满足和支持航空运输业的整体利益诉求。国际航协实行的世界航班时刻准则（WSG），是全球航空运输业认可的二级机场计划运营管理与三级机场航班时刻配置的行业标准办法。根据其中的相关规则，各国政府授权本国行政主管部门或相关机构来管理航班时刻。
1.航班时刻协调的指导原则
国际航协航班时刻协调总的指导原则为：协调员对航班时刻的分配仅限于航班协调机场；航班时刻仅分配给航空器承运人；航空器承运人只有在获取分配的航班时刻后，才能在航班协调机场运营进、出港航班，政府可以豁免特定类型的航空器运行。协调过程中保证做到有较中立的操作群体，协调过程和框架相对透明，参与者享有非歧视的待遇。
2.航班时刻协调的基本原则
鉴于历史时刻的重要性，世界航班时刻准则（WSG）规定了历史航班时刻的两个重要原则：一是“祖父权利”，即航空公司对于历史上占有的时刻享有优先承认并继续持有、使用的权利；二是“不用即失”，除某些特殊情况外，若某航季该航班时刻使用率低于80%，则该航空公司必须归还该航班时刻。
3.国际航协机场分类的标准
国际航协依据机场时刻紧张程度把机场分为三类，分别是一级机场、二级机场和三级机场。其中，一级机场（非协调机场）是机场基础设施容量能够完全满足使用者需求，没有必要对时刻数量予以限制的机场；二级机场（协导机场）是机场需求接近容量，某些时段可能出现拥堵，需要由航空公司之间自愿合作解决超容量情形的机场；三级机场（协调机场）是需求超出容量，且无法通过航空公司之间协商或合作解决，需要协调人采取正式程序对航班时刻予以分配、协调的机场。协助人与协调人必须由主管机构与机场管理机构、使用该机场的航空公司及其代表组织协商后委任。
4.航班时刻分配的优先顺序
对于二级机场进行的航班时刻协助原则，由于无需进行航班时刻分配，不考虑历史优先权和航班时刻系列。协助人参考的优先级别为：上年同航季业务；采用全年无休制；有效运营期；临时运营；运营因素。此外，协助人应监控机场内的运营活动，确认相关航空公司是否按照协定内容执行，从而使航空公司和机场各方均达到满意的效果。
对于三级机场，航空公司通常要申请时刻，协调人基于定期业务系列、临时业务和其他运营等优先级顺序确定分配申报容量，在根据初次提交结果制定航班时刻初始分配计划时参考的优先级别为：历史时刻；历史时刻调整；新进入者；全年运营。当上述主要标准无法分配航班时刻时，应进一步考虑有效运营期、业务和市场类型、竞争、宵禁、乘客和其他用户需求、运营频率以及本地特殊原则等附加标准。
（二）美国航班时刻管理概况
在航班分配方面，美国的国际航班和国内航班同样使用国际航协的WSG，同时也存在一些与国际惯例不同的地方，即在分配航班时刻时不以航路、机型、竞争程度为标准分配航班时刻。
1.航班时刻的管理机构
美国航班时刻分配的管理机构主要是运输部（DOT）部长办公室和联邦航空局（FAA）。
DOT部长办公室根据双边对等原则可收回对已分配给外国航空公司的国际航班时刻、最终决定基本服务航班时刻（EAS）的申请。FAA在航班时刻管理方面的主要职责是确定和改变高密度机场时刻数量限制；负责国内定期航班时刻的分配；负责批准航空公司间的时刻交易和交换；监督航空公司时刻的使用；根据情况撤销或收回在用时刻。
航班时刻管理办公室（SLOT）属于FAA负责航班时刻分配的日常办事机构，其员工不是FAA的公务人员。工作主要内容为信息收集和发布，包括历史航班时刻初次分配的受理与通知；国际时刻及基本服务航班时刻的申请；国内航班时刻的转让、归还、抽签的通知与组织等。
空中交通管理组织（ATO）是FAA直属的空中交通管理机构：负责国内及美加跨境航空定期历史航班初始分配的最终决策；国内及美加跨境航空定期航班时刻涉及出售、租赁申请的最终决策；对美国和加拿大航空承运人国际航空定期航班时刻申请的最终决策。
2.航班时刻的分配流程
FAA制定进场许可分配与管理的具体程序，ATO确定进场许可容量，航空公司申请进场许可。进场的许可需向航班时刻管理办公室提出书面申请。若为非历史时刻申请，且无可用空余进场许可时，拒绝申请；当有可用空余进场许可时，采取随机抽签方式进行分配。
3.时刻分配的优先原则
美国航班时刻分配采用的优先顺序是:优先满足国际航空服务和基本需求服务;在抽签过程中优先考虑新进入者和限制性在位承运人,然后是在位承运人;在允许的情况下,满足非定期服务。决策人保留特殊处置权。
4.美国的机场管理工作
（1）机场概况
美国有500个商业机场，其中7个被FAA定义为二级和三级机场。二级机场为洛杉矶、旧金山、芝加哥和纽瓦克机场。三级机场为肯尼迪国际机场、拉瓜迪亚机场和里根机场。
（2）管理手段
FAA对航班时刻的分配主要参考机场跑道的能力，预先设定最大可延误时间，最大值来倒推时刻安排。此外，高峰时段FAA也会视航班流量情况，以每半小时甚至每5分钟为单位，调整安排起降时刻，最大程度满足公司需求，体现了动态管理的精细化。
（三）欧洲航班时刻管理概况
欧洲主要国家把机场分为航班时刻协调机场、航班时刻协导机场和非协调机场，并在协调机场和协导机场设置协调人和协导人，由国家民航管理部门与机场管理局、航空承运人和空管部门协商后确定任命。
1.航班时刻的管理机构
国家民航管理部门不负责具体的航班时刻管理工作，只负责航班时刻政策法规制定等宏观层面的事宜以及航班时刻方面的重大问题。通过任命航班时刻协调人、航班时刻协导人，参加航班时刻协调委员会会议（无投票权），参与航班时刻的分配与管理。
此外，在协调机场设置航班时刻协调委员会，一般由使用某协调机场的航空承运人、航空承运人的代理机构、空中交通管理部门、机场运营商、通用航空代理人等几部分人员构成。
委员会的职责：为协调人和委员会成员制定关于增加机场容量或者提高利用率、改善在机场被争论的主要交通条件、使用所分配航班时刻的监测方法，提出新进入者遇到的重大问题等方面的相关计划或者建议；调解所有参与者关于航班时刻分配的争议。
2.航班时刻的分配流程
非协调机场，采用“先到先得”的原则分配航班时刻。
航班时刻协导机场，由航班时刻协导人根据机场可用容量，向机场和航空承运人提出起降航班时刻的建议方案，供机场管理局、承运人等采纳执行。
协调机场，由机场当局根据机场跑道容量、机坪容量、航站楼容量和陆侧交通容量等因素确定本航季的可用容量，作为分配航班时刻的基础。航空公司根据自身需求提出航班时刻申请。由航班时刻管理委员会调节需求矛盾，提出分配建议，航班时刻协调人审定方案。
3.时刻分配的优先原则
由机场管理当局提出本航季可用容量，建立“时刻池”（由新增航班时刻、已放弃的航班时刻、已收回的航班时刻及其他可用航班时刻组成），遵循如下原则：
历史（连续）航班时刻优先。本航季前已实际运营的（连续）航班时刻，如果使用率超过80%，将获得本航季的航班时刻许可。
商业航空服务优先。优先满足商业航空服务，尤其是定期航班服务和计划中的非定期航班。
全年运营者优先。在服务类型相同的情况下，优先满足全年运营的服务提供者。
保证地区服务。对于承担公共服务责任的航班时刻，可以在时刻池中预留航班时刻。
通航与短期航空服务申请。在时刻池中存在可用航班时刻时，可以满足通用航空等任何类型的短期航空服务的申请。
保证新进入者。在时刻池中拿出50%，满足新进入者的航班时刻需求，除非新进入者提出的申请不足50%。
任何时候,协调人的特殊安排(比如地区服务、公共责任等)优先。
（四）欧美航班时刻管理启示
1.资源利用充分。由于空域资源的充分开发使用、大型枢纽机场与其它中小机场分工明确、机场设施等相关资源得到了有效利用。欧美航班时刻资源十分充足，极大地方便了航空公司构建枢纽航线网络，有效促进了其航空运输发展，提升了欧美航空公司服务本国本地区经济社会发展的能力。
2.政府宏观管理。欧美行政主管机构经过不断的改革创新、摸索尝试和长期积累，形成了目前的航班时刻资源配置模式。政府更加注重宏观管理，打造提高航班时刻资源使用效率和使用效益的运行环境，促进良性竞争机制形成，角色更加超脱。欧洲各国民航主管部门不直接管理航班时刻，而通过航班时刻协调委员会进行管理；美国FAA也只对全美4个协导机场和3个协调机场的航班时刻进行直接管理，而且FAA航班时刻管理的日常办事机构的员工并非FAA公务人员。
3.配置公平公正。欧美航班时刻配置原则既保证了原有承运人通过历史优先获得持续经营的时刻，保证了基地航空公司运营的连续性和稳定性，也兼顾了新进入者、区域服务、公共责任与通用航空等时刻的获得。
4.分类管理科学。欧美航班时刻管理中对于机场分类的标准不是简单考虑机场的吞吐量，而是由主管机构经常性地进行全面的需求与容量分析，结合排队时间、拥塞程度或延误程度，客观考虑机场基础设施是否满足相关服务水平下的需求，并在全面咨询所有利益相关方的基础上，专门组织召开会议研究确定机场的分类。
5.管理手段高效。在统计航空公司执行率、正常率等相关重要运行指标数据过程中，通过信息化系统实现了数据统计标准的统一。通过信息化平台的建设全面掌握航空公司使用和执行时刻的情况，强调后续的监督评估和公众参与。
二、我国航班时刻资源配置存在的问题
（一）资源短缺矛盾突出
1.空域资源不足。空域是航空器飞行的载体，民航的航班时刻管理更是依赖于可用空域的条件。我国民航目前的飞行量为美国的四分之一和欧洲的三分之一，但繁忙空域和航路航线的飞行密度过大，为美欧的1.47倍，其主要原因是民航可用空域过少。
“十二五”期间，我国民航运输总量保持9.6%的年均增长率，空管保障飞行架次年均增长率为9.19%，目前日飞行量超过500架次的航路有10条以上，最高达1200架次，远远超过欧美国家每条航路日均400架次以下的水平。
据预测，到2020年，我国大陆加港澳台的航空运量将超过美国。2022年左右，仅大陆的航空运量就能成为世界第一。可用空域资源和航班量增长需求严重不匹配，极大地制约了民航发展。
2.机场设施不足。机场的基础设施决定机场的保障能力，进而决定了航班时刻的供给总量。随着我国航空运输量的逐年增加，千万级别机场已经由2006年的7家扩张到2016年的28家。机场设施规模不足和飞机起降架次的快速增长之间的矛盾，导致我国大型机场地面运行效率下降，航班过站保障的压力也随之增加，造成这些问题的根本原因在于机场系统容量的有限性已不能满足当前航空运输的需求。
在每天15个小时繁忙时段内，大部分协调机场的小时平均起降架次接近小时容量，而机场全年长时间处于满负荷运行状态，机场内的跑道、滑行道、停机坪、登机口、停机位、摆渡车、候机楼以及道路系统等设施数量不足，布局不合理，严重影响着航班时刻存量资源的有效盘活。
繁忙机场的航班时刻资源已经成为稀缺资源，有限的航班时刻资源与快速增长的市场需求之间的矛盾愈显突出。而机场设施的改扩建或新建的规划与实施快速增长的航空运输发展速度不匹配，制约了航班时刻增量资源的进一步释放。
（二）管理职能定位不准
从2005年颁布《民航航班时刻管理试行办法》、2007年颁布《民航航班时刻管理暂行办法》（120号令）、2010年颁布《民航航班时刻管理办法》（51号文），到2017年提出《民航航班时刻管理办法（征求意见稿）》（1887号文），以及2015年在广州和上海进行航班时刻资源市场配置改革试点等，都体现了行业主管部门根据民航发展实际，不断适应新形势，在解决航班时刻管理新问题中迎难而上、锐意改革创新的精神。但是航班时刻管理的手段依然是政府主导的行政审批方式。目前国务院行政许可范围中并没有这一项目，因此这种管理模式缺乏法规依据。根据国家简政放权的改革目标，航班时刻管理职能已下放到民航各地区管理局，但从效果上看，在政策规定、协调原则、审批标准和程序等方面各地区管理机构存在很多不一致，对航空公司申请时刻带来诸多不便，降低了航班执行的效率，也对时刻资源的使用造成很大影响。归其原因，主要是管理职能仍侧重行政审批。这样的管理职能定位需进一步适应市场化改革要求。
（三）缺乏科学管理规则
我国的航班时刻分配流程不够规范和透明，在航空公司申请时刻、确定航班时刻可用数量等实际工作过程中各地区执行的标准不够统一，缺乏各方认可并严格遵循的分配流程。航班时刻资源配置过程中所涉及的配置信息公开程度不足，航班时刻管理的透明度和信息公开有待进一步加强。协调机场、协导机场和非协调机场的分类过于简单，缺少机场分类细化的具体方式和量化标准，非协调机场和协导机场尚未按照市场化方式配置航班时刻资源。同时，缺乏对于时刻使用与管理的监管，既包括对航空公司使用、执行时刻的监管，也包括对管理机构和管理人员的监督。
三、对航班时刻管理工作的建议
（一）扩大资源供给。空域是国家的公共自然资源，是航空运输业发展的基础。机场设施是机场保障能力的具体表现形式，决定了机场可使用航班时刻的多少。空域和机场设施等资源不足是导致航班时刻短缺的瓶颈问题。只有不断增加空域资源和机场保障资源的供给，才是缓解我国航班时刻资源匮乏的最有效途径。具体建议：一是坚定不移地积极推进国家空域管理体制改革，继续推动改革总体方案的深入编写。在国家空管委领导下，加强与中央军民融合委员会办公室、京津冀协同发展领导小组、国务院有关部门等各个层面的沟通协调，取得多方的理解与共识，共同助力我国空域管理体制改革进一步深化。同时，行业内不断推进空域结构优化，着力提升空管运行效率，扩大空域精细化管理改革试点成果。二是加强国际交流交往，通过交流互访、组织举办国际研讨会等形式让国内各有关管理机构更多了解国外先进管理体制和运行机制的经验。三是加大加快机场基础设施建设投入，在主要繁忙机场不断深挖潜力，尽可能增加跑道（含U型跑道、滑行道等）、登机口和停机位数量，优化地面交通，促进时刻供应量的增加。
（二）转变政府职能。航班时刻管理是适应行业发展最新变化、不断改革管理机制、平衡市场各利益主体的动态管理过程，其目标是有序地推进市场化改革，最终实现在政府引导下由市场发挥决定因素来配置航班时刻资源。要以此为目标，不断深化行业主管部门在航班时刻方面的行政管理机制改革，进一步明确行政管理职能的定位。在充分研究界定航班时刻的所有权、使用权和管理权，明确时刻资源权利属性的基础上，建议逐步从行政审批为主的管理机制过渡到市场监管为主的管理机制，最终政府不再进行行政审批，更多发挥协调作用，侧重维护市场秩序，强化市场监管的职能。明确监管机构及其职权，出台细化的违规处罚管理规则和办法。如果仍由政府主导，则应出台相应的行政许可办法作为管理依据。
（三）设立中立主体。建议在民航局和繁忙机场分别成立并强化由航空公司、机场、空管和有关协会组成的航班时刻协调委员会，共同参与航班时刻资源配置的协调与决策。充分授权航班时刻管理委员会享有实质的管理决策职权：制定议事规则和机制；对航班时刻管理的协调原则、分配流程提出建议，解决争议，对时刻的执行进行监督；参与机场容量评估，可对机场分类管理的量化指标体系提出建议；推进信息系统整合建设，通过信息化技术手段建立实时监督与信息发布平台，实现航班时刻管理资源共享、信息互通等。
（四）完善配置原则。航班时刻管理除了兼顾国家、公众、行业利益，采取中立、透明、无歧视等基本原则之外，建议根据经济社会发展需要不断加以补充完善：一是坚持改革创新的原则。在以往各项改革创新的工作基础上，始终坚持市场导向和问题导向，广泛听取核心用户需求，不断完善航班时刻市场化配置机制。二是兼顾公平效率的原则。充分考虑基地航空公司对枢纽的贡献。世界级枢纽机场本身的时刻资源最为稀缺，而其所在的基地航空公司在构建航线网络、增强国际竞争力、服务广大消费者、服务行业上下游产业链等方面做出了更多贡献，应相应体现时刻分配的优先原则。三是保持政策一致的原则。在航班时刻管理中应更加充分体现我国努力建设世界三大机场群和促进大型国际枢纽建设的政策导向。此外，相关政策之间尽量避免导向性冲突；避免出现出台新的航班时刻管理办法，其中相应的内容在某种程度上鼓励各地不适当且不断成立新航空公司的情况发生。
