摘要：通用航空是当下一个热门话题，特别是国家和民航局出台一系列鼓励通用航空发展的政策后，各地建设通航机场，发展通用航空的热情高涨，更有许多通航的参与者，将通用航空看成是人人争而食之的唐僧肉。通用航空究竟有哪些类型？各类型如何定位？怎样才能健康地发展？无论是行业管理部门或地方政府，还是通用航空各方参与者都应该首先弄清楚这些问题，避免盲目性，使通用航空健康发展。 

呼伦贝尔作为最早在全国开展通用航空短途运输试点的地区，其发展通用航空的实践，对全国有一定的借鉴意义。本文通过分析呼伦贝尔通用航空的发展，阐明对通用航空应采取的态度，以资各方参考。 

一、通用航空的分类及其定位 

科学地对通用航空进行分类，是对通用航空采取不同政策措施的前提。通用航空按照其服务功能，笔者认为大致可分为三类： 

(一）传统作业的通用航空 

该类型的通用航空服务于工农林牧渔业生产，如飞播、化灭、航拍、地质勘探、急救、抢险等，在我国有较长的发展历史，具有公益性、生产性，非盈利性，是目前国家政策性补贴的重点。 

（二）服务于交通运输的通用航空 

此类通用航空应属于基本航空服务的一部分，主要服务于边远落后地区百姓日常出行，短途运输、通勤航空等均属此类，具有很大的公益性，自身没有盈利能力，目前处于起步阶段，国家和行业配套政策还不完善。 

（三）服务于高端消费的通用航空 

此类通航飞行主要是在经济发达地区、旅游资源丰富地区等开展的面向高收入群体的个性化飞行。如私照培训、旅游观光、体验飞行、航空体育、公务飞行等。该类飞行比较灵活，自身有很好的获利能力。 

二、通航短途运输在呼伦贝尔的实践 

（一）呼伦贝尔发展通用航空的优势 

1.地理优势十分突出。 

一是呼伦贝尔市域面积大，有25.3万平方公里，下辖14个旗市区，部分旗市距市府所在地海拉尔的距离超过300公里，行政区域跨度大。二是毗邻俄罗斯、蒙古国，边境线长达1700公里。三是空域条件较好。2017年海拉尔管制区各类飞行51000多架次，空域内航路航线简单，飞行限制区、禁区少，利于飞行。 

2.旅游业蓬勃发展。 

呼伦贝尔拥有12万平方公里的森林和8万平方公里的草原，旅游景点密集，是全国著名的旅游热点地区。2016年，旅游人数达到1417万人，年均增长12.3%，旅游收入448.4亿元，发展态势异常迅猛。 

3.民航和地方重视通航发展。 

为了支持在内蒙古地区开展的通航短途运输试点，2012年9月民航华北管理局出台了《民航华北地区通用机场建设管理办法（试行）》、《通用航空（短途运输）机场运行管理办法（试行）》、《通用航空（短途运输）运输管理办法（试行）》、《通用航空（短途运输）航空公司运行合格审定方案（试行）》等四份文件，为通航机场的建设、运行提供了政策支持。 

2016年10月，内蒙古下发了《关于促进通用航空业发展的实施意见》，2017年印发了《内蒙古自治区十三五时期通用航空发展规划》，对通用航空给予了政策引导。 

4.通用航空的潜在投资者多。 

国内相当多的大集团，对在呼伦贝尔发展通用航空的前景十分认可。这些大集团，很可能成为在呼伦贝尔发展高端通用航空消费服务的潜在投资者。 

（二）试点概况 

早在2011年8月，内蒙古根河通用航空短途运输试点就拉开帷幕，并得到民航局的支持。2012年3月，试点范围扩展到呼伦贝尔全境，2014年3月，试点进一步推广至内蒙古全境。 

2012年呼伦贝尔市政府制定了通用航空产业规划，计划到2016年建成11个通航机场。2017年1月呼伦贝尔市政府又出台了《“十三五”时期通用航空发展规划》，提出到2020年，通航机场数量达到8个，通航企业达到3家，飞行小时达到2万小时以上，实现一小时航空圈的目标。至2017年底，除根河外，仅西旗通航机场实现首航，阿荣旗、莫旗、满归机场正在建设中，其余机场还未启动建设。 

2013年10月，由中航工业、内蒙古政府和呼伦贝尔市政府共同出资组建了内蒙古通用航空有限公司，以呼伦贝尔为基地正式运营短途运输业务。四年来，累计飞行不足2000架次，运送旅客5000余人。 

可以看出，经过六年多的实践，通航短途运输在呼伦贝尔的试点进展缓慢，社会效益甚微，基本没有经济效益。可以预见，到2020年，实际情况会与规划目标有很大差距。为什么会出现这样的结果？呼伦贝尔发展通用航空究竟有哪些问题呢？ 

（三）呼伦贝尔通航发展过程中存在的问题 

1.地方政府对通用航空认知不足，通航发展类型定位欠准。 

地方发展通航的热情虽高，但对通航发展的一般规律缺少深入细致的研究，以致于在本地区通用航空发展的定位上存在一定盲目性，把短途运输作为主要发展方向。 

短途运输属于交通运输型通用航空，有很强的公益性，需要政府强大的财力支撑。2016年呼伦贝尔市一般公共财政预算仅106.03亿元，财政状况捉襟见肘。政府每年能够给通用航空企业的补贴在1000万元左右，但相对于通航企业的运营成本还远远不足。 

从通航企业来看，自2014年以来，通航公司开通了海拉尔至根河、满洲里等地的短途运输航线，采用赛斯纳机型/8座，该机型小时成本在1万元左右，机票价格在100元到300元不等，即使飞机满客，也无法弥补其成本。 

从旗县百姓的角度看，没有真正受益。呼伦贝尔有270万人口，通航四年运输量5000余人，二者相比，后者微不足道。老百姓参与通用航空的热情低，原因在于：一是当地百姓收入不高，呼伦贝尔市2016年城镇居民人均可支配收入26844元，农村牧区人均可支配收入为11632元，多数人不舍得花上一、二百元买机票，更愿意选择价格低廉的火车、汽车。二是通用航空在旗县地区还是新生事物，老百姓还没有养成航空消费的习惯。三是出发地和目的地机场至城区的地面交通不便，增加了百姓坐飞机的难度。 

由此可以看出，将通用航空定位在短途运输上，是不太妥当的。政府增加了财政负担，通航企业生存困难，百姓没有享受到航空便利。 

2.行业管理部门对通航短途运输的政策支持还不够精准。 

民航局、财政部2012年12月联合下发的《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，仅对开展传统生产服务的通航作业明确了补贴标准。目前还没有针对通航短途运输或通勤航空的补贴政策。 

参照现行的《支线航空补贴管理办法》，航企采用8座的飞机运行，一小时仅有几百元的补贴，补贴连同客票收入远不能弥补运行成本。相比之下，民航局对机场运行补贴力度较大，根河机场每年可获得570万元的补贴。而机场和航企相比较，机场的运行成本要小得多。 

3.呼伦贝尔发展通用航空的市场优势还没有形成。 

一是短途运输是由政府主导开展起来的，不是市场需求推动的结果。因此，市场的发育还很不完善。二是呼伦贝尔的地理优势和旅游资源优势还没有转化成市场优势，通航发展没有实现与旅游业的有效结合。 

4.通用航空的运行环境不畅，限制因素多。 

一是通航机场建设进度缓慢。主要是军方审批、协调难度大，手续繁杂。二是低空空域改革没有实质进展，通航飞机依然处在飞不起来的困境。三是在海拉尔机场的旺季，通航飞行与运输飞行的冲突明显，争夺跑道、空域的矛盾突出。四是收费标准不明确，各相关方对通航收费不规范的现象比较普遍，将其看成了获利的目标，航企付出的成本较大。五是局方对运行监管过于严格，一定程度上限制了通用航空的发展。 

5.地方没有统筹好空中与地面的关系，造成整体进展缓慢。 

地方把精力重点放在了机场的修建上，没有统筹通信、监视等空管设施设备的建设，出现了机场建得起来飞机却飞不起来的问题。同时，在通航机场布局时，由于缺少空管的参与，造成机场之间存在很大的空域冲突，这个问题将随着多个通用机场的建成逐步暴露出来。 

6.通航企业自身的问题。 

一是短途运输采取了不定班期，不纳入销售系统，不设值机柜台的做法，这种方式，出发点本是方便、灵活，但却造成营销上的困难，不利于组织客源。 

二是通航企业机队规模小，仅有5架赛斯纳/8座和1架小鹰/3座，运力有限，即便从事高端旅游，也难以有大的作为。三是飞行人员短缺导致其运行成本偏高。 

三、呼伦贝尔地区与美国阿拉斯加通用航空的差别 

美国是世界上通用航空最发达的国家，阿拉斯加的通航发展在美国最有代表性。阿拉斯加面积约171万平方公里，冬季寒冷，82%的社区没有陆路交通，通用航空是大部分乡村主要的交通方式。也就是，交通运输型的通用航空是那里的主导。 

呼伦贝尔地区在地域和气候条件上与阿拉斯加有很多相似之处，人们也常常将两者相比较，但是，除了自然条件的相似，两者在经济基础、政策环境、运行环境等方面差距是非常大的。 

（一）地区经济条件差距 

据统计，1999年阿拉斯加人均收入3万多美元，2016年呼伦贝尔城镇居民人均收入仅2万多人民币。两者的经济差距一目了然。阿拉斯加有机场734个，注册的飞机有10000多架，其中90%属于私人所有。我国截至2017年11月通航机场（含临时起降点）约300个，飞机2272架，全国的数字还不如阿拉斯加一个州多。 

（二）政策差距 

美国在1996年永久批准了基本航空服务项目，对不能提供商业航空服务的中小社区实施补贴政策，以保障这些中小社区的航线能维持运营，百姓能享受到基本航空服务。在距离大中型机场70英里以外的通航机场，联邦政府对每位乘客的补贴额度是200美元。我国的《支线航空补贴管理办法》是按照客座率确定补贴标准的，如果客座率在30%—60%，三类地区每个座位的补贴标准是120元，客座率是60%—80%，每个座位的补贴标准是60元，额度远远低于美国标准，弥补不了航企亏损，也没有实现边远地区百姓愿意选择航空出行的目标。 

（三）运行方面的差距 

在运行标准上，美国除了对通勤航空的监管十分严格外，对于其他通航飞行，则相对宽松、自由。我国对通航飞行基本参照运输飞行标准。 

在运行环境方面，美国的空域采取的是由民航主导的分类管理模式，低空空域是放开的。通航服务站分布广泛，飞行所需的航行资料、天气资料等均可通过服务站获得。通航飞机能飞得起来飞得顺畅。我国的空域是由军方主导的全部空域均为管制空域的模式，通航飞行受到的限制大。通航所需的空管基础设施十分匮乏。 

（四）机场建设和管理的差距 

在阿拉斯加，既有位列美国第五的国际机场，也有只有一条跑道、一个机坪的简易机场，机场的建设规模和标准主要是由各机场的功能定位和实际需要决定的。在管理上，岗位设置不拘一格，有的小机场只有两三个人维护日常运行，基本上做到因地制宜。我国通航机场的建设主要参照支线机场，标准高，岗位设置较多，比如在飞行量极少的通航机场要求管制员双岗制，加大了机场成本。 

四、通用航空发展的因地制宜之策 

（一）地方政府要正确选择适合自己的通航类型，精准定位 

地方政府是发展通航的主体，要结合当地的经济水平、社会条件和地域条件等，确定一种或几种通用航空类型作为自己的发展重点，防止四处开花，盲目发展。 

通常，在经济发达的地区，要大力发展高端消费型的通用航空，因为那里高端客户较多，市场条件好，同时可兼顾载客飞行。在林区、农区、牧区等，要结合当地的需求，发展传统的通用航空业务。 

发展交通运输型通用航空应慎重。因为这类通用航空的出发点是解决当地百姓日常出行，具有很大的公益性和社会福利性，对地方财力是一个重大考验，地方政府要充分衡量其财政承受能力，再决定是否大力发展此类通用航空。 

在呼伦贝尔地区，除了发展好传统通用航空外，考虑到当地财政还比较困难，不应将发展重点定位在交通运输型的短途运输上，而是要发挥草原、森林等旅游资源富集、地域辽阔、旗县之间距离远、国境线长等优势，在高端消费型通用航空上多做文章。要吸收社会资本的参与，与旅行社结成联盟共同组织客源，发展航空旅游、体验飞行等，逐步将资源优势转发为产业优势。要充分利用地域大、空域条件好的优势，培育航空培训市场，吸引航空公司、飞行院校到呼伦贝尔建立飞行训练基地，开展训练飞行、驾照飞行等。利用边境线长的优势，吸引俄罗斯、蒙古游客到呼伦贝尔航空旅游。 

（二）行业管理部门要调整现行政策，提高政策的针对性 

行业管理部门要针对不同的通用航空类型出台具有较强针对性的政策，引导各类型的通用航空健康发展。包括制定各类型通用航空的补贴标准、方式；明确不同类型通航机场的建设标准，运行标准、机载设备标准、人员培训标准、监管标准等。在政策上体现针对性、差异性和灵活性。 

行业管理部门还应利用行业优势，做好通用航空的全国及区域规划，统领全国通航发展。如在通航服务站布局和建设、低空通信、监视设备布局和建设等方面加大投入。 

在偏远地区的交通运输型通用航空的发展上，行业管理部门要发挥行业的带动作用，联合国家民政、扶贫办等有关部门共同支持落后地区通用航空的发展，解决好发展不平衡不充分的问题，使基本航空服务惠及边远落后地区的百姓。 

（三）地方政府要注意做好统筹规划 

地方政府除了根据自身的经济条件、自然条件等选择正确的通航发展方向，还要充分考虑飞行所必须的技术条件，防止顾此失彼。避免只重视地面而忽略空中、机场之间出现空域交叉、地空通信、监视设施建设滞后等问题。 

在机场的建设上，要多从功能需求出发，不追求高大上。在机场的管理上，要做到人员精简，一人多岗，防止加大人员成本。 

（四）解决好通航飞行的环境问题 

一是要解决低空空域开放问题，这个问题既困难又无法回避。低空空域不开放，通航飞行就无法真正实现飞得起来、飞得顺畅。行业管理部门和地方政府要加强合作，借鉴发达国家空域管理走过的历程，共同推动空域的分类管理。二是要减少通用航空的审批环节。减少军方的干预。三是要明确民航各单位在通用航空中的职责，重新制定符合市场特点、支持通航发展的收费政策。四是在繁忙运输机场实现运输航空与通用航空的分离运行，解决好争时刻、争跑道的问题。 

（五）要妥善处理好国家资本与社会资本的关系 

民航现行政策鼓励社会资本投资、运营民用机场。但是，通航机场作为一个地区的公共基础设施，其建设应以地方政府和民航共同投资为主，以保证其国家所有的性质。即便在美国这样资本主义高度发达的国家，通航机场也是由FAA（占95%）和联邦政府（占5%）共同投资的，这一点，值得行业管理部门研究、借鉴。在通航机场的运营管理、航空器购置等方面，可以鼓励私营资本进入。 

通用航空在呼伦贝尔的实践具有典型性，为全国其他地区开展通用航空提供了正反两个方面的参考。通用航空的健康发展，既需要行业主管部门因势利导，制定适宜的政策，又需要地方政府要结合自身的经济发展水平、区位优势、自然资源，重点选择一种或几种通用航空类型作为自己的主要发展方向，做到因地制宜。（马玉环 民航华北空管局呼伦贝尔空管站） 

参考文献： 

[1]呼伦贝尔市政府，呼伦贝尔市十三五通航发展规划[Z]，2012. 

[2]民航华北地区管理局，美国阿拉斯加通用航空考察报告 [Z]，2013.