摘要：本文分析了我国中小机场应急管理体系建设的现实意义，指出了中小机场普遍存在的应急管理方面问题和局方应急监管方面存在的困境，并提出了对策建议。 

一、我国中小机场应急管理体系建设的现实意义 

2018年，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，多个部委和机构的应急相关职责被整合，中华人民共和国应急管理部设立。这一标志性事件进一步彰显了应急管理在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中日益重要的特殊地位。 

随着国民经济的快速发展，我国运输机场网络布局日趋完善。根据《2018年民航机场生产统计公报》，截至2018年，我国年旅客吞吐量200万人次以下的机场已增至169个，约占民用运输机场总量的四分之三。我们欣喜地看到，近年来，中小机场的航班量持续快速增长，其增速远高于运输机场的平均水平（如，2018年，惠州机场旅客吞吐量的增长率高达96%）；与此同时，我们也必须承认，中小机场发展增速与综合保障能力提升速度不相匹配所带来的安全隐患愈加突出，高风险的跑道侵入事件数量、事故征候万架次率分别高出千万级机场和全国平均水平30%和80%。 

在国家应急管理体制变革的大背景下，这些安全基础往往相对薄弱的中小机场，如何做好应急管理体系建设这篇文章，不仅关系到中小机场自身的运营安全，更直接影响到整个行业的应急救援水平和飞行安全裕度，不容忽视。 

二、中小机场应急管理方面存在的问题 

近年来，民航局先后推动制定、出台多部应急管理相关规章、标准，中小机场应急救援设备和人员逐步补充，行业运行监控一体化得以初步实现，运输机场应急管理水平得到了较大幅度地提高，但长期以来困扰中小机场的诸如整体保障能力不足、人员专业水平较低、安全管理体系不健全等问题和短板，仍然制约着我国运输机场应急管理体系建设从“量变”到“质变”的飞跃。 

（一）中小机场应急管理体系建设方面存在的问题 

1.中小机场收入少、经营难，应急救援管理方面的投入捉襟见肘。受运营模式、发展格局、市场化程度所限，截至2018年，全国约70%的中小机场均处于亏损状态。一方面，国内大部分中小机场处于经济欠发达地区，受所在地社会经济发展水平、地理环境的影响，航班、航线数量少，旅客输送量有限，加之近年来公路、铁路网络快速发展所带来的巨大冲击，中小机场航空市场的开发难度越来越大。这不仅直接导致了机场航空主营收入欠佳、非航收入欠奉，也从一定程度上间接导致了机场在与航空公司签订残损航空器搬移协议、应急预案驻场单位义务分配时的底气不足；另一方面，机场的建设、运营、资产折旧和人力资源等方面的成本始终居高不下，在长期亏损、经营困难的背景下，中小机场往往会在资金投入上倾向于空管、安检、通导、气象预报等方面这类直接影响机场正常运营的“西瓜”，而丢了投入大、用时少、未雨绸缪意义更多的应急救援、医疗救护这类的“芝麻”。 

2.中小机场人难留、事难做，应急管理水平提升的内生动力和人力资源基础不足。人、机、环、管，显而易见，“人”是安全综合管理中最为基础的要素，也是制约中小机场应急管理能力提升的主要原因之一：一方面，中小机场受运营成本所限，员工往往需要一专多能，岗位工作时间较长，工资水平较低，晋升渠道狭窄，请人难、留人更难，一线员工工作积极性低、学习能力不高、经验不足。另一方面，中小机场的安监部门和应急管理部门人员往往缺乏一线工作经验，对规章、标准的把握达不到应有的水平，引导机场应急管理能力提升的内生动力不足，在应急预案、应急演练、应急设备设施采购维护和人员培训考核等方面，往往是全盘“借鉴”其他机场的现有模板，应急演练的“演”多过于“练”，流于形式；应急预案的针对性和实用性不足，浮于表面。 

3.中小机场定位易、融入难，应急管理方面所获得的地方政府支持屈指可数。2009年，国务院颁布《民用机场管理条例》，明确了民用机场为兼具公益性和营利性的公共基础设施。10年后的今天，中小机场管理模式已多种多样，而地方政府对机场管理认知错位、安全投入方面支持力度小的问题却依然存在。一是地方政府对机场安全保障设施、安全管理、应急管理等安全基础性工作的积极性远低于建设“高大上”的航站楼、开通热门航线等“形象工程”，应急管理方面的资金和事权支持力度均不大；二是地方政府在中小机场应急救援工作上所应发挥的主导作用并未到位，在应急预案的制定、审查方面，仍认为这是“民航”的事，接受机场的备案即可，在控制机场突发事件对当地的影响、调动行政区划内一切力量参与救援方面的主动性不够，地方政府、民航管理部门、机场三方的应急管理职能不清、边界不明。 

（二）局方应急监管体系建设方面存在的问题 

1.应急管理规章体系的优化度不足，增加了中小机场按章运行的难度。一是部分规章、标准涉及综合司、机场司、航安办、空管办、运输司等多个司局，条款交叉重复。如《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》、《中国民用航空应急管理规定》中分别要求机场专业和应急专业监察员对机场应急救援领导小组的设立情况进行检查，且检查内容和检查标准存在很大程度上的交叉重合，给行政相对人带来不必要的备检负担。二是部分规章、标准之间存在差异，如《民用航空安全信息管理规定》、《民用航空安全保卫事件信息管理规定》、《民航空管安全信息报送规定》和《运输机场运行安全管理规定》均对信息报送工作做了规定，但统一的突发事件应急响应信息报送标准却是缺失的，导致信息报送随意性大，内容的有效性和规范性较为欠缺。 

2.应急平台建设起步较晚，应急监管的长远性和系统性不足。2016年，冯正霖局长提出新时期民航“一二三三四”总体工作思路，将应急处置能力列为亟待补齐的四个短板之一。一方面，2018年以来，民航局率先启动了民航应急平台规划和建设工作，各地区管理局先后启动了应急平台建设立项工作。但针对应急信息数据报送标准缺失、应急资源统筹协调平台缺位、现有系统利用率低下等实际问题的解决方案仍多半处于调研、起步阶段，实际应用意义不大。另一方面，长期以来，局方在应急监管方面的工作仅有一年一度的监察计划，而没有行业层面管长远、分层级的应急管理体系建设规划和应急预案体系“框架”，应急管理方面仍然是头痛医头、脚痛医脚，补齐应急处置能力短板工作的长远性和系统性不足。 

三、对策建议 

图难于其易，为大于其细。基于中小机场应急管理和局方应急监管体系建设方面存在的问题，笔者认为过分强调体制、机制、资金等方面的困难于事无补，正视现状，以整合、优化中小机场应急管理现有力量和资源为切入点，从易事、细处着手，进而推动形成中小机场特色的应急管理体系，方能更好地为飞行安全保驾护航。 

（一）中小机场层面 

1.转变应急演练思路，多途径增加应急处置经验。应急经验对于应急处置工作来说至关重要，而经验的获取，一是经历过实战，二就是开展应急演练。通过实战化的训练与真实化的演练提高机场自身人员应急处置的能力与经验，可以从两个方面予以强化：一是强化单盲式演练，提升应急指挥必备的能力与素质。所谓单盲式，是指参演人员在完全无脚本的情况下，仅通过不断接收到的信息对突发事件的局势和进展进行研判，这种方式更符合现实场景，更容易暴露出机场内部、与驻场单位之间在应急响应协同运作时会出现的问题，在互动中对照学习，达到共同进步的目的。二是强化综合演练周期，通过高频次综合演练的磨合，培养应急处置相关人员的专业化习惯，进而转化为不断提升的应急处置能力；细化各单位在应急响应过程中的应急通讯手段和方式，不断优化突发事件应急响应各相关单位的职责、流程，确保应急处置顺畅。 

2.内力与外脑相结合，全方位提高应急管理的针对性和实用性。一是走出去与请进来结合，在积极提升自身专业水平和能力的同时，积极寻求民航专业院校、科研团队等专业力量的帮助，根据机场自身运营和周边环境特点，开展科学、有效的风险评估工作，确定预案应急情景。二是坚持需求导向和问题导向，指定每一类突发事件的具体牵头负责部门、配合部门，细化不同部门的职责与程序，明确具体情况下的操作程序。三是中小机场大部分是机场集团化管理，在自身安全投入和人员基础状况短期内难以发生较大改善的情况下，主动寻求集团质量安全部门和集团内大型机场的应急管理力量在应急管理预案制定、人员培训考核等方面的帮助，通过建立安全管理力量“共建”的长效机制。 

3.加快融入地方应急处置协调联动体系，主动建立与地方应急预案的衔接和应急处置协调联动的长效机制。一是在预案编制之初，积极征求地方应急管理部门对预案的修订意见，加强各级、各类应急预案与地方应急预案的衔接，明确突发事件发生后地方政府与机场各自应对的责任体系、现场指挥权归属，进一步完善处置方案和执行程序。二是积极融入地方应急资源保障协调联动体系，突出资源整合，通过提高地方应急保障资源的使用率，降低自身运营和投入成本。三是结合地方政府和机场实际情况，着力梳理、优化应急指挥权归属、移交流程，避免依托于行政架构的指挥体系运作起来信息传递混乱、令出多门等现象的发生。 

（二）局方层面 

1.从分散向融合转变，完善应急规章制度体系。一是修订《中国民用航空应急管理规定》，进一步整合、明确局方各司局和各专业监察员的职责划分，将企事业单位应急管理工作中剥离，通过现有各司局规章加以规范和落实，进一步减轻行政相对人和监察员双方因重复性检查而增加的负担。二是明确应急管理事件分级分类。由于机场应急管理工作涉及专业广、牵涉部门多，建议建立我国民航行业应急突发事件响应“框架”，明确行业处置事件范围和各类事件分级响应职责。三是突发事件发生后，很多信息随着事态的发展而不断演变，由于时间紧迫，事件信息的获取和传递往往需经手多个部门和人员，容易出现沟通障碍。因此，建议尽快出台应急术语规范，避免因信息传递不及时、不完全、不准确而错失事件处置的最佳时机。 

2.从计划向规划转变，制定民航行业应急管理长期规划。一是建议在行业层面制定民航应急管理的三/五年规划，出台民航整体应急管理战略，明确民航强国战略中应急管理方面的愿景目标和关键任务等，从顶层设计上对当前社会背景下各相关单位和社会主体的职责予以清晰界定，为构建责权清晰、社会各方共同参与的综合应急管理体系起到提纲挈领的作用。二是优化构建全国机场应急预案体系，民航局要按照职责权限，依据行业应急管理长期规划和精准监管原则，以预案总体框架、分类分级操作预案和预案流程指引为切入点，出台符合国家法律法规，符合民航实际的机场应急预案标准化制定、评估、管理指南，将大型机场和中小机场应急预案的编制和操作相关内容加以区分、予以明确。 

3.从传统向创新转变，加强互联网+应急管理系统建设。目前，我国民航既没有专门的应急管理信息系统，也没有统一的应急资源协同平台，现有应急管理工作系统仍停留在接引辖区行政相对人相关信息系统的程度，只能实现信息的可查可看，突发事件的应急响应相关工作方式仍较为传统，建议：一是从行业层面探索互联网+概念在民航应急管理方面的应用，建立适用于民航的多终端、多媒介的应急管理信息系统，统一规范数据库底层设计，避免发生应急信息因无法有效收集、梳理、研判、传递而“困于”各自小范围应急信息系统的“孤岛”之中，实现不同单位、系统之间的应急响应数据交换与更新、共享，为中小机场应急决策过程提供技术支持。在应急平台建设中，要突出数据支撑，做好数据标准规范制定和数据库底层设计，打破信息孤岛，让数据真正发挥应有价值。二是建立行业应急资源协同平台，将各种应急物资储备情况分类汇总并持续开展动态管理，不断完善行业应急管理资源数据库，以实现行业的应急信息和资源跨行政区划、跨单位共享；强化与各级地方政府、各类社会组织之间应急资源信息平台的共享，双管齐下，在减轻中小机场在资金、人力资源方面负担的同时，提高大型和特种装备等高投入类应急资源的使用率。 

参考文献：  

[1]覃章高.中国支线机场建设发展情况介绍 [J].空中商务，2017，9. 

[2]张严峰.中小机场安全管理之谜. 

[3]中国民用航空局.《2018年民航机场生产统计公报》.