解中小机场消防保障困局之初探
摘要：
据民航局统计，截至2018年年底，全国共有民用机场235个（含军民合用机场），其中吞吐量在200万以下的中小机场有169个，占比71.9%。这些年吞吐量在200万以下的中小机场，消防保障等级一般为5-6级。根据民航局公安局2018年6月开展的中小机场空防安全保障能力评估结果显示，中小机场消防保障能力还存在很大的不足，主要体现在消防车辆配备不足、消防人员配备不足、消防员兼职其他岗位占比较高、消防救援水平不高等多方面。造成上述问题的原因比较复杂，既有管理体制上的问题，也有机场自身对消防重视不够的问题。如何解决中小机场消防保障的困局已然成为提高中小机场空防安全保障能力的当务之急。
一、民航机场消防的发展历程
机场消防的主要作用是在机场或其紧邻地区发生航空器事故或事故症候时抢救生命的。影响消防救援的最重要因素包括：消防员所受的训练、消防设备的有效性及消防人员及设备能够投入使用的速度。国际民用航空公约附件14规定机场必须具备救援与消防的设备和服务。我国机场消防始于1981年，发展到现在大致经历了四个阶段：
1981年10月，国务院批复同意了民航总局和公安部关于组建民航公安机构的请示，在民航总局公安局设立治安消防处，各地区管理局公安处、省(区、市)局公安分处设治安消防科，负责监督、指导和管理机场的消防工作。
1983 年 5 月，根据国务院的批示，公安消防部队进驻五级以上民用机场，以加强民航消防力量，提高飞机应急救援工作。五级以下民用机场和大型油库设立专职或兼职消防队伍。民用机场消防逐步形成了以专业公安消防力量为主，义务消防组织为辅的消防救援体系。
1991 年11 月8日，国务院办公厅转发了原民航总局、公安部关于民用机场安全检查和消防工作由公安机关移交民航管理的实施方案，方案列明自1992 年 4 月，民航机场的安全检查和灭火执勤工作移交民航部门管理。至此，机场消防队伍脱离公安消防的统一管理，成为了真正意义上的行业消防。
随着国家改革的不断深化，2003 年，机场开始进行“政企分开，属地管理”的改革，除北京首都机场和西藏机场仍由国家民航总局直接管辖外，其他一百多个机场全部归由地方各省、自治区、直辖市直接管辖。自始，机场消防沦为了企业消防，正式脱离了国家正规军。
二、 全国中小机场消防的发展现状
某地区管理局公安局对辖区机场消防实力的调查统计结果显示，辖区内机场消防车辆的配备达标率较高，所有机场均能满足车辆配备的要求，但部分机场依然存在车辆超龄服役的问题；在车载设备配备上，中小机场普遍存在配备过低的问题；在人员配备方面，完全符合劳动法配备专职消防人员的机场比例只有30%左右，其他70%的机场均为单班定额配备或者人员配备不足，其中，中小机场的专职消防员配备不足的情况尤为凸显。该地区管理局所辖机场消防实力的情况可谓是全国机场消防实力的一个缩影。
受各种因素制约，机场消防员工资待遇不高，晋升渠道不畅，职业归属感差等直接导致了这只队伍人员流失率高，队伍流动性大，管理难度较大。特别是对于中小机场来说，部分中小机场工作环境艰苦，各方面保障跟不上，消防队伍管理陷入了“难招人招人难，难投入，难管理”的恶性循环。
三、存在的问题及因分析
（一）管理体制是根本原因。
在机场属地化改革之前，机场消防队是正规军，有国家投入作为强大后盾，消防车辆及装备由国家购置，消防战斗员是国家公职人员，人头经费由国家财政保障。机场属地化改革之后，机场变身为国营企业。随着改革开放的不断深入，民营资本也进入民航领域，一些机场甚至是民营企业。企业讲求经济效益，严控成本，追求经济效益最大化，消防这块“纯投入零效益”的版块可谓是扎在机场管理者心头的一根刺。在成本控制上，是能少投一分是一分，想法设法地回避投入。
（二）投入不足是主要原因。
我国的许多中小机场的吞吐量不足30万，有的甚至只有几万，每年都是几百万的亏损，经营困难。若机场自负盈亏，没有政府的补贴和支持，许多机场都要因亏损太大而倒闭。机场消防的投入较大，一辆主力泡沫车进口的贵的需要花费上千万，国产的也要几百万，对消防的投入可谓心有余而力不足。另一方面，回顾近二十几年，国内并无民用机场（含军民合用机场）因航空器事故大力动用机场消防进行灭火救援的事件发生，客观上导致了机场管理机构对消防的重视程度不足，重视不够，投入自然也不足。
（三）队伍管理是直接原因。
随着时间地推移，当初专业消防退役人员越来越少，留存那小部分人已步入老龄化阶段，新招录的消防员大部分为社招人员，虽然年轻化，但学历不高，底子薄。虽然国家制定有统一的训练大纲，但目前机场消防员没有专业的职业技能鉴定，由机场自行颁发上岗证书。机场为了工作的需要，颁证考试很多时候流于形式。机场消防员由于经常处于备勤状态，除日常训练和日常消防巡查外并没有过多的实际工作，消防员战斗员在上岗期间兼职货物搬运、治安巡逻、围界巡逻等其他工作，消防车司机兼职机场特种车辆司机等情况在中小机场屡见不鲜。受各种原因影响，消防员工作辛苦，工资待遇不高，且没有好的晋升渠道和成长空间，直接导致了这个队伍的人员流失率居高不下，许多消防员入职后心里预期达不到，干不了几月就辞职了，机场只能重新招录，短暂简单培训后上岗。长此以往，机场消防队伍管理陷入恶性循环，业务水平不高，战斗力不强。
四、解决路径探讨
（一）整合资源，将机场消防纳入国家综合性消防救援体系
2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》（以下简称《框架方案》），推进公安消防部队和武警森林部队转制，组建国家综合性消防救援队伍，在省、市、县级分别设消防救援总队、支队、大队，城市和乡镇根据需要按标准设立消防救援站；森林消防总队以下单位保持原建制。此处，民航行业消防被排除在了此框架以外。其根本原因在于机场消防没有在国家“正规军”序列之内，而是企业员工的一份子。
放眼国际，很多国家的机场消防员是国家公职人员。消防安全是公共安全的很重要的组成部分，其重要性不言而明。机场属地化改革是民航改革迈出的很重要一步，机场作为地方公共基础设施的定位已非常明确。机场消防作为公共基础设备安全的重要保障，应当由地方财政来保障。从整合资源，提高资源利用效率的角度出发，一方面强化对机场消防的投入，另一方面也要充分考虑到机场消防的特殊专业性。首先，机场进驻消防力量是必须的。可由政府根据机场的消防保障等级的要求派驻一部分的消防力量，另外一部分消防力量由根据机场周边的消防力量进行增援。派驻机场的这部分力量首先必须满足一辆机场主力消防车出动的要求，其余力量根据周边可增援力量的具体情况进行核定。若周边无可有效增援力量，则按照标准进行全力量派驻。此处，重点在于地方政府对消防力量的合理布局。另外，目前国内有很多军民合用机场，军方同样在机场里派驻有消防力量，充分整合军方消防力量，共同保障机场的消防安全，既是国家资源充分利用的根本要求，也是贯彻军民航深度融合发展的切实措施。
（二）修订消防装备、人员配备标准，科学发挥行业标准管理作用
国际民航公约附件14对运输机场配备消防救援设备和服务提出总体要求，国际民航组织航空委员会出台了《机场服务手册第一部：消防与救援》（1990年第三版，Doc9137-AN/898）对消防设备配备和服务提供等方面提出了具体要求。我国民航机场消防标准对灭火剂数量和释放率的要求与国际民航组织一致，但对消防车辆的要求远高于国际民航组织标准。如消防保障等级为6级的机场，消防车如使用B型泡沫，国际民航组织标准的要求是每分钟泡沫溶液的喷射率不少于4000L/min，水的总量不少于7900L。1 台主力泡沫车就能达到要求。（主力泡沫车喷射率不小于 4500 升/min，一次性泡沫混合液喷射量不低于 10000 升）。而我国的定车标准却要求 6 级消防保障机场配备 1 台主力泡沫车，2 台重型泡沫车以及其他消防车辆，远远超过国际民航组织和其他国家的要求。另一方面，民航关于机场消防装备、人员的配备标准是2006年修订的。目前已过了十几年，随着科学技术的日新月异，消防车功能已相当强大，且操作更加便捷。许多主战车辆在不需要后续补水的情况下，驾驶员一人在车上就能操作实现灭火救援。2006年版的标准已有明显的滞后性。行业主管部门应尽快展开相关调研，对标准的适用性进行研讨，对明显不合时宜的规定进行修改。行业主管部门应从管理的角度上认真审视标准的适用性。一方面，既要满足国际公约附件十四的要求，切实保障飞机起降安全，另一方面也要充分考虑国内实际情况，科学合理修订行业标准，让行业标准真正发挥作用，成为有效的管理工具
（三）立足本身，把好关口，提升消防队伍综合战斗力
消防救援本身是一项专业技能，需要强壮的身体素质和专业的知识支撑。保证一支队伍的战斗力，首先要把好入口关。目前，民航行业主管部门制定有消防员（含消防指挥官、通讯员、战斗员、消防车司机）的任职要求，但除消防指挥官外，其他人员的任职条件都过于宽泛，门槛太低，导致进入此队伍的人员文化层次较低。第二，要把好训练关。虽然有统一的消防员训练大纲，但依然存在不按大纲规定的内容和课时开展训练的情况，训练时重形式轻质量，很多半路出家的消防员业务素质不达标。第三，要把好考核关。一部分中小机场在招聘消防员时，未经达标考核就直接颁发上岗证，许多兼职消防员未经常规训练和达标考核就颁发上岗证，导致人员能力与资质严重不符。总体上，由于各种主客观因素，一部分中小机场的消防员业务素质不高，整体战斗水平偏低。反观国际，美国的机场消防员在入职前必须接受长达 1 年时间的培训，包括体能训练、灭火技能、航空知识以及灭火实习等课程，只有考试合格后才能成为正式的消防员。第四，要畅通激励机制。目前大多数中小机场的消防队伍缺乏职务晋升、末位淘汰等激励机制，干好干坏一个样，队伍缺乏活力，机场应从整合人力资源的角度出发，建立科学的激励机制，鼓励消防员主动学习，提高综合能力，形成良好的竞争氛围。
