摘要：随着我国民用航空事业不断发展，空管系统面临的安全运行及扩容增效压力逐年增大，长期处于被动适应状态，急需通过深化改革来破解难题，逐步增强发展活力。本文以提升空管系统精细化管理水平为切入点，对推进定岗定编、优化用工制度、加强职务管理、完善分配制度等具体措施进行了深入研究及详细论述，阐述了内部管理效能的提升与空管安全效率之间的关系，为空管系统人员结构的逐步优化及全面深化体制机制改革打下了理论基础。 

一、辩证看待空管系统改革各项任务 

伴随着改革开放和国民经济的持续快速增长，我国航空运输业取得长足发展，运输规模不断扩大，民航运输周转总量在国际民航组织缔约国中的排名，由1978年的第37位上升至目前的第二位，并自2004年起连续五次担任国际民航组织一类理事国，民航旅客周转量在国家综合交通体系中的比重逐年上升。与此同时，处于整个民用航空运输业中枢神经地位的空管系统，由于面临空域资源不足、管理效能低下、技术水平滞后、队伍能力欠缺等诸多问题，长期处于被动适应状态，被民航发展拖着走，甚至成为制约民航未来快速发展的瓶颈和“天花板”。民航强国、空管先行，针对以上现状，2016年12月，民航局党组审议并下发了《关于统筹推进民航空管改革的实施意见》，明确提出空管改革五大战略目标及相对应的提升空管资源保障能力、提升空管运行服务品质、深化空管体制机制改革、推动国家空管调整改革、提升通用航空服务能力等五方面重点任务，着力通过统筹推进改革破解空管行业发展道路中存在的诸多困难问题。 

在五方面重点改革任务中，提升空管资源保障能力、提升空管运行服务品质、提升通用航空服务能力等三项任务主要着眼于技术与运行层面，旨在通过系统建设、新技术应用、以及重大保障项目实施等方式来提升空管对外服务品质；推动国家空管调整改革则属于配合类任务，应当在国家空管委统筹指导下，由军民航双方协同，共同推进完成国家空域管理体制调整工作；只有深化空管体制机制改革类任务涉及到对内部旧有管理体制机制藩篱的破除，以及对人、财、物等核心资源的重新配置，因此相较其他改革任务而言，实施难度更大，牵扯面更广，问题更加复杂，可以说是五大改革任务的核心、关键和重点，民航局党组也将其列为各项改革任务的重中之重。 

二、我国空管体制机制改革主要思路 

上世纪九十年代，国务院、中央军委联合下发国发〔1993〕67号文件，明确提出我国空管体制改革“三步走”的战略构想。依据这一战略部署，民航空管部门分别于1994年和2006年进行了第一、第二步改革。1994年，民航总局将原航行司与总调度室进行合并，组建了民航总局空中交通管理局，并于1995至2003年分别成立华北、华东、中南、西南、西北、东北、新疆七大地区空管局以及32个航管中心（站）；自2006年起，空管系统内部进行一体化管理改革，实现了在民航局统一领导下，由民航局空管局实施对全国民航空管的垂直管理，从而正式形成以民航局空管局、民航地区空管局、空管分局（站）为主体的三级行政及业务管理架构。应当说，我国民航空管第二步改革后所形成的总体管理体制架构相对而言较为完善，并且能够充分发挥运行机制中一体化的优势，有力支撑了民航运输业近十年的高速发展，与此同时，由于空管系统的事业单位性质固有特征，也导致系统内部长期以来存在着管理效率低下、人员成本较高、有效激励不足、发展活力欠缺等种种突出问题，急需通过“第三步”改革措施予以解决。 

根据民航局党组意见，此次空管体制机制改革总体方向是实现企业化管理。无独有偶，美国空中交通组织（ATO）作为联邦航空局（FAA）的下设机构，由于长期以来备受航空用户诟病，认为其管理模式陈旧且低效，因而近期正着手启动企业化改革，那么我国空管系统的改革，是否可以直接参照美国模式进行呢？答案是否定的，由于国情与发展现状不同，我国空管体制机制改革和美国ATO改革应当存在本质上的差异，不可能完全照搬或采用相似的措施，美国进行的是颠覆性的全面改革，涉及到组织机构性质的根本性改变，即将ATO从FAA剥离，从政府属性机构转变为独立于FAA的非营利性企业，而我国空管系统本阶段的改革更应当侧重于内部管理体制与运行机制层面^〔1〕，即保持民航局下属事业单位身份不变前提下，通过内部建立现代企业化管理制度，运用精细化管理手段逐步解决内部存在的效率低下、活力欠缺等问题，待时机成熟后再根据实际需求重新对组织属性进行选择定位。 

三、本阶段空管体制机制改革工作重点 

习近平总书记曾经多次强调，“我们要以目标导向和问题导向相结合的思路开展各项工作，抓好落实。”一方面，民航空管改革的推进是因困难与问题而倒逼，其核心和关键点在于解决自身能力难以满足行业发展需求所产生的矛盾；另一方面，根据民航局与民航局空管局对空管系统未来中长期发展的定位要求，空管系统最终发展目标是要建成现代化绩效型组织。基于以上两方面思路，笔者认为，本阶段空管系统应当按照中央关于加快国有企业改革指导方针中“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的要求，以推进定岗定编、优化劳动用工、加强职务管理、完善分配制度等工作为重点，不断完善内部企业化管理制度体系，以着力解决目前存在的机构职责不清、人员增长无序、职业发展受限、薪酬分配“大锅饭”、内生动力不足等实际问题，最终建成主体突出、权责明确、管理科学、机制灵活的绩效型组织，充分满足行业及经济社会发展需求。 

（一）推进定岗定编工作 

进一步完善民航局空管局、地区空管局、分局（站）三级法人治理结构，厘清各自职责，对现有部分机构进行调整与重组，构建权责清晰、注重服务、务实清廉的大部制机关和机制健全、运转高效、持续安全的扁平化业务运行单位，配套相应的人事、财务、建设、管理、薪酬等企业化管理制度，理顺人财物管理关系。根据因事设岗、高效协作、数量从简的原则，认真梳理现有各岗位工作职责及业务流程，以工作负荷及价值贡献为依据，规范并调整各级机关及运行单位岗位设置。综合考虑岗位工作复杂程度、管制扇区与席位开放时间、设备台套数量、综合工时测算等因素，对各部门及岗位人员编制进行核定，在确保空管安全保障基础上，提高工作效率，降低人员成本。 

（二）完善劳动用工制度 

统筹考虑空管未来业务量增长、内外部人员供给等因素，科学制定各专业中长期人力资源需求规划及短期用工招聘计划，通过内部模拟成本核算加强各地区工资总额调控，实现人员总量有效控制。以岗位评估工作为基础，认真研究不同岗位需求特征，建立分层次、多渠道用工模式，实现非主体专业招聘市场化，降低总体人员成本。优化调整机关职能，合理压缩机关人员编制，鼓励机关业务技术人员进入一线岗位，逐步实现管制专业人员合理增长，通导、气象等专业人员有效控制，机关管理人员只减不增。推行专业技术人员异地委派制，鼓励地区间交流轮岗，解决空管系统总体人员数量冗余与艰苦地区招人难之间的矛盾。加强全员劳动合同管理，建立各类人员淘汰与退出机制，促进员工队伍结构逐步优化，综合素养逐步提高。 

（三）健全岗位职务职称管理 

进一步加强干部考核任用及监督管理，取消部分领导职务的行政级别，缩减领导干部岗位职数，建立领导岗位与管理岗位的动态聘任机制，真正实现“能者上、庸者下”。探索建立高级管制员、通导首席高级工程师、气象首席预报员等专业技术岗位考核聘任机制，明确各级别专业技术岗位的任职条件、工作职责及考核聘任办法，打通管制、通导、气象等专业技术人员的晋升通道，逐步提升优秀专业技术人才待遇，实现高端人才引领。 

（四）优化收入分配制度 

逐步调整规范空管系统工资科目，形成项目精简、比重合理、机制灵活的工资分配体系。以各地区业务量及增长速度、管制指挥工作负荷、通导气象保障复杂程度等因素为依据，加强地区空管局工资总额预算管理，建立管制、通导、气象等主体岗位地区分级制度，构建地区间相互差异的岗位薪酬机制。深化内部绩效管理，构建与安全运行、航班正常、劳动生产效率等挂钩的绩效指标体系，逐步加大绩效奖金比重，形成以安全、效率、服务、效益为导向，基于绩效考核结果的个人收入分配机制，全面提升安全裕度和运行效能。 

（五）完善所属企业管理机制 

按照市场开拓、空管保障、后勤服务等不同性质，对空管系统所属企业进行分类，完善法人治理结构，合理配置资源，逐步实现企业管理的科学化与规范化。构建权责明晰、协调顺畅、制衡有效、运转高效的企业内部管理组织架构和运行机制，根据企业不同类别以及各自经营特征，制定科学合理、差异化的考核指标，充分激发员工积极性。以助力民航与地方经济发展为原则，以市场与服务为导向，积极引导企业不断拓展业务空间，挖掘行业内外利润增长点，逐步提升竞争能力与盈利水平。 

四、结束语 

深化改革是当代中国最鲜明的特色，面对民航局各级领导以及行业内外各界公众的殷切期待，空管系统必须坚定信心，进一步加强顶层设计和整体谋划，加快推进上述各项改革具体方案的实施进程；与此同时，在空管服务收费动态调整机制、未来空管行业属性定位、中小机场空管归属等领域继续深入研究，配合相关部门形成具体方案，使各项改革举措在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，为持续深化改革，加快建设“四强”的现代化空管奠定坚实基础。(范凯 单位：民航西北空管局)

参考文献 

[1] 高俊，美国新一轮空管改革的启示[Z]，中国民航网，2017年7月4日。