摘要：低空空域是国家的重要战略资源，具有与国土、海洋资源同等重要的地位和价值。充分开发利用低空资源，有利于民用航空制造、通用航空运营和服务保障业的全面发展，有利于促进国民经济增长方式的转变。国务院、中央军委十分重视低空空域管理改革，按照计划，2011年初完成试点工作，并逐步向全国推广。笔者长期关注低空空域管理改革进程，感觉推进力度不大，效果不太明显。本文试图从以下几个方面进行讨论原因及对策。 

一、安全，是低空空域保持限制的顾虑 

安全，始终是低空空域保持限制的主要考虑。近几十年来，在政府关注和社会呼吁下，低空空域的主管部门——军方对安全的顾虑也有调整变化，从一开始的完全净空，到有限度的开放，伴随着国防环境的变化和装备技术的进步，低空空域逐渐向社会敞开，管理方式也在发生变化。1994年，武汉公安购置国内第一架警用直升机，《通用航空飞行管制条例》于2003年5月1日起正式施行，已经将通用航空飞行申报时间由原来的15天大大压缩到2天之内（实际执行中仍需要提前7天左右）。然而开放的步伐仍然比较缓慢， 1987年西德小飞机降落莫斯科红场事件，美国“911”事件，国内多起私人飞机无照无报告违规飞行等等，都对中国开放低空空域的进程产生影响。 

低空空域飞行是一项特殊的活动，参与低空飞行的主要有：军事训练、警用航空和通用航空。下面的图表可清晰表述低空空域开展飞行活动的情况。 

备注： 

★1和★2，为通用航空的范畴，其航空器适航和飞行人员资质的管理归属民航局。但是★1的运动资质由体育局批准；★2往往不领取资质。 

★3指国家调用航空器执行应急救援任务，属于特殊情况。 

军事训练和警用航空属于国家防务和公共安全活动，国家应急救援是政府在特殊情况下采取的特殊行动，这三种飞行在空域使用上享有绝对优先保障权，可以随时随地起飞执行任务；通用航空则是社会飞行活动，且飞行种类复杂，从通用航空定义可知。 

通用航空是低空空域的主要活动者，所从事的飞行活动种类多，范围广，特别是随着我国经济的快速发展，人们生活水平的提高，私人飞行爱好者开展的个人娱乐飞行逐渐成为低空飞行的主要内容之一。作为低空活动的主体之一，通用航空确实存在一些需要改善的安全隐患。    

首先，通用航空器增加较快，在册总数由2006年初的615架增长到2018年底的2581架，十多年的时间里增加到了4倍。部分企业作业类航空器中存在机龄长，年久失修的状况，不少通用航空器服役在20多年以上。其他类航空器由于增长速度较快，管理有一定的漏洞，特别是私人购置的航空器，不履行登记的较多。 

其次，人员结构和业务素质也存在问题。通用航空企业飞行人员的年龄结构老化，专业知识水平相对较低。以华北地区通用航空企业为例，飞行人员年龄结构在50岁以上的大约占26%；36-49岁之间占59%，这些人大部分来自部队，飞行经历长、学历底、通航作业经验不足；35岁以下的约占15%，而且大多数为在陪的飞行员。 

二、责任，是低空空域管理改革缓慢的症结 

民航空中航行管制主要负责航路航线以内的管理，通用航空的飞行活动大多数是在航线以外的低空空域，我国现行低空管理模式按军民航管制指挥分工：管制指挥工作由空军管制部门承担；民航部门负责飞行机务等专业人员技术资质和航空器适航管理。具体执行程序是：军方空中交通管制部门负责空域使用审批机构; 使用军用机场或临时着陆点的低空飞行经运营部门批准; 如果跨区域飞行需要区域批准，则任务必须由三个或四个管理单位批准。 但是，空军控制器无法准确掌握该装置的技术水平和飞机的性能，一旦发生问题很难分清责任。 

近些年来，通用航空发展速度较快，飞行作业量增长速度明显增加，还有各类航空俱乐部或私人飞行，诸如动力滑翔伞、动力三角翼、载人热气球、飞艇等超轻型航空器活动。这样的发展速度必然对空中管制提出新的要求，也给现有空管条件下的管理带来很大压力。 

《通用航空飞行管制条例》第四十一条到第四十三条，对从事通用航空飞行活动的单位、个人违反飞行管制，应该承担的民事或刑事责任给予明确规定，但对于管理者的责任没有具体条款。这样一来，对飞行主体以外的责任认定就成为一种无形的负担。在实际工作中，一旦空中飞行出现问题就要追究管理者的责任，而且这种责任往往会对一个人的职业生涯有不小的威胁，对一个单位的荣誉有一定影响。在这种分工不明确，责任不具体的情况下，再把空域放开必定是相当困难的事情。 

三、系统化推进是低空空域管理改革改革的方向 

低空空域管理改革是一项系统工程，需要统筹安排，合理规划，协调推进。 

（一）构建低空空域法规标准体系，明确空域资源管理、使用和服务（保障）各方的权利和义务。 

空域应有效地用作资源来利用。 国家必须尽快明确执法主体，制定协调程序，引导用户通过管理来合法飞行，必须合法公正; 用户自觉遵守法律，合理使用空域; 服务保障者可以通过企业化运作为空域活动提高积极地支持。 

要做好空域分类工作。空域分类的目的是为了满足运输航空、通用航空和军事航空三类主要空域用户对空域的不同使用需求，确保空域资源得到安全、合理、有效的利用。目前，世界各国空域分类的基本做法有三种：一是根据军、民航空域使用需求，将国家空域划分为空中交通服务空域和特殊使用空域两大类；二是按照国际民航组织空域分类标准，分类划设空中交通服务空域；三是在低空空域，根据通用航空飞行需求，划设其他类型的空域，放松对通用航空目视飞行的运行限制。我们要积极借鉴世界航空发达国家在空域分类管理中的经验和作法，参照国际民航组织推荐的空域分类标准，综合考虑我国军、民航空域使用需求，对全国空域进行统一规划，实现我国空域划分与国际接轨，并将空域划分为空中交通服务空域和特殊使用空域两大类，在此基础上对空中交通服务空域再进行细化分类，区分不同模式实行分类管理，明确各类空域准入标准和条件，划设低空目视飞行航线，最大限度地实现空域资源共享，逐步放开对低空通用航空目视飞行的运行限制，满足运输航空、通用航空和军事航空的空域需求。 

（二）建立高效便捷的运行管理机制，为通用航空用户提供自主运行自负责任的运行管理模式。 

研究利用各种现代化先进手段，如电话、传真、网络等等，改进和简化申报飞行计划的程序，缩短审批时间。采用通过通用航空网站发布信息、发行低空空域航图等多种方式，及时公布低空空域使用情况，发布通用航空飞行所需的相关信息，提高低空空域运行管理和服务效率。 

要进一步强化国家空管委对全国低空空域管理改革的统一领导，加大国家顶层统管的力度。要制定低空空域管理改革的路线图和时间表，加快低空空域管理改革步伐。要坚持国家空管体制改革“三步走”战略不动摇，按照2020年实现国家统一管制的第三步改革目标，加快构建国家统一管理、军民深度融合权威高效的国家空域管理机构。要按照军民融合战略思想，打破现有的军地界线和部门利益，整合军地空中交通管理职能部门，改变目前国家空域军地多头管理的模式，着力解决制约国家空域管理的体制性障碍和结构性矛盾，从体制机制上彻底解决空域资源的统一管理问题，推动低空空域管理改革取得突破。 

要灵活空域使用，不应将空域完全地指定为军用或民用，而应将其视为一个能在最大限度内顾及所有用户要求的统一体，也就是实现空域资源军民航共享共用。要以动态化空域管理为重点，进一步健全军民航空管联合运行机制，加强军民航在低空空域使用上的协调，推广低空空域灵活使用，逐步建立军民航共同参与的空域管理协调机制、空域灵活转换使用机制和军事训练空域主动释放机制。要逐步实行军民航管制员联合值班，面对面协调军民航空域使用矛盾，联合审批通用航空飞行计划，着力解决目前存在的粗放式空域管理模式，促进空域资源高效利用，实现空域动态管理，提高空域共享程度，方便通用航空飞行。 

（三）是鼓励多元化投资建设低空服务保障体系，适应低空飞行需要。 

低空飞行服务保障体系建设是低空空域开放的物质条件，没有通用航空机场、飞行服务站、气象站以及通用航空固定基地运营商（FBO）等网络体系的建设，不能随时随地、有效快捷地为通用航空飞行活动提供气象、通讯、飞行计划申报、加油、航前航后维护等一系列服务保障，低空开放只能是一纸空文，安全问题仍然无法保障。要鼓励地方政府和社会力量投资建设相关服务机构，纳入国家管理体系，逐步形成以国家投资建设为主体、地方政府和社会力量投资建设为补充的低空服务保障体系。 

（四）建立宣传教育长效机制，不仅让人们懂得和热爱飞行，还要知道如何安全合法飞行。 

目前我国对低空空域飞行的管理和限制可以说是比较严格，但是无计划无审批飞行的现象仍时有发生，除去航空器性能和人员技术水平外，究其原因，主要是缺乏低空飞行的基本常识，特别是一些私人航空器拥有者，根本不知道航空器要进行适航登记和管理，不知道低空飞行需要经过审批。因此，在进行低空空域管理改革的同时，还必须做好宣传和培训教育工作，充分利用各类大专院校和通用航空协会组织，通过培训、网站、电视、出版物等媒介，多方位、多角度、多层次地在全社会开展通用航空飞行和空管知识的培训教育和宣传引导，营造学习普及通用航空知识的宣传教育氛围，提高全社会对通用航空的认知程度，促进通用航空文化和产业发展，建设和谐社会。 (刘子灿  民航中南地区管理局 )