浅谈民航行业监管模式改革企业法定自查工作的开展
摘要：本文对民航局正在推进的行业监管模式改革企业法定自查工作做了较为系统的总结，对企业法定自查的背景、意义、与现有机制的融合进行了论述，介绍了试点单位的推广经验，提出了推广过程中可能面临的问题与解决思路。希望能够对中国民航的安全运行，以及航空公司即将开展的此项工作起到一定的借鉴作用。
在民航局的正确领导和大力推动下，民航行业监管模式改革在顺利完成前期试点工作的基础上，于2018年1月份在全民航正式推广实施。
一、企业法定自查的背景
2014年10月，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”是其中重大任务之一。2015年，国务院下发《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》，其中要求政府部门要健全完善安全生产法律法规和标准体系，及时做好有关地方和部门规章及规范性文件清理工作。既要简政放权，又要确保安全准入门槛不降低、安全监管不放松；要依法落实安全生产责任，建立完善安全监管责任制，负有安全生产监督管理职责的部门要加强对有关行业领域的监督管理，形成综合监管和行业监管合力，提高监管效能，切实做到管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全；要创新安全生产监管执法机制，加快监管执法信息化建设；要严格规范安全生产监管执法行为，建立权力和责任清单，完善事中和事后监管办法，政府部门依照安全生产法等法律法规和规章，以清单方式明确每项安全生产监管监察职权和责任，做到安全生产监管执法不缺位、不越位；要完善科学执法制度，各级安全生产监督管理部门要制定年度执法计划，明确重点监管对象、检查内容和执法措施，并根据安全生产实际情况及时进行调整和完善，确保执法效果。2015 年4 月，民航局决定建设“行业监管执法信息系统（SES）”，其中改进和完善现有行业监管执法模式，是系统建设的重要内容。
针对改进和完善民航行业监管工作模式民航局在华东地区管理局进行了试点，形成了一批可复制、可推广的有效做法。为确保新的行业监管执法模式具有广泛的适用性，与行业监管执法信息系统的部署做好统筹衔接工作，2017年4月民航局行业监管执法信息系统建设领导小组决定在华北局、中南局、西南局、西北局、东北局、新疆局各选一个监管局开展新的行业监管执法模式的试用工作并出台了《民航行业监管执法模式优化调整试点成果试用方案》。
《民航行业监管执法模式优化调整试点成果试用方案》中试用内容包括：监管事项库的更新机制，检查计划的调整融合制度，发现问题后的整改模式，远程检查和企业法定自查。其中前四项工作内容实施主体为局方，最后一项企业法定自查的实施主体为民航企业。
企业法定自查是企业以《民航行业监管事项库》为依据，建立《自查事项清单》,并根据清单对安全、运行、服务、行政和经营等业务领域进行全面的自查、自报和自改。监管事项库汇集了法律、法规、规章、国家标准、行业标准、规范性文件对企业的要求，企业将“监管事项库”的要求对应体现到公司手册和程序中,并通过《自查事项清单》明确检查项目、内容、标准和频次。法定自查机制是对企业安全运营依法合规性的全面梳理和检验，是对相关管理制度的系统化、规范化的改进和统一。
二、企业法定自查的意义
（一）强化企业自我完善的管理机制
企业作为安全生产责任主体，通过法定自查，能够及时纠正偏离目标和制度的各类行为，有针对性地采取预防措施降低各类风险，实现从被动接受检查向主动自我完善的转变。建立自我规范、自我约束、自我激励和自我发展的自律性型安全管理内生机制，与企业现有的风险管理过程相辅相成，强化了企业落实主体责任的能力。
（二）促进各类法规和要求的全面落实
实施企业法定自查是对企业“文”与政府“法”的文文符合性，以及企业文实符合性的全面梳理与检查。企业通过自查、自改、自报的闭环管理，确保了安全运营全面依法合规，也为“安全教育到班组、手册执行到班组、风险防控到班组、技能培训到班组”的要求找到了新的载体和落脚点。
（三）确立目标导向和问题导向，有效消除各类隐患
法定自查搭建了统一的监管平台，采用清单式管理，目标性更强。自查清单在平时可指导操作，对照检查时能够促进企业主动发现和报告问题，并对手册、程序和操作实施系统性整改，这与国际通用的安全监管与审计模式相通。法定自查工作同时也是问题导向，能有效发现在安全管理、运行服务和生产经营中“有职责缺程序、有执行缺验证、有要求缺标准”等问题。法定自查扩大了企业自查范围，细化了检查标准，优化了检查频次，提高了检查效果，把许多可能诱发不安全事件的隐患（“冰山”水面以下部分）消除在萌芽状态。
（四）创新执法机制，提高监管效能
目前民航行业高资源消耗型监管模式与行业快速发展不适应的矛盾和问题十分突出，监管力量不足明显。需要改变监管模式，提高监管效能，推行企业法定自查制度。同时企业法定自查是政府帮助企业由注重事后调查处罚向注重事前监管、共同防范安全风险的转变。将事后调查处罚为主的结果管理转变为以企业和政府共同防范主动管理内部风险为主的过程管理，落实“法”的要求进行源头防范，切实提升了管理裕度和企业主体责任的落实，为实现“员工行为遵章守纪、企业经营依法合规、航班运行安全正常”的目标提供了有效的保障。
三、企业法定自查与现有机制的融合
法定自查发挥“上面千条线，下面一根针”的作用，实现与现有机制的有机融合。一是与SMS系统建立接口，融入其闭环管理体系并相互补充强化。二是将FSOP转化为公司内部检查，促成FSOP在企业落地。三是将企业原有内部自查内容列入自查事项清单，做实企业自查。四是将安全大检查等专项检查任务细化成自查事项清单，明确检查内容和标准，增强了科学性和实效性。五是通过符合性梳理使公司规章手册和各项规定全面满足或高于政府法律法规的要求。
以法定自查和SMS体系的融合为例。法定自查以SMS系统“安全保证”功能为切入点，将现有审核评估、隐患排查、安全检查内容融入《自查事项清单》，使法定自查贯穿企业内部现有监督检查机制，成为SMS信息获取的抓手。同时，对于法定自查发现的问题，充分利用SMS闭环管理优势，进行系统分析和评价，制定预防和纠正措施，开展风险管理、安全促进和安全政策等工作。
四、企业法定自查推广的经验
2017年，国航内蒙古公司顺利完成了法定自查的试点工作。根据局方的《自查参考事项清单》和《民航行业监管事项库》所包含的业务，公司成立了航空安全、运行服务、网络信息安全、航空安保、票据价格五个业务领域工作组，明确自查机制，实现了局方监管事项的全覆盖。建立发布了公司《自查事项清单》，共梳理出1640项检查内容，组织开展各级检查208人次，完成了《自查事项清单》包括的全部检查内容，发现实施类问题26项、符合性问题37项，全部完成整改落实。通过实践，我认为要做好企业法定自查需要重点从以下几方面做起：
（一）领导重视，建立机制
国航内蒙古公司开展法定自查后成立了试点工作领导小组、办公室和工作组三级工作机制。试点工作领导小组由公司主要领导和各系统分管领导组成，办公室设在航空安全管理部，工作组由跨部门管理和业务骨干组成。各工作组以建立完善自查清单为主线，与局方监管事项库对应部门充分沟通，统一领导，分工合作，定期召开各级交流总结会。建立专业自查自纠制度，制定出台公司级《自查实施规定》，公司各部门结合业务范围，编制发布部门级自查实施程序。在原有专、兼职检查员基础上，根据人员资历和培训背景，由各专业组组长推荐，聘任各专业企业法定自查检查员73人，涵盖公司各管理支持部门和各生产业务部门。
（二）明确重点，持续完善
建立适合企业特点的可操作性强的《自查事项清单》是企业开展各业务模块法定自查的基础和重点。公司以《民航行业监管事项库》为建立《自查事项清单》的最低标准，通过系统梳理各适用条款对应于公司手册程序的检查项，对照局方检查标准细化公司检查标准，加入FSOP监察事项库的适用项、公司手册程序内部增加项、非民航类通用法规及地方安全监管事项，建立符合生产运行实际的自查清单。自查清单在确保满足局方检查标准的基础上，有效扩大了检查范围和提升了检查质量。根据自查实施情况结合民航行业监管事项库和FSOP监察事项库的更新，以及未来系统化管理需求，公司对《自查事项清单》多次进行梳理更新和结构优化。对照局方监管事项库对公司手册程序符合性的梳理也促进了公司手册程序的不断完善。
（三）反复对照，狠抓闭环
公司建立了公司级、部门级和专项督导三级检查机制。制定了《问题记录及整改单》，包括了问题信息、整改信息和验证信息，结合SMS系统，反复实施对照检查，对发现的问题实施了有效整改和闭环控制。制定了《自查问题汇总清单》，按年度汇总记录各专业企业法定自查发现问题要素，通过统计分析，有效防范安全风险。
五、企业法定自查需注意的问题
（一）行业监管模式调整是一个循序渐进的改革过程，不能一蹴而就。需要各方面、各层级人员克服现有工作习惯和工作方式的惯性，《自查事项清单》持续性的完善改进以及法定自查与原检查工作的不断融合是今后一段时间的需重点关注的问题。
（二）做好企业法定自查工作需要强有力的人员保证。要加强对参与该项工作的人员的选拔与培训，探索有效的激励和管理机制，留住人才，用好人才。
（三）落实好法定自查工作需要与生产实际相结合。需根据局方年度行政检查计划合理制定公司年度检查计划，统筹实施各专业法定自查工作。采取多种检查方式相结合的原则，避免大量的自查工作给各部门工作带来负担。
（四）需要企业与局方建立顺畅的沟通渠道，相互联动，密切配合。关注局方监管事项库、FSOP 监察事项库的更新，确保局方要求与公司手册程序和《自查事项清单》的及时有效对接。
民航行业监管模式改革顺应发展需要，符合“放管服”的总体要求，利于企业建立规范化管理的内生机制，有着很强的现实意义。同时也是一项比较艰苦，需要不断调整和适应的变革性工作，需要业内各方共同努力、克服困难、密切配合。它的推广实施一定会为行业的持续安全、健康、稳定发展做出积极的贡献。
