摘要：一般来说，我国事权划分模式为中央事权、地方事权以及中央和地方共同事权。有关法律、行政法规明确规定由中央政府承担的管理事项即是中央事权。典型的如海关、金融监管等事权即是由相应法律授权的中央事权。 

除了由中央统一集中管理的事项外，大部分行政管理事务，是由中央政府和地方政府共同承担，或主要由地方政府具体承担。例如规划、安监等事权分别在《城乡规划法》和《安全生产法》中规定为“国务院主管部门负责全国的管理工作，县级以上人民政府负责部门负责本行政区内的管理工作”。如此的授权形式即规定了此项事务为中央与地方共同事权。本文从民航管理的中央和地方事权划分角度出发，分析当前民航管理中央和地方关系现状利弊，并提出相应的解决对策。 

一、民航管理中央地方关系现状与利弊 

（一）我国民航垂直管理模式优势 

1.维护中央政府权威，保证中央政令畅通 

随着地方经济发展，管理的主动权也在增加，地方政府所主张利益的扩大化，造成了中央与地方政府间“条块”矛盾日益突出。地方政府开始挑战中央政府权威，为地方经济利益袒护所属地方民航企业，甚至不惜违背民航中央政府制定的部分需要牺牲经济利益的规范标准，导致贯彻执行中央政策不力，甚至出现“上有政策、下有对策”等不利现象。 

民航属于长距离运输范畴，通常整个运输过程需要跨越不同的省、自治区和直辖市，整个过程中需要不同省份的民航企业采用严格统一的技术标准，这就需要有一个强有力的中央政府对民航相关要素进行规范。民航的行业特性决定了民航发展普遍要求以国家甚至国际市场的统一标准为前提，采用垂直管理才能令中央政府所制定的统一的标准不被地方政府随意冲破，垂直管理机构执法时也能尽量减少来自地方政府行政管理的干扰， 

地方政府作为某种意义上的“经济人”，其行为也受自利人倾向的影响，若将民航管理事权过多交予地方政府执行，地方政府势必将加大其权力，选择性执行中央政策甚至制定出专为其地方利益量身定做的政策，一定程度上影响到民航行业标准执行上的统一性。而采用垂直管理模式则有利于维护和增强中央政府权威，保证中央政令畅通，有效避免地方政府政策干扰，确保全国民航行业按照统一的标准规范发展。 

2.充分发挥协调作用，保障民航运输各环节顺畅 

民航行业管理对象是多种民航企业，而现实民航运行的状况是任何一个企业都不能单独完成把旅客和货物运送到目的地这个任务，任何一个企业的运作都需要其他企业同时予以配合，每一个购买民航运输服务的旅客实际上享受的是航空公司、机场、空管、航油等不同民航企业间协作的成果。而这些企业又以国企为主，市场意识相对较弱，因此常常出现因为企业之间的摩擦、不协调而影响旅客的利益，影响整个行业的形象。民航行业政企分离时间较短，各企业仍然存在依赖民航管理部门协调各企业矛盾的情结。因此，民航行业管理部门经常需要站在一个独立于企业之外的立场上协调各家企业的利益，维护公众的权益，在目前民航市场尚未高度市场化的情况下承担了一个作为政府不大应该承担的协调市场的职能，且这种协调职能在目前也只有通过垂直管理才能更好的实现。 

3.强化民航专业化管理队伍建设，引领行业技术发展 

民航是一个技术密集型产业，对民航的管理也有较高的技术要求，特别是近年来，工业水平的日新月异带来了民航行业近年来技术革新和国际化程度的大大加快，相应的，也需要政府在管理中体现出更专业与更高效的管理能力以适应引领技术发展的需求。 

我们可以从民航历史沿革中看到，地方政府在民航管理中的参与度历来是极低的，只是近几年才开始介入民航部分领域管理，相对中央政府来讲在人才储备和知识储备上是相对较弱的，且地方政府管理民航事务的经验匮乏，沟通不畅，民航管理能力也有待提高，因此地方政府在管理民航事务中往往感到力不从心。 

而民航垂直管理部门对民航领域各细分事务均有大批专业技术人才和管理人才队伍，且在全国民航垂直管理部门之间容易共享这样的人才资源和管理经验，这样一支队伍的建设，保证了民航行业技术和管理的不断发展，垂直管理部门专业性的重要性得到充分体现。 

（二）我国民航垂直管理模式弊端 

建国以来，我国垂直管理体制总体一直处于循环往复之中，且近年来逐渐有呼声要加大垂直管理范围、加强垂直管理。与此不同的是，我国民航垂直管理模式一直都处在逐渐放开垂直管理的趋势中。很多专家学者认为垂直管理模式只是在现实国情下所做的一种妥协，并不是最好的行政管理模式，也不能一刀切的解决所有社会管理问题，实行垂直管理只能满足一部分行政管理的需要，却会带来其他一些问题。民航垂直管理模式同样存在一些我们不容回避的弊端。 

1.民航垂直管理并不能完全排除地方政府对民航管理的干扰  

我国政府偏好垂直管理的一个重要目的即是让垂直管理部门能较为独立的行使职权，原汁原味贯彻中央意志，防止地方政府对政策的过多干预。乍看起来，垂直管理对实现这个目的是很有作用的，然而在当今社会复杂的行政管理环境下，垂直管理部门想要在一地独善其身，彻底杜绝地方政府的干扰是很难的。虽说民航垂直管理部门的人、财、物完全由上级部门管理，不受地方政府制约，但垂直管理部门毕竟在地方工作，与当地地方政府间必然存在剪不断理还乱的利害关系，例如民航中央派出机构在当地的用地、用水、用电等使用资源情况，民航中央派出机构人员享受地方提供的医疗、交通、教育等资源的情况，这些情况使得民航中央政府在很多方面都必然有求于地方政府，很容易产生利益交换。另一方面，民航行政管理工作也面临越来越复杂的局面，很多情况下民航垂直管理机构需要与地方政府协调联动，统一部署，各司其责，才能在很多民航管理事务中取得良好成效。因此，民航中央政府并不敢真正开罪地方政府，在处理地方政府表现出强烈地方利益诉求的案件是往往容易与地方政府达成利益妥协，成为利益共同体，所以民航垂直管理往往难以实现摆脱地方政府干预的初衷。 

2.一定程度上弱化地方政府权能，打击地方政府发展民航热情。 

垂直管理模式给民航管理带来了全国标准统一的优势，但当前民航垂直管理集中了过多的事权，部分事权甚至直接涉及到与地方民航经济发展相关的方面，破坏了地方政府在地方施政过程中的完整结构，弱化了地方政府权能。民航行业过多的职能被划归中央政府管辖，地方政府往往想要发展民航事业却不知从何做起。地方政府在发展民航的过程中往往发现自己能主导的事务极为有限，发展当地民航经济经常还要受到民航垂直管理部门的种种制约，而因为中央垂直管理机构只对其上级机构负责，对地方政府具有一定的独立性，因而往往对地方政府发展民航的热情不甚配合，不愿服从地方政府的指挥，手握一些重要的事权却对发展民航行业积极性不高。地方政府的能动性受到打击，直接影响到地方政府发展民航行业的热情。甚至在一些民航垂直管理机构希望地方政府配合其工作的情况下，地方政府也表现的较为冷漠，不愿利用地方政府资源帮助垂直管理机构解决问题。 

另一方面，民航行业规范标准在某些方面固然有其统一化的必要性，但因我国地域性差别较大，发展程度不一，过于强调统一化的垂直管理模式难以针对不同地方的发展状况对其政策进行调整以适应各地实际情况。民航垂直管理机构只对国家民航局负责，当国家民航局出台相关政策时，民航垂直管理机构必须不折不扣的执行，哪怕这个政策与当地的实际情况并不完全适应，这也造成了政策落地的僵化死板，不利于地方真正根据自身实际发展民航事务。 

3.垂直管理部门权力利益化引发央地政府之间的利益冲突  

民航垂直管理部门由于独立于地方政府序列之外，往往与地方政府有着不同的利益诉求，而这样的利益诉求在缺少上级政府监督和协调的情况下，很容易产生利益固化和扩大化。当地方政府强调地方利益，垂直管理部门强调其部门利益时，双方很容易在各自利益范围内产生冲突对立，产生的典型后果就是地方政府过于看重民航带来的经济利益，而民航中央政府则将资源更多倾注于民航的安全利益上，两方各执一词，互不相让，往往导致政出多门，降低行政效率，损害政府形象和权威。 

二、进一步转变政府职能，创新公共管理 

民航央地政府间的冲突有部分原因是因为有些事项有利益，大家都想管，有些事项因为没有利益或者难管，大家又都不愿管，而有些该管的没管好导致市场混乱，不该管的管过了导致市场缺乏活力。这就要求民航央地政府重新审视各自职权，按照市场化的要求，加快推进职能转变，加强服务型政府建设，创新公共管理形式。 

一、转变政府职能 

随着我国市场化的不断推进，本届政府已多次强调简政放权，取消和下放行政审批权限，民航中央与地方政府也均应主动作为，积极适应这一新形势，研究好如何把该管的管好，不该管的放开，斩断政府伸的过长的手，寻求政府职能转变。这一过程需要中央政府和地方政府都逐步从微观事务管理中抽身出来，将市场能解决的部分交还给市场，重新梳理目前承担的职责是否有助于民航市场经济的建立和发展。笔者认为，政府应更多的关注以下几方面的事务： 

我国目前仍处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，我国民航业也正在进一步推进市场化进程，这就需要我们民航政府进一步转变计划经济思维，积极作为，顺利完成这一过度并充分适应好市场经济对政府的要求。 

市场经济是法制经济，民航政府应该充分发挥好政府强制性和公共性的特点，通过制定符合民航市场经济发展规律的法规、政策并保证其得到顺利实行，以此来为民航市场运作机制提供强有力的制度保障。 

目前在我国，对参与民航生产的企业的外部管理基本都由政府直接进行，所有的管理责任均由政府承担，虽然随着改革开放和市场经济改革的不断深入，民航行业也成立了一些例如中国航空运输协会、中国民用机场协会、中国航空器拥有者及驾驶员协会等等的社会组织，但这些组织都与民航中央政府有着千丝万缕的联系，并没有得到政府真正的重视，很难做到真正为民航行业提供有益的社会服务。 

我国的社会结构已在不断的改革进程中发生了很大的变化，政府的管理理念和管理方式也应该顺应这一变化，政府在行政资源有限、无法实现面面俱到的管理的现实情况下，应当大力培育社会组织发展，向成熟的社会组织让渡一部分权力，利用其介于政府与民众之间的特殊地位，使其成为参与社会管理的一份子，帮助政府做好较为微观较为末端的管理事项。 

成熟的社会组织由于其非营利性和社会公益的基本性质，其公益价值与政府管理目标一致，有利于协助政府改善公共服务供给机制，提高公共服务供给水平，满足公众日益增长的公共服务需求。构建新型民航管理体制就是要放松政府规制，引导社会组织健康发展，共同参与民航管理，推动民航行业良性发展。 

二、重新划分事权与重组管理机构 

在转变政府职能的同时，还要研究好民航管理中的中央与地方事权的划分，以及根据划分后的事权重新调整重组央地政府相应的管理机构。 

党和国家对中央与地方事权划分一直有着前瞻性的思考和指导，在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就对其有着较为详细的划分思路的论述，将关系全国统一市场规则和管理的事项作为中央事权；将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；将区域性公共服务作为地方事权。而早在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中则更明确的指出要合理划分中央和地方管理经济社会事务事权，并对不同事权划分做出了较为具体的指导性意见。  

从上述的两个决定中我们可以清楚看到，国家划分事权的主要依据是考虑该事权涉及的地域，适合全国统一标准的为中央事权，涉及跨区域管理事务的为中央和地方共同事权，区域内管理事务则为该区域地方事权。 

民航管理模式发展至今，已出现较多不适应当前社会发展的情况，急需要根据以上精神进一步细分中央事权与地方事权。笔者认为，讨论我国的民航行业管理事权划分也应该借鉴国家划分央地事权以空间为主要划分依据的指导意见。结合民航行业的特点，首先可以将民航行业分为两大方面，一是传统的民航客货运输业，二是由民航运输业附带的民航制造业、服务业等相关上下游产业。首先我们来看传统民航运输业的行业特性，民航运输属于远距离交通运输的范畴，而且绝大多数情况下都在市际、省级甚至国际间运行，这一特性要求产生民航运输的双方必须严格遵循市际、省际甚至国际标准，民航运输中所产生的经济收益、安全风险等等因素往往是跨地区的，这是前文中提到的中央事权的一大特征，应属中央事权无疑，采用垂直管理模式通过中央政府管理能一定程度上解决民航跨地区运行带来的问题。 

而接下来，我们应该注意到民航运输业所附带的民航制造业、服务业等相关上下游产业的行业特性有别于传统运输业，制造业、服务业基本都在当地进行，也能直接带动当地的就业水平、产业发展水平，拉动地方经济发展特别是高新技术发展，这些发展的受益者都是所在地地方政府。也符合前文中提到的地方事权的特征。 

因此，笔者建议以传统运输业和民航制造业、服务业等其他产业依靠地域性来划分中央与地方事权，中央政府应着力于负责对民航运输过程中所需要的环节和要素的监管，例如航空人员的资格认定、航空器的适航性、机场标准、飞行过程、航空安全、国际交流等，侧重于全国标准的统一与对外交流；而地方政府则应主要负责引领当地民航事业的发展和关注其他一些民航事务管理，按照中央政府的标准规范民航在当地的活动，并接受中央政府在民航专业技术方面的指导，以此为基本准则来划分中央与地方事权。 

既然属于不同层级各级政府的职责不同，在机构设置上，也应该因地制宜，按照不同职责范围规范设置。对于管理民航中央事权的中央垂直机构，应由民航局统一管理，在人、财、物等方面彻底与地方政府脱钩，保持中央垂直机构在派驻地运作的独立性。对于管理地方事权的地方政府，中央政府也应大胆放手，充分放权，调动地方政府发展民航事业的主动性和积极性。 

同时我们也认识到，不同层级的政府工作是有差别的，中央和地方政府不应负担同样的职责从而造成行政资源浪费，也不宜管过了界。中央和地方政府应在明确事权划分的基础上明确双方的管理界限，做到管理工作在各自的管理范围内不越位不缺位。在总结并吸取经验教训的基础上，民航中央政府与地方政府应打破职责同构的怪圈，破除从中央到省甚至市县争着管理同一件事情的局面，可在地方政府成立与中央政府职能不同的机构，管理好民航地方事权的部分。 

三、 建立健全互动机制 

    针对民航央地政府间运作时产生的问题来看，央地政府在合理划分事权的基础上，还需要建立起一系列政府间互动关系来确保各自事权的合理执行。这其中就包括建立起民航央地政府间沟通协调、信息共享、考核监督、争议仲裁等机制。 

（一）建立沟通协调机制 

民航中央政府与地方政府要充分沟通，密切配合，各司其责，并在涉及安全管理、经济发展的多领域建立健全沟通协调配合机制：一是建立起双方日常办事及联络机构会晤机制，定期通报民航管理情况及热点问题等；二是中央与地方政府在主导民航管理时遇有需对方参与的问题，应及时邀请对方参加讨论并共同对问题提出解决意见，在解决问题时也充分尊重对方意见；三是就某些较常见且较复杂的问题，双方要充分做好沟通，经沟通协商达成一致的应进行记录，以备日后需要再次参考。 

（二）建立信息共享机制 

由于民航具有的行业封闭性及较高的专业性，民航中央政府与地方政府间还往往存在着行业信息垄断、行业信息封锁等信息不对称现象,影响了民航行业的发展。为了克服这些缺陷,中央政府与地方政府应保持沟通协调，相互理解，建立起民航行业专业信息共享机制,构建起民航中央政府与地方政府及地方政府各部门间的制度化、常态化的信息交流,规范二者之间信息交流的内容、范围、时间、方式等，力争达到重要专业信息互通共享，减少因信息不对称造成的决策失误，在信息平等的状态下共同在经济建设和公共安全中寻求平衡。 

（三）建立考核监督机制 

民航由于其垂直管理体制所限，中央政府只对上级政府负责，地方政府也无需对所在地的中央政府负责。带来的结果就是民航中央政府对地方政府的种种诉求表现的较为漠视，特别是在响应地方政府发展民航经济方面普遍不够积极，而地方政府对中央政府在民航安全方面的期待也显得重视程度不够。另一方面，民航垂直管理机构缺少适当外部考核监督，致使民航垂直管理机构成为不作为或腐败的高发地。 

地方政府及地方人大部门对设立在本行政区域内的民航中央政府机构，应在遵守和执行相关法律和政策方面拥有对其进行考核监督的权利，同时将考核结果报送中央政府上一级主管部门；而在中央政府机构管辖的事务范围内，地方政府也应在中央政府的监督中承担好相应的职责，中央政府同样可以将对地方政府部门承担民航管理工作情况的考核结果报送当地地方政府。 

（四）建立争议仲裁机制 

目前民航中央与地方政府在某一问题上发生分歧时，都站在自身的立场上希望对方能接受自己的主张，往往还会因此在管理中出现推诿扯皮的现象，建立起双方认可的民航中央与地方政府之间协商和仲裁机制就显得尤为重要。当民航央地政府间因为缺少法定条款且难以达成一致意见的，应共同报送给仲裁机构协商解决。而因双方对对方执行有效法律法规时存在问题或认为对方执行的法律法规不适合工作实际时，应向国务院提出法规审查建议，由国务院统一研究处理。