一、引言 

   近年来，通过完善航空安保法律体系、民航公安体制改革、航空安保系统化建设等系列卓有成效的措施，我国民用航空安保工作取得举世瞩目的进步。特别是在应对非法干扰方面积累了足够的经验，成功处置“3.07”、“6.29”劫机、“7.26”深航机上纵火等严重危害航空安全的安保事件，成功保卫了国家和人民生命财产安全。同时，我们也注意到，随着民航事业的快速发展和百姓乘坐飞机出行的常态化，旅客不循规行为成为继非法干扰行为之后，影响机上正常秩序、危害航空安全的重大不稳定因素。特别是在全球化的背景下，中国公民屡次在外航飞机上吸烟、打架等不循规行为给国家声誉造成恶劣影响。根据国际民航组织法律委员会第35届会议资料披露，在近5年内，全球平均每1200次飞行中即发生一起此类事件，治理机上不循规行为成为世界民航业的普遍难题。 由于航空器安全要求的特殊性，在地面可能并不严重的轻微违法在空中有可能造成灾难性的影响，因此，不循规行为的管理引起各国的高度关注。国际民航组织各缔约国早在1963年专门签订《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（以下简称东京公约），对不循规行为进行界定，公约要求各缔约国在国内立法予以刑事或者行政处罚。但在执法实践中，由于管辖权的问题，各国对于发生在国际航班中的不循规行为处理慎之又慎，往往造成行为人不能得到应有的惩戒。因此，本文从《东京条约》具体内容着手，对条约进行深度解读，分析各种情况下管辖权的适用，以及提出合理化建议。 

二、国际条约关于管辖权的规定及适用分析 

（一）不循规行为  

1963年缔结的《东京条约》将危害国际航空安全罪定义为非法和故意实施严重影响航班、机场和空中航行的行为。这类行为一般分为三种：1、航空器内违反国家刑法的罪行和不循规行为；2、非法劫持或控制航空器；3、危害航空器飞行及机场安全。非法劫持或控制航空器、危害航空器飞行及机场安全分别在1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称海牙公约）、1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称蒙特利尔公约）有专门规定，本文仅就第一种航空器内违反国家刑法的罪行和不循规行为进行研究，这也是《东京公约》的核心内容。按照国际民航组织和《东京公约》的定义，航空器内不循规行为是指危害或可能危害航空器或其所载人员或财产的安全，或危害航空器上的良好秩序和纪律的行为。在我国将不循规行为也定义为扰乱性行为。 

   （二）管辖权的相关规定及分析 

  《东京公约》确立了以航空器登记国管辖为一般管辖原则、非登记国为补充的并行管辖体制。该公约第3条规定，航空器登记国对在该航空器内所犯的罪行和行为有权行使管辖。但是，登记国管辖不排斥航空器非登记国按照其本国法律行使刑事管辖权，其条件是：（1）该犯罪行为在该国领土上发生后果；（2）犯人或受害人为该国国民或在该国有永久居所；（3）改犯罪行为危及该国的安全；（4）该犯罪行为违反该国现行的有关航空器飞行或驾驶的规定或规则；（5）为确保该国遵守根据某项多边国家协定所承担的任何义务。 

     根据此条款，关于管辖权的适用我们可以清楚的理解以下两层意思：一是航空器登记国享有管辖权。这个立法用意很符合民航国际航班的实际情况：航空器飞行速度极快，行为发生地往往很难确定在何国领空，也经常存在发生在公海上空的事件。因此，航空器登记国行使管辖权最具有合理性和确定性。二是在发生条款列举的五种情形时，相关航空器非登记国才能可以行使刑事管辖权。对此，我们还应该注意到一些细小的差别，条款原文中，航空器登记国是对在该航空器内所犯的罪行和行为有权行使管辖，而航空器非登记国则是按照其本国法律行使刑事管辖权。也就是说，当不循规的行为在航空器非登记国且未构成犯罪，那么针对此不循规行为，航空器非登记国依然没有管辖权。而航空器登记国则有权（并非必须）对该不循规行为行使管辖权。2013年ICAO 特别小组委员会报告中所举的例子非常具有代表性: 泰国国际航空公司1974 航班执行泰国曼谷至日本大阪的航班任务。在飞行期间，一名蒙古籍旅客两次在商务舱的盥洗室内吸古巴雪茄。当泰航乘务员要求这名旅客停止吸烟时，这名旅客对她进行言语上和身体上的攻击。由于此事件，乘务员的身体受到严重伤害。到达大阪关西机场后，这名旅客被移交给机场警察当局。对案情评估后，关西机场警察作出结论，它们无权对罪行进行起诉，因为所犯罪行发生在: (1) 日本之外的其他国家( 泰国) 登记的航空器上; ( 2) 在日本领土之外( 即在公海上空某处) ; ( 3) 罪犯不是日本籍( 蒙古籍) 。因此，关西机场警察让这名蒙古旅客离开，没有进行审判或给予惩罚。这名蒙古旅客尽管严重危害泰航1974 航班的安全，但他在完全没有受到惩罚的情况下脱身离开。 

    针对《东京公约》在管辖权设定不合理的地方，国际民航组织于2014年颁布《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约>的议定书》（简称2014年蒙特利尔议定书），通过确立非登记国——航空器降落地国和经营人所在国的强制管辖权而扩大了《东京公约》的管辖范围。该议定书第4条规定，作为降落地国，如果某项犯罪或行为是在该国领土内降落的航空器上所犯，且嫌犯仍在机上，或者作为经营人所在国，某项犯罪或行为是在不带机组租给承租人的航空器上所犯，该承租人的主要营业地在该国，或者假如该承租人没有此种营业地，其永久居所在该国，应对在航空器上犯下的罪行和行为确立其管辖权。该议定书明确了落地国的管辖权，并根据民航发展创造性的提出了航空器干租情况下，航空器经营人所在国的管辖权，具有跨时代的意义。但遗憾的是，该议定书颁发后在各缔约国进程缓慢，我国到目前为止尚未批准通过，此议定书内容在我国境内不适用。 

（三）具体情形的管辖权适用分析 

  依据对《东京公约》上述分析，通过对条款的解读，我们可以将管辖权适用的情形排列如下： 

                    （表一） 

  由上表我们可以得出以下结论： 

    1、我国对登记国为中国的航空器在任何情况下都可以对在该航空器内所犯的罪行和行为行使管辖权。 

2、当不循规行为发生在中国领土（含领空），且不循规行为涉嫌犯罪时，我国对外国民用航空器内所犯的罪行有刑事管辖权。 

3、外国航空器在中国领土之外发生不循规行为，该行为涉嫌犯罪且犯罪嫌疑人或受害人为中国公民时，我国可以对该罪行行使刑事管辖权。 

4、由于我国未批准2014年《蒙特利尔议定书》，当外国航空器在中国领土以外发生不循规行为，且嫌疑人或受害人非中国公民，无论降落地是否在中国，我国都没有管辖权。 

5、由于我国未批准2014年《蒙特利尔议定书》，对于干租的航空器中发生的不循规行为，对于航空器国籍只认定航空器登记国，不考虑承租人经营国的国籍。例如：中国国籍的民用航空器干租给其他国家，发生不循规行为依然按照表一航空器登记国为中国的相关情形执行，外国国际的航空器干租给中国的， 发生不循规行为依然按照表一航空器登记国为外国的相关情形执行。 

6、无论何种情形，一旦不循规行为涉嫌犯罪，且该犯罪行为涉及下列情形之一：（1）危及我国的安全；（2）违反我国现行的有关航空器飞行或驾驶的规定或规则；（3）为确保我国遵守根据某项多边国家协定所承担的任何义务，我国至少可以对该罪行行使刑事管辖权。 

三、思考及建议 

    不循规旅客问题当前已经成为国际民航共同关切的问题，各国在处理不循规罪行和行为方面投入了大量的精力和资源。中国民航局公安局自2015年部署“六严”工作以来，将坚决依法制止机上盗窃、抽烟、损坏设施设备、违规使用电子设备、机上打架滋事等扰乱客舱安全秩序等不循规行为列入“空中要严控”的工作重点，经过3年多的实践，国内航班不循规行为高发势头得到明显遏制。但是我们必须清醒的认识到，对于不断增多的外籍航空公司或者航班在境外发生的不循规行为，各地安保主管部门往往被“不敢管”“不会管”的畏难意识束缚手脚，造成部分国际航班不循规行为人依然逍遥法外，没有接受法律应有的制裁。对此，在执行《东京公约》总体框架不变的情况下，笔者有以下建议： 

   （一）尽快批准《蒙特利尔议定书》。据统计，1963年缔结的《东京公约》当前缔约国185个，仅次于《芝加哥公约》191个缔约国的数量，在国际民航公约中位居第2位，为全球民航安保发展和统一标准作出了历史性贡献。但是，考虑到该公约缔结时的时代背景和历史局限性，国际民航在历经半个世纪的飞速发展后，东京公约的部分条款和内容已经无法跟上时代的步伐，特别是针对不循规行为的处理显得力不从心。在此背景下，国际民航组织早在本世纪初即启动了《东京公约》的修订程序，经过反复的研究和多轮的协商最终于2014年在国际民航组织总部所在地蒙特利尔颁布了《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约>的议定书》，该议定书针对各国最为关切的管辖权问题作出了重要修订，根据实际情况明确了降落地国的管辖权，这体现了时代的进步。因为，当航空器降落时，关于机上罪行或扰乱行为的证人和证据都在现场，由降落地国管辖对于及时有效处理案件非常有利，从而避免前文关于泰国1974航班案例中机上犯罪事实清楚、证据确凿，但作为降落地国的日本警方却无权管辖的情况再次发生。此外，该议定书还明确了干租（不带机组租赁航空器）情况下航空器经营人国享有与航空器登记国同等的管辖权，弥补了1963年《东京公约》缔结时关于此方面的空白，具有时代进步意义。 

    鉴于以上理由，笔者认为中国作为联合国安理会常任理事国和 

全球第二民航大国，应当积极发挥在国际民航组织中的作用，推动并响应民航公约的发展与进步，尽快按照程序批准2014年《蒙特利尔协定书》，与全球大多数国家保持同轨，进一步理顺国际航班不循规行为的管辖权适用问题，在国际民航组织的协调下形成惩治全球机上不循规行为的共同体。 

  （二）完善国内立法，确保刑事管辖权有法可依。《东京公约》及2014年《蒙特利尔协定书》其性质还是国际条约，即使我国是缔约国，对相关公约进行了批准，还是存在与国内法接轨的问题。稍显遗憾的是，当前我国宪法没有对公约在国内适用进行明确规定，国内适用的方法散见于各个部门法和具体实践之中，具体适用主要有两种：一种是直接适用，即公约对我国生效以后无须任何后续立法程序即可如国内法一样在国内适用；另一种是转化适用，即公约对我国生效以后，还须进行补充性立法，将公约的相关规定转化为国内立法才能适用。当前以上两种情况在我国法律实践中并行存在，突显我国法治建设还不健全的状态。从法理和立法本义来看，个人较为推崇第二种转化适用的观点，这也是基于司法审判中对国际条约和国际惯例适用的谨慎态度。例如《民诉法》268条规定：“人民法院对申请或者请求承认和执行的外国法院作出的发生法律效力的判决、裁定，依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则进行审查后，认为不违反中华人民共和国法律的基本原则或者国家主权、安全、社会公共利益的，裁定承认其效力。违反中华人民共和国法律的基本原则或者国家主权、安全、社会公共利益的，不予承认和执行。”由此可见，在具体司法实践中，尽管宪法没有明确规定，但在司法工作者的主管意愿中，国内法的法律效力还是优于国际条约的。 

在《东京公约》的转化适应上，我国政府已经走在前列。我国在1978年加入《东京公约》，随即在以后的立法和法律修订中，对条约部分内容进行转化。例如《中国民用航空法》、《刑法》规定了对危害民用航空安全犯罪行为的刑事惩罚措施，《治安管理处罚法》、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》则规定了对机上不循规行为的行政处罚措施。但是，我们必须承认，这种转换并不彻底。《刑法》中涉及航空器犯罪的主要为《海牙公约》、《蒙特利尔公约》所列举的7类非法干扰行为，《东京公约》关于不循规行为的种类和处罚在《刑法》中没有穷尽，更多散见于《治安管理处罚法》、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等行政法规和规章。按照《东京公约》相关条款和表一列举的情形，一旦我国仅对不循规罪行只具备刑事管辖权时，那么事实上就丧失了对机上不循规行为的管辖权。 

     三、提升民航安保人员处置涉外安保事务能力，顺应民航全球化发展。随着我国由民航大国向民航强国转型的步伐不断深入，我国在国际民航的话语权势必不断增加，处理各类涉外民航事务也将成为各级民航管理部门和从业人员的日常事务性工作。按照改革后的民航行政管理体制，安保主管部门主要由民航行政安保管理部门和机场公安机关组成。他们将成为代表中国民航政府应对和处理国际民航安保日常性事务的主力军。过去，由于机场口岸相对集中，国际航班主要集中在北、上、广、深等特大城市，其他省会和二线城市应对和处理涉外航班及旅客安保事务的情况极少，局方监察员和机场公安机关民警缺乏应对和处置涉外航班安保事务的经验和知识。随着国家经济发展和影响力提升，机场口岸和国际航班大幅增长，全国各民用机场接收国际航班起降、备降的情况更为普遍，应对和处置国际航班机上不循规罪行和行为的也将成为民航安保监察员和机场公安机关民警的常态化工作，因此切实提高民航安保人员处置涉外民航安保事务能力迫在眉睫。 

   由此，笔者建议：一是提升准入制门槛。将涉外民航安保事务处置纳入民航安保监察员培训大纲和机场公安民警入警及执法资格考试范畴，结合民航安保监察员初训、复训和公安民警入警及执法资格，将相关知识和处置程序作为入职和晋升考核的应知应会内容。二是开展精英培养计划。定期选送一批英语好、业务强的骨干监察员和管理经验丰富的机场公安机关科、所、队长到国家著名法学高校进行国际法的专门培训，开拓视野，提高国际法知识水平。结合中国民航局民航国际化人才培养“百人计划”，择优选派一批有潜力的民航安保优秀年轻干部到国际民航组织实践交流，站在更高视角俯视民航安保工作现状，为我国持续改进处置国际航班不循规行为提出合理化建议。近距离学习国际民航组织和各缔约国的先进管理经验，了解国际条约及相关议定书修订的程序，为我国在国际民航组织提更好的发挥国际影响力出谋划策。三是加强国家层面对外航空安保交流。民航安保主管当局应主动加强与国外航空安保主管当局的交流活动，相互吸收和借鉴长处，不断输出我国航空安保理念及措施，不断推动处置国际航班不循规行为的国际合作向纵深发展。 (民航湖南监管局空防处 陈志刚 )