摘要：近年来，随着互联网经济的高速发展，我国快递业务呈高速增长态势。2018年，全国快递业务量达507.1亿件，同比增长26.6%，其中异地业务量达381.9亿件，同比增长27.5%。2018年，全国机场完成货邮吞吐量1674.0万吨，同比增长3%，其中快件货物的占比越来越高，也逐渐成为航空货物业务的新增长点。伴随业务量大幅增长的同时，航空快件运输的安保态势也日趋严峻,每年安检查获的夹带危险品、伪报品名案件日益增加。笔者借用某机场发生的一起航空快件货物运输安保事件，重点分析了目前航空快件货物运输存在的主要问题，并展开了对策研究探讨。 

一、案例简介 

2018年4月3日，某机场安检站工作人员在一票快件货物中查获疑似炮弹多枚，随即移交机场公安处理。机场派出所请求某市公安局特警支队支援，特警进行现场排爆，排爆后确认为6枚高射炮弹壳、1枚迫击炮弹壳、2枚步枪子弹壳、3枚手雷状物品，弹壳均无火药，无爆炸风险。 

事后经调查发现：该票货物由某快递物流公司交运，共16件货物，分别发往八个不同的地方。被查货夹带有疑似炮弹壳的这件货物安检申报品为挂历、茶叶，后附详细货物品名清单包含纺织类、服装、鞋类、配件、五金、电子类、日用品类、水果类及其他等详细品名约45种。由于收运的航空货物销售代理人A无该货物即将搭乘航空公司（承运人）的货物销售代理资格，遂将该货物转卖给了另一家航空货物销售代理人B（以下简称代理人B）。代理人B按照公司的货物收运查验制度在16件中抽取了3件进行开箱检查，查获疑似炮弹壳的那箱货物未被抽中开箱。案例相关情况详见图1：航空快件货物运输流程图。 

图1：航空快件货物运输流程图 

    二、问题探讨 

（一）航空货物托运人规章掌握不到位 

本案例中航空托运人是某快递物流公司，其关键生产岗位员工对航空快件货物运输管理的有关规定了解不深入。一是收运了不该收运的快件。调查了解发现，业务员X某收运快件时确认是可拼搭成衣架的空弹壳，将其当作工艺品收运。根据国家邮政管理局《禁止寄递物品指导目录》，空弹壳属禁止寄递物品。二是未能如实申报品名(见图2：各参与主体责任落实情况图)。某快递物流公司申报的货物品名为“挂历、茶叶”，附的详细品名清单中也并未包含“空弹壳制工艺品衣架”，违反了《民用航空货物运输安全保卫规则》（以下简称《货规》）第十条:航空货物托运人托运航空货物时，应当如实、规范申报航空货物种类、品名和数量，并对航空货物托运书、航空货运单真实性、准确性负责。托运的航空货物种类和品名无法在航空货物托运书、航空货运单货物品名栏内全部列明的，托运人应当提供航空货物品名清单附件，作为航空货物托运书、航空货运单的组成部分;和第十一条:航空货物托运人不得托运属于国家法律、法规和有关规定禁止航空运输的物品，不得使用泛指品名、商品代号申报运输航空货物，不得在航空货物中夹带危险品、违禁品，不得伪报品名托运危险品、违禁品。 

（二）航空货运销售代理人收运查验职责落实不到位 

本案中航空货运销售代理人有A和B两个。某物流快递公司首先将此票货物委托给A,由于A不具备货物所搭乘航班的航空公司的代理资质，遂按行情将货物转卖给B。A在此过程中未进行收运查验，违反了《货规》第十六条:航空货运销售代理人应当对托运人托运的航空货物及其包装进行查验，确保托运的航空货物与航空货物托运书申报内容相符，确保包装符合运输要求。B虽按公司规定实施了收运查验，但未能确保查验效果，也违反了《货规》第十六条。 

图2：各参与主体职责落实情况图 

（三）地面服务代理人安全核查落实不到位 

此案中机场货站B拥有双重身份，其既是销售代理人又是地面服务代理人。根据《货规》第二十二条的规定，承运人及其地面服务代理人收运航空货物时，应当进行安全核查。此案中，由于B的特殊身份，安全核查与收运查验的行为合二为一，未开展实际上的安全核查。B作为地面服务代理人，违反了《货规》第二十条：承运人及其地面服务代理人不得收运属于国家法律、法规和有关规定禁止航空运输的物品，不得收运使用泛指品名、商品代号申报的航空货物，不得收运夹带危险品、违禁品的航空货物，不得收运伪报品名的危险品、违禁品。 

（四）航空公司管理与监督责任落实不到位 

航空公司作为承运人，是航空快件货物运输的核心主体，托运人交运货物给航空公司，由销售代理和地面服务代理分别负责收运、安检、装卸的相关工作，主体责任仍在航空公司。根据《货规》总则的第四条：航空货物运输相关单位应当根据相关规定，制定航空货物运输安全保卫工作制度，满足航空货物运输安全保卫条件，并组织实施航空货物运输安全保卫措施。其应组织实施航空货物运输安全保卫措施，这里的“组织”即包含了对销售代理人和地面服务代理人的管理与监督。经行业主管部门调查，航空公司与销售代理人及地面代理人签订了代理协议，但协议中只依照《货规》提出了原则性的要求，未明确具体的操作细则和标准，对其执行情况也未实施有力监督。 

三、原因分析 

（一）业务链条过长，航空货运运输主体缺乏有效管控 

航空快件货物运输的业务链条较长，涉及的参与主体较多。先是收运环节，托运人并非真正的货主，货主是寄递快件的人，快递物流公司从货主手中收运了快件，再以托运人的身份将快件货物交给销售代理人收运，机场货站作为航空公司的地面服务代理人代理航空公司接受货物。单从收运环节看，一件小小的快递就经过很多道手。接着是安检环节，机场安检作为航空公司的地面服务代理人对货物实施安全检查，是货物登上飞机前最关键的一道关口。最后是装载环节，由机场的地勤部门作为航空公司的地面服务代理人对货物进行装载。整个过程环节较多，航空公司作为货物运输的主体责任人很难进行有效控制(见图2：航空快件货物运输责任落实情况)，特别是对销售代理人之间的转代理行为。 

（二）航空货物运输相关方未严格履行主体责任 

经行业主管部门调查分析，该案例发生的直接原因是各参与者主体责任落实不到位，违规操作。案例中，若托运人如实申报了品名，销售代理人行使了安全查验职责，该物品在收运环节就直接退运了。再者，安检核单环节也能发现。如此这般，便没有了后续移交公安紧张排爆的应急处理，也不会产生如此大的社会影响。销售代理和地面服务代理均为航空公司的业务代理，航空公司作为核心主体，对其负有管理和监督的职责。销售代理和地面代理违规操作，最直接地体现为航空公司监督管理不到位。如收运查验这项具体工作，航空公司应该按照《货规》的要求，细化自身管理制度，制定可操作的工作流程和具体标准，要求代理人按标准执行。而实际中，航空公司管理方式单一，以签订一纸安全协议代替管理的情况较为普遍，有问题就拿协议追代理人的责任，先撇清自身责任，实际上，其管理上存在很多问题，如工作要求不明确、自身监督不到位等。另外，此案中还存在多层转代理问题。航空公司对多层转代理一直未真正纳入管理。 

（三）地服代理和销售代理双重身份履职缺乏有效监督 

本案中机场货站B具有双重身份，其既是销售代理人，又是地面服务代理人。航空公司要求其地面服务代理人对销售代理人实施监督管理，B既是裁判员，又是运动员,存在监督不力的天然缺陷。在航空快件货物运输的每一个环节，都设有安全关口，层层把住关口，才能确保最终的安全。B双重身份履职实际上减少了一道安全关口。 

（四）规章制度缺乏细化措施 

案例中，代理人B按照公司的货物收运查验制度从16件货物中抽取3件进行开箱检查，这样的收运核查方式在《货规》里是找不到相关依据的，目前为止是没有确切的工作标准。《货规》自2012年实施以来，一直未曾修订，很多内容已难以充分满足实际工作需求。第一，《货规》中大多列明了原则性的要求，缺乏具体的操作细则，依规操作有一定难度。如《货规》规定了货物销售代理人应当对货物及其包装进行查验，但未列明查验的具体方法。对于品种繁杂的快件货物而言，除非一件件单元件物品核对，否则很难保证托运实物与申报品名完全一致，如若一件件单元件物品核对，又无法确保工作效率。第二，随着互联网经济和新科技的高速发展，货运业务已发生了翻天覆地的变化，《货规》的内容已相对滞后，许多新东西在《货规》中找不到出处。如新型的快件业务处理中心的自动分捡传输系统实际上与《货规》要求的出港与进港货物要实施物理隔离的要求有悖。第三，与新颁布实施的法律法规的接口衔接存在问题，如与《反恐法》的衔接。 

四、政策与建议 

（一）航空公司应落实主体责任，推进全链条无缝管理 

航空快件货物运输涉及多个环节，航空公司作为核心主体，应发挥核心作用，要利用好自身独特的身份地位，将各参与主体笼到一起，实施全链条无缝管理。一要强化代理人资质管理。要将销售代理人的人员安保资质要求、航空安全管理制度建立、安保设施设备配备等内容纳入销售代理人必须具备的资质条件中，审核环节严格审核达标情况，不达标者坚决不予发放代理资质。二要强化培训。航空公司应加大培训的力度和范围，加强安保教育宣传，确保参与者都接受过危险品培训和安保培训，具备危险品操作要求的资质，有正确的安保意识。三要强化监督检查。航空公司要建立完善的监督检查机制，并要求代理人建立自查机制，开展定期的日常检查和不定期的日常监督，确保代理人按章操作，将航空货物运输的各项要求落到实处。 

（二）行业管理应进一步完善信用管理体系，充分发挥行业自律作用 

目前对航空货物销售代理人的信用管理刚刚起步，主要体现在货物销售代理人维持安全运输的能力和意愿方面，但缺乏较为细致、客观的评分指标。工作中，可采用“人-机-环-管”理论进行深入分析，针对影响航空货运销售代理人安全信用的因素，建立航空货运销售代理人安全信用评价指标体系对航空货运销售代理人实施真正意义上的信用管理。具体指标可从航空货运销售代理人的资质类别、从业时间、经营规模、客户组成、资质人员比例、从业人员变动率、个人信用、培训管理、应急管理、日常运行管理、设备情况、违规记录、日常生产记录等方面入手进行评估。应逐步建立托运人信用管理体系，将其纳入国家信用联合惩戒范围。通过信用联合惩戒，发挥各相关主体自律约束。 

（三）行业主管部门应进一步完善航空货运规章制度，切实做到有章可循 

针对《货规》等行业规章制度不完善的问题，行业主管部门应深入调研，充分考虑工作实际，科学修订完善规章，并根据实际需要出台配套的实施细则，切实做到有法可依，有章可循。如对于收运环节的查验，应明确查验的具体方式，若是抽查的方式，要明确抽样的方法和数量、比例，保证抽取的样本具有代表性。对于单一品名货物和多品名货物，可根据其风险性采用不同的查验方式。同时，航空公司作为核心责任主体，在规章只有原则性指导意见的条件下，应结合自身实际，细化标准，标准要在科学性、可操作性、实用性上下功夫。 

（四）行业主管部门应进一步强化跨部门合作，重点突出联合整治 

航空快件货物运输是一个链条作业，涉及多个行业、多个领域。光靠民航单打独斗是无法解决问题的。民航作为其中的一员应明析自身职责，找准定位，不予余力地开展好跨部门合作。与相关部门建立常态信息通报机制，定期召开联席会议，实施联合惩戒，让航空货物运输的违规参与者无处可逃。前端应加强与国家邮政管理局的合作，后端加强与公安机关的合作。航空快件安检申报环节难以达到实效的根本原因在目前的管理方式。快件货物品类繁杂，快递公司未建立寄递物品品名登记管理系统。民航应联合国家邮政管理局，督促快递企业建立寄递物品品名登记管理系统，在快递收运和分拨环节上将验视和品名申报关口彻底把住。航空快件中查获的危险品、违禁品移交公安处理，但公安在实施行政处罚中存在使用法规条款少，可列入处罚的危险品范围小等的实际问题。《反恐法》的出台，给予了航空快件运输违法违规案件的处理强有力的支持，民航应利用好这一点，联合严打，以整治航空快件运输秩序。（陈萍 民航广西监管局）