摘要：随着我国财税体制改革步伐加快，财政资金绩效评价也得到了进一步重视，国务院及有关部门先后出台了相关规定予以推动和规范。对省级财政专项资金培育民航航线项目开展绩效评价，有利于进一步提升相关管理部门在民航航线培育领域的预算管理水平、增强单位支出责任，进而提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本，在推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会经济长期可持续发展等方面具有重要意义。 

随着我国政府职能的转变和财政收支规模的逐年扩大，公众对政府管理的要求已不再仅仅满足于简单的信息公开、职能监督等传统诉求，而是对财政资金使用的透明化、产出绩效等有了更加细化的要求，也对各类产业支持政策的制定、执行，对政府部门的管理效能提出了更高要求。为进一步优化广西民航航线培育项目管理，本文尝试构建了相关指标体系，对广西民航航线补贴项目地方财政预算资金总体情况及年度任务完成（选取2016年度相关数据为样本）开展绩效评价与分析，得出了相关评价结果及工作建议。 

一、广西民航航线培育项目背景、要求与意义 

（一）背景简介 

截至2018年末，广西共有民航运输机场7个（另有玉林机场在建），主要基地航空公司4家，通用航空公司5家。2018年广西机场全年运输旅客吞吐量达到2765.6万人次，同比增长11.6%；货邮吞吐量15.7万吨，同比增长7.8%；运输起降架次21.4万架次，同比增长8.2%；其中客运航线320条，可通航12个国家的26个城市，基本形成了以南宁、桂林两个区域枢纽机场为核心驱动，带动区内其它机场“双轮驱动、并驾齐驱、干支协同”的航空发展格局。航线补贴方面，2014年广西壮族自治区出台了《关于促进民航业发展的意见》（桂政发〔2014〕23号），设立了航线培育专项资金，主要用于扶持培育新开通航线、新增驻场运力补助等。 

（二）管理要求 

广西民航航线培育财政专项资金应当纳入地方预算管理或实行财政专户管理，实行科学民主决策、公开透明运行、绩效目标考评和责任追究制度。财政专项资金的使用和管理坚持公开公平公正、专款专用的原则，每年由自治区财政纳入预算安排，滚动使用。财政专项资金用于补助符合条件的国际和地区(香港、澳门、台湾等)客运航线航班、国内重点客运航线航班、支线机场客运航线航班，以及对航空公司在广西辖区机场新设立分公司、基地公司、新增过夜飞机予以奖励。按照各级政府共同培育的原则，广西自治区政府和机场所在地政府可以共同扶持航线航班。 

（三）评价意义 

科学高效地评价民航航线培育项目，一方面是当前财政预算管理改革发展的需要。现代预算管理制度发展到今天，逐渐形成了“无预算、不支出”，“有支出、必评价”的绩效理念，阳光高效使用财政资金，必然涉及预算绩效评价，这既是新时期财政管理发展必然，也是阳光施政的客观需要。另一方面是促进广西民航高质量发展的客观需要，是广西自治区各项战略部署落地的重要举措，是进一步落实“三大定位”新使命和“五个扎实”新要求，“建设壮美广西、共圆复兴梦想”的需要。 

二、广西民航航线培育项目绩效评价体系构建 

（一）项目绩效目标 

长期目标。通过安排广西航线培育专项资金，进一步加大全区民航发展统筹推进力度，拓展完善航线网络，稳步提升运输服务水平，大力培育航空经济产业，引导国内外航空企业开发广西航空运输市场，实现广西民航业加快发展，更好地适应经济社会全面发展需要，在实现富民强桂新跨越中发挥积极作用。 

中期目标。以“十三五”末为目标：继续完善、提升南宁机场以东盟航线枢纽中转功能，发展国内各省市经南宁至东盟航线，实现东盟十国、日韩等主要城市全覆盖。广西国际及地区航线条数达50条以上，广西机场旅客吞吐量年均增速达5%及以上，实现2020年旅客吞吐量、货邮吞吐量、驻场飞机总数分别力争突破2700万人次、16万吨、60架以上。 

年度目标（2016年度）。新增2条其他省市经南宁至东盟航线航班，争取南宁机场国际及地区航线旅客吞吐量突破100万人次，广西机场年旅客吞吐量、货邮吞吐量、驻场飞机分别达1980万人次、13.5万吨、43架。具体内容：一是完善南宁机场以东盟为核心国际航线枢纽功能，培育1至5条热门航线；二是促进广西各机场民航运输继续稳步发展；三是发展全货机航线，稳定目前在飞航线，新开1条全货机航线；四是增加驻场飞机4架。 

（二）项目绩效评价指标体系的选择和设置 

此项目采用平衡计分法，对绩效目标全方位考察。设置了共性指标、个性指标两类评价体系，其中共性指标主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等；个性指标是针对项目特点而设定的，适用于不同项目的业绩评价指标。通过对绩效层层分解，指标体系设置为包含7个一级指标、12个二级指标和35个三级指标的多层次阶梯指标结构体系（详见表1），分别从管理、产出、效益等方面广西航线培育专项资金的实施成效加以全方面的评价考核。 

表1：省级财政专项资金培育民航航线项目绩效评价指标表 

（三）项目绩效评价指标权重赋值 

本文采取层次分析法（AHP法）对多目标决策分析主动权重赋值，为简化权重赋值的计算过程，以《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号）相关规定为参考，由民航、财政、财务管理等方面专家组成专家组，对设计的指标进行打分，实行满分制，以满足实际需要。本文一级指标项目产出及效益指标占50%，其他指标占50%。 

（四）项目绩效评价分析 

1、项目目标管理绩效总体评价情况 

本项设计总分值为13分。在目标设定情况方面，对纳入全区航线培育的新开通航线、新增驻场运力采取财政补助进行财政扶持，设立依据是充分的，项目资金使用目标明确、详实、合理。根据相关统计报告显示2016年广西机场旅客吞吐量、航线新增数量等指标均已完成，对促进广西民航运输稳步发展起到积极作用。经专家组综合评价，本项目得满分13分。 

2、项目组织管理绩效评价情况 

本项设计总分值为7分。此项目由广西机场管理集团有限责任公司按照相关法律法规及项目管理制度具体进行组织实施，广西财政厅主要负责专项资金的预决算审核、批复，监督管理专项资金，组织专项资金绩效评价，参与编审航线培育计划等工作。项目组织管理各方主体均能基本按照相关规定落实各自组织情况，但由于项目实施中对培育资金监督管理上还存在一定程度上的缺失，经专家组综合评价，本项目得6.2分。 

3、项目组织预算绩效评价情况 

本项设计总分值为15分。首先在资金落实方面。2016年初，广西本级财政就足额安排的航线培育专项资金2亿元，资金及时到位，并将2015年度结余航线培育专项资金批复广西机场管理集团结转使用，实际到位资金2.23亿元。其次从支出情况来分析，资金严格按照规定的用途安排项目，项目的实际支出符合国家财经法规和财务管理制度及有关专项资金管理办法等情况，但还存在前期工作进度缓慢，导致部分资金为未能及时有效使用。经专家组综合评价，本项目得14.8分。 

4、项目组织财务绩效评价情况 

本项设计总分值为10分。项目实施主体广西机场管理集团内部财务管理制度、会计核算制度完整、合规，并新制定了《广西机场管理集团航线培育专项资金使用管理暂行规定》，符合有关财务制度的规定；项目的重大开支都经过评估论证，新增开通航线并报经财政厅批复同意，资金拨付有完整的审批程序和手续，财务管理制度按规定有效执行。经专家组综合评价，本项目评价得10分。 

表2：2016年广西航线培育专项资金地方机场培育情况表 

5、产出指标评价情况 

本项设计总分值为40分。关于国际航线培育情况：2016年广西航线培育专项资金共培育国际航线共19条，其中东盟航线17条，韩国、日本航线各1条，专项资金负担金额5344万元。2016年度广西机场国际航线旅客吞吐量为108.53万人次，同比增长14.3%。关于地区航线培育情况：2016年广西航线培育专项资金共培育地区航线共5条，专项资金负担金额1242万元。关于区内支线航班培育情况。2016年广西航线培育专项资金共培育区内支线航线共2条，实现了包括梧州机场等在内的区内支线机场与桂林机场航线连接，专项资金负担金额为877万元。关于航线培育专项资金定额分配情况：2016年度定额分配给7个地市以及单位专项资金总额12660万元，共培育102条航线（具体详见表2）。关于航空物流发展情况：航空货运航线共培育2条，财政专项资金负担金额为143.78万元，共运输各种货物1678吨。关于新增驻场运力情况：2016年度广西各机场新增驻场飞机9架，驻场飞机总数达39架，专项资金负担金额为990万元。新增的9架飞机年度内执行约6274个往返航班（具体详见表3）。经专家组综合评价，本项得38分。 

表3：2016年广西航线培育专项资金培育情况表 

6、效益指标评价情况 

本项设计总分值为10分。2016年广西航线培育专项资金项目实际使用2.12亿元，广西机场旅客吞吐量到达2066万人次，同比增长9.6%；货邮14.11万吨，同比增长5.6%，经济及社会效益明显。但考虑到此项指标设置关联性问题，同时考虑到项目的特殊性，酌情给分,经专家组综合评价，本项目得8分。 

7、服务对象满意度指标评价情况 

本项目采取问卷调查的形式，向各纳入航线培育的航空公司发送调查问卷，根据问卷调查统计分析，各航空公司对资金安排情况满意度基本上在78%左右，最后综合评价得分4分。 

三、存在的问题 

（一）绩效评价方法较为单一 

目标预定与实施效果比较法运用科学与否的前提是绩效目标科学、合理并且可以体现项目应有的绩效水平。本文项目评价采用上述方法，即通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成（或未完成）目标的因素，从而评价财政支出绩效，但是由于绩效目标一般均是由项目实行单位自行申报，单一采用这种方法进行绩效评价则具有一定的局限性，特别是在充分反映财政资源分配的有效性方面存在不足。 

（二）绩效评价指标不对称 

本项目财政支出绩效评价体系存在一些技术上的缺陷，主要表现为共性指标与项目特征不对称、评价体系中加分与减分不对称等。一方面共性指标中的目标管理绩效、组织管理绩效、预算管理绩效、财务管理绩效等部分指标与项目直接联系较低，具体执行单位很难执行、很难准确表达和回答，难以准确评分。另一方面目前整个评价指标体系只有扣分项目没有加分，形成了评价体系的不对称缺陷，无法有效促进职能单位提高责任心，重视节约资金和高质高效按设立初衷完成任务，促进财政专项资金在经济社会发展中发挥更大绩效。 

（三）评价周期过短，很难全面反映项目支出全部绩效 

民航航线培育专项资金项目一般都具有资金投入量大、综合绩效持续时间长等特点，需要较长的时间，所产生的效益具有一定的滞后性，部分民航航线的预期效益难以在短期内显示出来，特别是在项目绩效评价中，存在部分以前培育的航线，一旦财政停止补贴，航空公司就停航，未能达到预期理想效果。由于民航航线培育项目的长周期性特点（一般约为三年）和对经济社会的紧密影响，短期的绩效评价结果难以真实反映项目长期的、全面的绩效情况。 

（四）评价数据样本有限，可能影响绩效评价结果的客观性 

由于缺乏绩效评价数据收集和分析的信息系统，对广西航线培育项目绩效评价数据收集的方式方法仍是人工统计和汇总办法，手工统计汇总数据过程中难免出现人为计算差错，导致汇总数据和项目实际执行情况出现偏差。同时由于绩效目标是由项目单位自行申报的，绩效评价具有一定的局限性，存在一定的道德风险，对真实反映省级财政专项资金的有效性存在不利影响。 

四、政策与建议 

（一）进一步健全财政支出绩效评价指标体系 

指标体系是健全财政支出绩效评价体系的基础，必须建立项目申报与绩效评价相一致的指标体系，个性指标与共性指标要相互呼应、相互衔接。目前的指标评价体系设置存在单一性，人为主观随意较大等问题，下一步应根据项目资金的实际情况，充分运用经济统计等方法，充分发挥相关行业和领域的专家、财政部门、资金使用单位及相关部门的积极性、创造性，制定出能真实反映航线培育项目资金财政支出绩效指标评价体系。 

（二）积极推进财政支出绩效评价信息管理系统建设 

积极建立并进一步完善基于计算机及网络通信技术的绩效评价信息系统，实现绩效目标编制、监控、评价、结果应用在信息系统上的联结，逐步实现项目绩效评价信息化管理和绩效数据资源的共享，增强绩效信息数据对比分析能力，使广西航线培育专项资金绩效评价提供技术保障，并使各地区、各部门、各单位的数据资源得到共享。 

（三）努力完善全过程绩效管理 

一是开展预算绩效目标管理。航线培育专项资金的预算项目必须编制相应的绩效目标，并强化绩效目标专家评审工作力度，切实提高绩效目标编制质量，提高项目预算编制的科学性、完整性和可行性，为“事中”跟踪监控、“事后”绩效评价和结果应用工作打下基础。二是开展预算绩效目标跟踪监控，包括项目资金使用、项目进展和结果实现情况，项目执行现状与绩效目标存在的偏差，项目实施存在的问题，项目纠偏采取的整改措施等，并及时纠偏。三是拓展绩效评价管理模式，积极利用多种评价方法，对财政支出的经济性、效益型、效率性进行客观公正的评价活动。 

（四）建立项目绩效评价结果应用制度 

财政支出绩效评价结果应用是财政支出绩效评价的落脚点，直接关系到财政支出绩效评价工作的成败。一方面要根据评价结果以及评价过程中发现的问题对财政支出绩效体系进行全面分析和研究，完善相应的管理方法，对评价工作结果运用的目的、范围、程序、权限做出具体的规定，用以指导和规范财政支出绩效评价的应用。另一方面绩效评价结果的应用应当反映激励与约束相结合的原则，以评价结果为依据，奖优罚劣，充分调动项目主管部门自觉节约使用财政资金，提高资金使用效益的积极性，进一步增强财政支出绩效评价工作的权威性。 

（五）加大绩效评价结果公开力度 

进一步增强绩效评价结果的约束力和透明度，将绩效评价结果在一定程度内公开或者面向社会公众完全公开。一是将绩效评价结果反馈给被评价部门，被评价部门根据评价结论对评价发现的问题分析原因，促进行政管理能力的提升，同时将整改措施和整改落实情况报评价实施主体。二是将评价结果反馈给财政预算管理部门，作为预算安排和资金拨付的重要参考依据，进一步优化财政资源配置。三是将绩效评价结果向人大、政府、审计、监察、绩效办等报告，作为其决策、行政问责和年度绩效考评的直接依据。