摘要：笔者基于日常安全管理工作实践经验，对比国家安全生产领域与民航系统对安全隐患与危险源的定义及其差异，厘清两者之间的内在逻辑关系，为两项机制的融合寻找依据；通过分析民航空管安全管理体系（SMS）中“危险源管理”、“隐患排查治理”两项机制的实施现状及其未整合的利弊，提出融合两项机制的设想；将隐患排查治理过程直接根治于安全管理体系，探讨构建一体化的空管系统安全风险防控机制，形成主线突出、链条唯一的三重防护屏障。 

2016年10月，虹桥机场“10.11”事件发生后，习总书记提出“坚守民航安全底线，对安全隐患零容忍”的重要指示。全民航对安全工作的着力点产生了重要转变，即从“安全事故零容忍”向“安全隐患零容忍”的转变；它不仅体现了对旅客生命的敬重，更是对民航安全管理提出了新的要求，这将促进安全管理思路转变，工作机制优化，安全关口前移。 

2017年5月，民航局下发了《民航安全隐患排查治理工作指南》，初步明确了安全隐患的定义、排查机制、分级治理机制和监管机制。本文以落实“安全隐患零容忍”指示精神为出发点，将安全隐患排查治理工作植入安全管理体系，探讨构建空管系统安全风险三重防护机制。 

一、危险源与安全隐患的含义 

无论国家安全生产领域的安全隐患排查治理，还是民航系统安全管理体系核心的风险管理，空管系统的危险源管理都绕不开“危险源”和“安全隐患”两个概念。危险源与安全隐患既是安全生产的风险因素，更是构建安全风险防控机制的着力点。厘清两者的内在逻辑关系，是整合两项防护机制，构建主线突出、链条唯一的三重防护机制的前提，同时也有利于通过体系、机制和工作流程等将“安全隐患零容忍”的要求真正落地。 

（一）危险源的定义。自空管系统建立并运行SMS以来，危险源是在日常安全管理中出现频率较高的专业术语。 

1. 国际民航组织定义。ICAO DOC9859第三版，在条款中明确：“潜在的对人员造成死亡、伤害，损坏设备或结构，损坏材料，或使执行规定的功能之能力减弱等状态或物体”。空管系统沿用为现行的“危险源”的定义。 

2. 国家安全生产领域。目前我国安全生产管理部门对“危险源”的界定主要有两种观点。 

一种主要是从保护安全生产者出发。在《职业健康安全管理体系要求（GB/T 28001-2011）》中，将“危险源”定义为“可能导致人身伤害和（或）健康损害的根源、状态或行为或其组合”。 

另一种是将危险源分为两类：第一类危险源和第二类危险源如表1所示： 

表1危险源的分类 

（二）安全隐患的定义。国际民航组织安全管理手册中没有“安全隐患”的说法，民航企事业单位SMS体系中没有对应隐患的管理机制，但与风险管理有些接近；在我国安全生产领域，“安全隐患”定义相对比较一致，但在分类上，民航方面与国家层面稍有不同。 

1. 国家安全生产领域的角度看。安全生产事故隐患也简称为事故隐患或安全隐患。在《安全生产事故隐患排查治理体系建设实施指南》（安委办〔2012〕28号）指出：“安全隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷”，安全隐患与事故紧密相连。但是，这个定义还应将“环境的不利因素”纳入到安全隐患的范畴。 

安全隐患分级以整改、治理和排除的难度及影响范围分为一般事故隐患和重大事故隐患。 

2. 在《民航安全隐患排查治理工作指南》（MD-AS-2017-02)中，被定义为：“安全隐患是民航企事业单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定或者因其他因素在生产经营活动中存在的可能导致不安全事件发生的物的不安全状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。” 

定义前半句讲的是人员违规，后半一句提到“或者因其他因素”，即任何因素可能导致事故发生的物的状态、人的行为、管理缺陷，又都会表现为一种状态，参与到运行中来；这与ICAO 9859中所定义的危险源建立了关联。 

二、危险源与安全隐患内在逻辑关系 

SMS体系中没有“安全隐患”相对应词语，但这绝非意味着国外没有我们所定义的“安全隐患”存在，他们根据风险管理原理，通过对危险源进行辨识与评估，实现对危险源的控制，并最终达到事故防控的目的，由此可见，安全隐患其实就是危险源的一种形式。 

（一）安全隐患是现实型的危险源。 

项目开始前，进行危险源辨识时所辨识出的危险源是“潜在型”危险源，是客观存在的，并不会直接导致事故；危险源未能得到有效控制，已经客观存在物的不安全状态等就是现实型的危险源，当然“现实型”危险源亦可以是人的不安全行为或管理上的缺陷。由于“现实型”危险源是“潜在型” 危险源失控的结果，其较之“潜在型”危险源距离引发事故更了进一步，从这个意义上讲，如果系统内的危险源都处于潜在状态，说明事故预防工作得力，该系统应该是比较安全的；反之，如果大多数“潜在型”危险源没有得到有效控制，而转化为“现实型”危险源，即隐患，则表明该系统风险程度增加或已濒于将要发生事故的危险阶段。国务院安委会颁布的《标本兼治遏制重特大事故工作指南》要求，“安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”，就体现了这种逻辑链路思路和风险管理的思路。 

（二）安全隐患是第二类危险源。 

    首先，危险源包括能量或有害物质之类的第一类危险源，也包括人的不安全行为、物的不安全状态以及监管缺陷等第二类危险源。其中，人的不安全行为或物的不安全状态以及监管缺陷等第二类危险源，恰与隐患定义相吻合。因此，安全隐患就是危险源中的第二类危险源，即危险源包括隐患，隐患是危险源中的一种类型，表现为防止能量或有害物质失控的防控屏障上的缺陷或漏洞，它是诱发能量或有害物质失控的外部因素，是事故发生的外因。 

其次，隐患定义中“违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定”，该定义所指危险源的也是第二类危险源，另外，因为凡是隐患都违反了相关规定或要求，所以，只要是隐患就已经达到了需要管控的标准，毋需再进行风险评估，都可以直接对其进行管控，即隐患治理，凡是隐患都需要进行治理、整改，因此，隐患是一种毋需评估即可直接进行管控的危险源。 

图1危险源与安全隐患关系示意图 

综上所述，危险源是个大概念，它是包括隐患在内的可能导致人身伤害和（或）健康损害的根源、状态或行为或其组合。安全隐患就是“现实型”的危险源或属于第二类（行为、状态类）危险源。总之，安全隐患是危险源中的一种类型，危险源包括隐患，它完全能够把隐患囊括在内。 

三、危险源管理及隐患治理管理现状分析 

（一）安全预防机制的现状。 

当前国内其他安全生产单位和民航系统都建立了相应的安全预防机制，主要是针对危险源的风险管控和隐患排查机制，但还存在一些不足。 

1.民航乃至空管系统对安全风险的管控工作主要体现在对危险源管控方面，并建立了成熟的机制，但在安全隐患排查治理方面起步较晚，还处于探索阶段。 

在风险管理方面。目前，各空管单位自2012年起均建立并运行了SMS体系，其中风险管理是SMS的核心。各单位通过周期性的危险源辨识、风险分析、管控措施制定等，建立了危险源管控清单（或危险源库），依据风险值（可能性x严重程度），对危险源进行分级管控，对于风险值较高或管控措施涉及所需资源超出本组织层级能力范围的，即向上一级组织层级输出。如以地区空管局为例，形成科室级、部门级、局一级的危险源库，并对危险源库进行动态管理。 

在隐患排查方面。空管系统的隐患排查和治理工作不像危险源辨识和管控工作那样，有一套完整的体系支撑，有明确的机制运行，目前工作还是沿袭早期的文件，定期向局方上报 “安全隐患排查治理月报”、“隐患排查治理季度报告”等数据和报表。各单位在隐患排查方式、确认标准等方面还存在很大的差异，感性做法成分多，数据来源差异大，不利于后续的分析与监管。 

（二）现有安全预防机制及存在的不足。 

总体上来说，现有安全预防机制主要围绕危险源和安全隐患这两个方面来展开，主要存在以下不足。 

1. 对两者关系认识不足。2016年以来，在一定范围内，空管系统关于危险源与安全隐患的关系的讨论分歧较大，有人认为两者是一回事；有人认为两者是包含关系；也有人说是对应关系等，这就影响到现有风险防范和安全隐患排查治理程序的优化和防范效果。 

2. 忽略前期性安全预防。无论其他安全生产单位，还是民航系统，在各类系统规划、建设的过程中，过于关注建设的速度或短期目标，安全管理前期介入不够充分；对于危险源虽有防范，但还没有上升到建立真正的安全预防机制，也就是说，没有形成预防的逻辑链路，缺乏前期性安全预防机制，致使一些安全生产系统在规划、建设之初就携带了危险源基因（当然并不是所有危险源都能根除的）。 

现有安全预防机制主要是中期性预防（危险源存在后）和后期性预防（安全隐患出现之后）。在民航空管系统安全预防机制上，呈现出“忽视前期性预防（危险源产生）、一直注重中期性预防、开始重视后期性预防”的现象。 

3. 隐患排查治理有待完善。空管系统对“危险源”较为重视，但是对“安全隐患”认识不足。“安全隐患”作为泛泛的概念时常出现，又常常与危险或危险源相混用，但是作为特定的专业技术性名词出现不多。目前，在安全隐患排查治理方面程序还处于探索阶段，如何与危险源管控程序进行对接，还需要进一步完善。 

（三）两项防护机制未整合的利弊。 

“危险源管理”、“隐患排查治理”两项防控机制未整合的益处是可分别满足局方对SMS体系运行的要求和对隐患排查治理的工作要求；弊端是因为危险源包含隐患，隐患排查需要风险管理的机制，而风险管理又包含隐患排查治理，如果人为分在两项防护机制，设置两本台账、两套体系，不仅浪费人力、财力、物力，使一线运行人员难以掌握，云里雾里，而且对同一类事物区分不当，将影响对他们的查找、辨识与管理造成事倍功半，疲于应付。同时，亦可能造成两项工作的相互影响，整体风险防空效能削弱。 

四、构建一体化的风险防护机制，形成三重预防屏障 

为进一步落实习总书记对民航工作的“安全隐患零容忍”指示，应尽快建立科学的安全防护机制，围绕着“危险源产生-危险源-安全隐患”三层逻辑链路开展，融合“危险源管理”机制和“隐患排查治理”机制，构建一体化的风险防护机制，形成三重防护屏障（措施），即“前期性防止危险源出现、中期性管控运行风险（危险源）和后期性开展安全隐患排查”。 

（一）强化系统安全初始防范。 

规划是安全关口的第一道防线。空管系统是由大大小小的子系统构成的，在每个系统规划和设计之初，要强化严格的初始安全防范措施，强化安全管理的前期介入，做好前期性预防，防止携带危险源基因，避免很多可以根除的“危险源”进入并伴随各类安全实际运行系统，即把危险源尽可能消灭在规划和建设之初。在规划建设之初，项目建设部门和项目审批部门应充分分析和利用既有的危险源库的信息，进行比对分析，理解环境并利用新技术等，避免类似危险源进入新系统。 

案例：塔台立柱目视遮挡问题和机场跑滑结构等问题。在规划建设之初，依据现有技术完全可以建设无立柱遮挡塔台。一旦有立柱遮挡塔台建成（危险源形成，木已成舟），就需要管制部门进行风险管控。如果管控措施不到位，便会形成安全隐患，就需要排查治理。 

（二）健全安全风险分级管控 

在安全风险分级管控机制方面，其他行业安全生产单位、民航空管系统都已经建立了相应的机制。做好中期性安全防范工作，就是“把安全风险管控挺在隐患前面”和“把风险控制在隐患形成之前”。 

国务院航安办及地方安全生产部门一般将安全风险等级从高到低划分为：重大风险、较大风险、一般风险、低风险，分别用“红、橙、黄、蓝”四种颜色标示，并采取相应管控措施。 

空管系统实施的SMS中建立了系统的危险源识别、风险等级划分（一般危险源和重大危险源）、风险评价及控制、持续监控等机制，并定期梳理。今后重点主要是如何进一步健全安全风险分级管控机制问题，尤其是在建立空管系统整体性危险源库方面需要更进一步完善，各级空管单位利用空管系统整体性危险源库对照检查。 

（三）完善安全隐患排查治理  

风险管控措施失效或弱化，危险源极易转化成隐患，进而酿成安全事故；而对于现有危险源的管控措施的有效性，要开展周期性评估，以防运行环境变化或保障量的变化，导致现有管控措施的实效，这项工作应是单位完善隐患排查治理措施的一个关键部分。此外，要强化对存在重大风险的场所、环节、时段、人员等进行隐患排查，就是“把隐患排查治理挺在事故前面”和“把隐患消灭在事故前面”。 

空管系统需要进一步构建和完善安全隐患治理预防措施，建立空管系统整体性隐患排查治理清单，明确和细化隐患排查的事项、内容和频次，尤其要强化对空管的跑道入侵、军民航防相撞、管制带新和人的因素等“四大”危险源、重大危险源和三违（违法、违规和违章）等安全隐患的排查治理。隐患排查治理的结果尤其重大隐患，更要输出给民航局、或当地政府的安全生产监督部门，以调动民航系统或地方资源彻底消除。 

图2空管系统安全风险一体化防控机制示意图 

总之，我们应该充分认识危险源与安全隐患的内在逻辑关系，把握“防止危险源产生、管控危险源和治理安全隐患”这条逻辑主线，从而构建“前期性防止危险源出现、中期性管控运行风险（危险源）、后期性注重安全隐患排查与治理”三重安全防控；同时，如图二所示理顺三重防控的工作目标、责任单位和特点，是为落实“安全隐患零容忍”指示，提供更加坚实、可靠、有利体系机制的支撑。 （周沅 华东空管局）

参考文献 

1. ICAO 《安全管理手册（SMM）》 DOC.9859 

2.《民航安全隐患排查治理工作指南》［S］，2017年5月 

3.《民航空管系统危险源管理办法》［S］，2014年4月 

4. 胡月亭 《正确理解风险管控和隐患整改双重预防机制》 ［N］ 中国安全生产报 2017年11月23 日