一、引言 

安全是民航永恒的主题。党的十九大报告提出建设交通强国的宏伟目标,中国民航作为国家立体交通战略中重要的一环,对于目标能否顺利实现起着至关重要的作用。因此，做好民航安全工作是民航行业践行十九大报告，满足人民日益增长的生活需要的必然要求。2016年，冯正霖局长在“十三五”时期民航“一二三三四”总体工作思路中将飞行安全列为必须坚守的三条底线之一。特别是在当前民航局正在全面铺开执法试点改革之际，进一步探索科学的民航安全管理理念，并以此为基础研究行政监管模式具有重要的现实意义。  

二、民航安全监管体制及问题 

    中国民航行政监管体制历经多次变革,自1949年11月2日中共中央政治局决定在人民革命军事委员会下设立民用航空局以来先后走过军事化管理、政企合一、政企分离以及“大部制”管理模式，行政监管也逐步由粗放式、经验式管理迈向系统性、精细化的科学管理进程。特别是2002年民航体制改革以来，民航总局不再承担对机场、航空公司等民航企事业的国有资产管理职能，主要承担民用航空的安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等职能，因此国家在民航总局、地区管理局两级管理的基础上在各省成立安全监督管理办公室（后更名为安全监督管理局），主要承担行业安全监管职能。 

从十五年的实践来看，当前民航行政机关机构设置及职能分工较好的实现了行业安全监管的职能，特别是民航各安全监督管理局作为直接与民航企事业单位打交道的专业安全监察力量，很好的履行了安全监管职能，帮助民航企事业单位及时发现并遏制各类安全隐患，有效提升民航安全管理水平。 

但是，笔者作为基层监察员中的一员，深切体会到当前的安全管理及监察模式尚未完善，主要有以下两个方面问题成为制肘安全管理效能提升的顽疾： 

一是监察资源相对稀缺导致行政监管力不从心。民航业发展迅速，行政相对人成倍数递增。从湖南辖区民航业发展来看，随着民航行业的持续快速的发展，湖南辖区客货运输量不断攀高，湖南民航旅客运输量从2003年371万人次到2017年的2683万人次，翻了7倍。起降架次数由2003年的55919架次到2017年的209915架次，平均增长率达到8.1%（见图1）。随着湖南省综合交通枢纽发展战略机遇期的到来，地方政府对民航的支持力度将不断增大，预计2020年，湖南辖区运输机场将达到11个，旅客运输量也将达到3260万人次。与之形成鲜明对比的是，2003年监管办（09年更名为监管局）成立以来，监管力量与行业运输量的快速发展并未成正比增加。特别是“8.24”伊春空难事故发生后，一线监管压力大加上待遇不高，不少监察员选择离职，监察力量更加紧缺。 

（表1） 

二是行政监管手段落后，现行检查模式水平不高。在之前的论述中已经提到，我国安全管理从经验管理逐步走向规章管理经历了较长的发展过程。当前监察系统模式的构建应当是从1999年5月《大型飞机公共运输承运人运行合格审定规则》CCAR-121部第1次颁布为标志，我国民航行政管理正式迈入规章符合性管理阶段。规章符合性顾名思义，就是以民航法规规章为标准，监察员根据检查计划对行政相对人的经营活动和岗位操作进行对标符合性检查。但从实际效果来看，此种检查方式往往只能发现问题的冰山一角，治标不治本导致同样的问题可能重复发生，企业疲于应付局方检查和问题整改，但安全管理水平始终处于较低水平。 

三、问题存在的原因分析 

   针对监察资源相对稀缺的问题，增加行政监察人员固然是解决监察力量不足、提高行政监察效能最为有效的方法。但是我们应该清醒地认识到，这种盲目增加管理人员的粗放管理模式，事实上造成行政管理成本的无限增高。安全经济学著名的汉德公式对此有过精准的描述：B＜PL（B：预防事故的成本；L：一旦发生所造成的实际损失；P：事故发生的概率；），即预防事故的成本应当小于一旦发生所造成的实际成本乘以事故发生的概率。此公式在国家行政管理中同样适用，我们不能因为追求绝对的安全水平，而放任行政管理成本的无限增长。这是对纳税主体、对人民群众的不负责任，与我国建设法治政府、有限政府、责任政府的目标相违背。十八大以来，中央明确表示财政供养人员只减不增。因此，此方案不具有理论和现实的探讨意义。自此，本文立足于维持现有行政监察力量不变的基础上，仅对行政监管水平低、效果差的问题进行剖析，找出解决之道。通过分析研究，笔者认为症结主要归于以下三点： 

   （一）企业经营者对于安全管理的认识缺位。自政企改革以来，航空公司及机场等民航企业纷纷将商业经营作为主要目标和考核指标。他们在大跨越发展的同时选择性的忽视安全，主观认为安全是局方的事，因此在人财物的投入上奉行过得去的对策。特别是在局方检查时，他们往往采取对付、敷衍的态度，有的企业甚至有对立情绪，认为局方检查是在找茬，阻碍企业的经济发展。 

   （二）行政监管本身存在缺陷。首先，我们必须承认一个事实：行政检查是行政监管的主要表现形式，而基于规章符合性条件下的行政检查其本质还是抽样，民航行政管理机构不可能对企业安全运行的人、机、环、管等要素实施全天候、不间断的检查。局方每次检查所看到的都只是碎片的、随机的冰山一角，甚至于检查的场景选择都会根据监察员个体的主观意愿和工作经验不同而不同，因此检查结果并非客观、全面，不能完全反映企业真实的安全管理水平。 

    （三）行政检查手段的缺乏。当前局方监察员采用的检查手段主要有现场检查、测试、查阅台帐、视频回看等方式。上述四种检查手段都具有一定的局限性：1、现场检查的时间和内容有限，检查对象容易提前准备掩盖真相；2、行政测试程序繁琐，由于担心引起恐慌和测试人员受伤，行政机关使用起来瞻前顾后；3、台账检查技术水平落后，难以发现弄虚作假；4、视频回看受限于企业监控系统存储时间和探头安装位置，检查项目有局限性。 

四、提升行政监管效能的思路 

基于上述分析，笔者认为当前安全管理水平不高的主要症结在于管理理念存在误差导致角色的错位，因此提升安全管理的效能关键在于理念的转变。 

（一）企业角色的重新定位 

企业安全管理理念的转变是基础，也是本文构建的行政监管模式能否成立和运行的前提。笔者认为，企业角色的转变，其关键要义还是在于主体责任的落实，即从“他律”向“自律”、“要我安全”到“我要安全”的转变。这是基于： 

    1、新安全生产法的要求。企业承担安全生产的主体责任，是法律的明确要求。《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。” 

2、企业发展的需求。企业如同一艘船航行在江河湖泊上，可能遭遇各种风浪险滩，稍有不慎就会有倾船翻覆的危险。岸上的地方政府、行业监管部门都在着急，但如果处在风口浪尖上的企业无动于衷、麻木不仁，甚至唯利是图、铤而走险，必将功亏一篑。正如湖南省安全生产监督管理局局长李大剑同志所说，企业这艘航船必须落实安全生产主体责任才能行稳致远。因此，落实企业主体责任就是让企业承担起“内因”的主要作用，扎紧安全生产弦，堵塞安全生产漏洞，让航行中的大船能够经受起任何风浪的考验。 

3、行业发展的渴求。民航运输是开放程度较高、市场竞争较为激烈的行业。特别是在全球化背景下，随着国家不断深化改革和民航强国战略的持续推进，我国航空公司和国际枢纽机场不可避免的要参与到全球竞争的行列。要想在与美国、欧盟等发达国家航空经营主体的竞争中占得先机，企业管理的自我革新是必修课，再重复依赖局方安全检查的老路注定是行不通的。以长沙黄花国际机场为例，为了洲际航线的开通运营，2011年，长沙机场自主升级安全管理体系，花大力气通过ISO9001为主体的“三标一体”认证，实现管理的现代化。正是有了这种壮士断腕的主动改革精神，长沙机场在安全管理方面率先在全国取得丰硕成果，不但成为全国民航SMS、SeMS建设试点单位，还相继开通欧洲、美洲、非洲航线，充分享受到国际航空运输市场的红利。 

（二）局方角色的重新定位 

    局方安全管理理念的转变是核心。随着民航体制改革的持续推进，局方应当找准新的角色定位，无论是“大包大揽”的家长式管理，还是“人盯人”的保姆式看管都不适应当前的新形势。特别是在职责法定、依法治国的大背景下，管得过宽、手伸得太长非但不是负责任、有担当的表现，反而可能被扣上滥用职权的帽子，甚至还要承担本不该由局方承担的监管责任。站在历史新时期，笔者认为局方应当重新审视自己的责任清单，厘清权力边界，从有限政府、服务政府的角度出发，精准定位，完成从“看守者”到“健康咨询师”的身份转变。 

笔者认为，在企事业单位充分发挥主体责任的基础上，局方行政监管应该发挥的作用主要是∶1、预判行业发展和安全趋势； 2、发挥指挥棒的作用，根据行业动态给出安全预警并确定一段时间内各单位的重点； 3、对企业安全管理系统运转和自我修正能力进行验证和评估，给出改进建议；4、综合运行公共管理手段，引导行业健康有序发展。 

四、新的行政监管模式构建途径 

     基于以上论述，安全管理理念得到重新定位后，新的行政监管模式构建可通过以下措施作为实现路径：  

   （一）在国家层面成立航空安全情报信息机构。以美国为例，“9.11”事件发生后，美国政府于2002年3月设立具备反恐预警功能的“国土安全咨询系统”，并设立专门的信息综合性研判机构对从联邦调查局、中央情报局、国家安全局、毒品强制管制局、国防部、恐怖分子威胁综合中心等其他政府机构收到的具体情报信息进行综合研判，逐级通过审核批准后通过平台向联邦政府、州政府、地方政府、企业、公众提供安全信息及防范建议。该系统投入运行后，英国、澳大利亚、加拿大等航空强国纷纷加以借鉴，建立本国的国家空防安全威胁预警系统。笔者观察到，2018年全国民航航空安全工作报告在2018年民航安全工作思路和目标中正式提出进一步完善航空安全体系，推动成立国家级航空安保委员会。这为国家层面成立航空安全情报信息机构具有里程碑的意义。笔者认为，信息情报搜集的外延不应局限于空防安全信息收集，应该将安全信息情报纳入民航大安全的范畴。除了国家涉及空防反恐相关职能部门外，跟民航运输相关的外交、民政、气象、国土、防灾减灾等职能部门也应纳入安全信息机构，为民航安全运输及行业发展趋势提供信息支撑。相关航空安全信息得到确认批准后，航空安全情报信息机构可以在民航局的垂直领导体系中通过民航地区管理局、民航安全监督管理局逐级发布实施。 

    （二）建立涵盖企业安全生产及管理各领域的大数据平台。建立信息开放、共享、融合的大数据平台是行业发展的必然选择。但此项工作能否达到预期目标，其前提在于：1、企业必须充分发挥主体责任，充分运用以绩效、风险、质量控制为基础的科学管理手段，并由此形成基础数据。数据必须具有真实性、科学性，经得起实践的推敲；3、政府与企业之间信任度得到实质提升，局方自愿报告和奖惩制度完善；企业诚信意识完备。当以上两点实现以后，局方可以运用大数据平台，从以下两种方式对企业安全管理情况进行理性分析和评估，实现指挥棒的作用：一是通过对企业绩效管理指标和风险排查问题分类与统计情况进行筛查，根据组织机构、政策制定、资源配置、岗位操作、质量控制等要素进行综合分析和评判。二是将目标单位导入全国同类企业管理数据进行横向比对来找出差距。 

   （三）用深度监察代替传统检查模式。笔者认为理想的深度监察是以综合前文两项措施实施的结果为依据，在基于重点开展全方位、深入地检查，并将检查结果形成评估意见后，反作用于两项措施的全新的监管模式。通过此方式对企业安全管理系统运转和自我修正能力进行全面验证和评估。具体分为以下三个阶段： 

       1、准备阶段 

     凡事预则立，不预则废。做好准备是深度监察的基础。（1）熟读方案和手册。作为监察员在实施深度监察前，应该充分了解该企业的状况和特点，对组织架构、人员配置、设施设备、场地、环境有个初步了解。对此，各单位向局方报备的使用手册、安保方案等就是最好的切入点。（2）找出重点。通过梳理局方平时检查和企业安全质量部门自查发现问题，进行归纳总结，找出多发问题倾向，深度监察时作为重点进行关注。（3)制定检查计划。细节决定成败，如果把一次深度监察比作一场战役，那么检查计划就是作战计划，直接决定深度监察的效果。检查计划的具体内容应当为包括检查的时间、人员、分工、工具及检查期间可能遇见状况的应对预案等。   

    2、实施阶段 

实施是深度监察的关键。笔者认为，深度监察与传统监察最大的区别，就是改变以往走马观花、手段单一的检查方法，真正做到伏下身子、直插岗位。具体可采取条（工作流程）块（业务板块）结合，横向到边、纵向到底的模式。 

以空防类监察员为例，在监察中，“块”可分为安检板块、消防板块、空中安保板块、内部安全保卫板块、控制区道路交通板块等。以安检板块为例,板块内部又可细分为验证岗位、前传岗位、人身检查岗位、X光机操作岗位、开箱包岗位等。对“块”的深度监察方式，可以选定一个班组，采用勤务跟班的方式，对各岗位从接班到交班全过程勤务活动进行实时跟踪记录，对照规章标准及岗位手册进行评估检验，记录存在的问题，在检查全部结束后回归系统层面给出评价意见和改进建议。 

“条”是根据民航运输流程而将相关岗位串联在一起的有机链条。包括旅客候机流程、货物托运流程、旅客达到流程、货物提取流程等。以旅客候机流程为例，具体涵盖停车场的管理、公共区域视频监控及管理、旅客值机、安全检查、隔离区的管控、登机流程、航空器地面安保等环节。对条的深度监察模式，可以采取桌面模拟推演或者现场测试的方式，选取极端条件的状态对现行措施以及各环节、各链条的有效性进行对抗式评估，查找系统漏洞和风险源，进行查漏补缺和管理升级。 

总而言之，横向到边、纵向到底的深度监察就是以条、块为两个不同的纬度入手，全方位检验措施有效性以及措施之间的关联性和兼容性，由此评估企业规章符合性及在此基础上企业日常绩效、质量控制及风险管理水平。 

     3、评估阶段 

  评估是深度监察的根本。深度监察的目的就是对企业进行安全评估。与传统监察只对企业规章符合性的评估不同，深度监察结束后应当结合国家安全信息指令及行业动态评估执行情况进行综合分析，站在更高的视角对企业整体安全运行进行全面、深入评价。具体可分三个层级： 

（1）对实际效果的评估。与传统监察目的一样，即基于规章和手册符合性的评估。 

（2）对企业安全管理系统有效性的评估。这是基于系统有效性的管理，即对企业系统正常运转、抗击风险、自我修正的能力进行评估。 

（3）对安全政策、企业文化进行评价。这是最高层级，是从全行业视角出发，透过前两个层级的分析评估，了解一家企业安全政策和企业文化的基本轮廓并进行综合评价。相关评价结果的综合分析对民航行政部门做出总体发展布局、宏观调控决策有着重要意义。 

（四）建立公共管理联合惩戒体系，形成规范行业发展的组合拳 

在政府众多的行政职能中，强制性仍然是其赖以存在的关键属性。对于民航企事业单位不履行相关法定责任和义务，或者局方在日常行政监管中发现企业存在重大安全隐患时，依法实施惩戒是民航行政监管部门履行职责，维护人民生命财产安全的必要手段。过去，局方对民航违法企业的惩戒手段相对单一，采用最多的是行政整改通知单、行政约见以及行政罚款三种形式。这三种行政管理手段在一定时期内发挥了重要作用，有效制约了民航企业违法的行为，但不可否认还是存在一些弊端：1、行政整改通知单。根据《行政处罚法》规定及相关法治精神，行政整改通知单的性质是对违法对象下发的行政命令，不能代替行政处罚。由此可见，局方在行政管理过程中多少存在滥用行政整改通知单的现象。从“8.24”、“6.29”事件追责的情况来看，只发整改通知单的行为不能为行政部门免去监管责任。2、行政约见。其实质是民航行政部门在职责范围内，为实现民航行业持续安全、有序运营目的，在特定的情形下做出的对民航企事业单位法定代表人或负责人的谈话制度，也不属于行政处罚范畴。3、行政罚款。行政罚款是行政处罚的主要类型之一，能够给违法企业带来一定的震慑作用，促进其改正违法行为，消除损害后果。但是由于民航规章的法律属性，根据《行政处罚法》相关规定，部门规章最高罚款不得超过3万元。对于民航运输企业来说，相对于违法行为滋生的利润而言，3万元的顶额处罚显得微不足道。由此个别企业选择阳奉阴违，缴纳罚款后依然拒不改正违法行为。由此可见，违法成本太低导致规章失去应有的约束力，行政监管部门的公信力和权威性受到挑战。基于上述原因，丰富民航行政监管部门公共管理手段，形成组合拳势在必行。 

对此，民航局自上而下纷纷进行过积极探索，取得一些成绩。以湖南监管局为例：2015年，湖南辖区某机场发展迅速，原本6级的消防保障等级已经不能满足机场最大机型的起降保障需求。监管局在监察中发现该机场连续3个月最大机型的起降架次已经超过700架次的最高限制，存在重大安全隐患。对此，湖南监管局下大力气进行整治，综合运用行政约见、行政处罚、向上级主管部门申请对该机场的时刻限制、向湖南省安委会申请重大安全隐患挂牌督办等公共管理手段，多管齐下促使该机场在短期内加大安全投入，按照标准将消防保障等级升至7级，一劳永逸的解决安全隐患，形成安全和发展共赢的良好局面。 

笔者整理相关材料，汇总目前民航行政监管部门可使用的公共管理手段主要有八类，详见下表： 

（表2） 

    无规矩不成方圆。我们必须清楚的认识到，虽然目前我们有上述八类公共管理手段，但遗憾的是没有形成完整的体系。就像一支足球队，即使每个球员都有高超的技术，但没有战术体系的支撑，还是如同散沙形成不了战斗力。因此，笔者认为建立完备的公共管理联合惩戒体系尤为重要。而良好的体系应当至少涵盖以下要素： 

1、程序法定。公共管理各种惩戒手段的组合、使用、审批、监督等环节应当要有一套完整的程序，并且此程序应当由民航局层面统一制定发布，各地统一标准实施。这也是依法治国的必然要求。其目的一方面是防止民航行政监管部门及其监察员滥用公共管理手段，给行政相对人造成额外的负担和损失；另一方面是对民航行政监管部门及其监察员的保护，在法定程序内使用联合惩戒手段，可以当然免责。 

2、应用必用。在程序法定之外，还应该遵守既定的法律要求。应用必用指的是法律法规规章明确要求应当采取的处理措施，不得随意变更和减少。例如民航行政监管部门发现行政相对人有违法行为，有关法律法规规章对该行为设定了罚则，且不符合《行政处罚法》第２７ 条或第３８条第一款第二项规定的不予处罚的情形，那么行政监管部门应当进行行政处罚，再根据具体情况考虑其它联合惩戒手段的综合运用。 

3、使用适度。处罚与违法行为相适应的原则是行政处罚法的立法原则之一。在公共管理联合惩戒体系中应当同样适用该原则。笔者建议在体系建设中，应当设计对民航行政监管部门联合惩戒手段的运用的审查约束机制，确保具体执法手段与行政相对人的过错程度相适应，避免不当关联、畸轻畸重等不合理、不公正等情况。 

4、信息公开。行政公开是现代社会行政活动所遵循的一项基本原则，有利于增强行政的透明度，加强行政相对人对具体行政行为的监督，保护公民、法人的合法权益。公共管理联合惩戒体系的建立也是一种行政行为。按照行政法相关规定，笔者建议民航行政监管部门应当将公共管理联合惩戒体系的内容、标准、程序向社会进行公开并接受监督。与此同时，建立信息公开查询制度，在符合条件的情况下允许行政相对人及社会公众进行查询。 (民航湖南监管局空防处 陈志刚)