摘要：民航安检企业化管理带来的弊端经常为业内人士所诟病，但在当前的法律框架和管理体制下，似乎很难找到一条有效的解决途径，当年日渐增高的改革呼声近期也有偃旗息鼓的趋势。笔者基于长时间的思考，尝试着从行政法学的角度对当前机场安检的法律地位、目前法律地位面临的问题以及如何改革这三个大方面进行了分析。本文首先从立法角度阐述了机场在执法检查时的形式上的行政主体地位，然后分析了企业在兼具行政职能作为行政主体时可能带来的问题以及机场以行政主体身份面对旅客提出的行政复议和行政诉讼时引发的状况，最后对安检体制改革的几种可能性进行了分析，提出了聘任制公务员这一可能的解决之道。 

关键词：安检；行政复议；行政诉讼；事业单位；聘任制公务员 

一、绪论 

《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》（以下简称《民航安保条例》）第二十六条规定：“乘坐民用航空器的旅客和其他人员及其携带的行李物品，必须接受安全检查。”由此表明，从法律层面上看，机场安检工作的开展关乎公民的人格、身份和隐私等方面的权利。涉及到公民基本权利的问题向来是要为公众所关注的。因此，业内长期对一些问题存在疑虑，例如，机场安检的合法性；机场安检目前的法律地位及其可能导致的问题；当前机场安检的管理体制能否改和怎么改等。 

有鉴于此，笔者拟从行政法学的角度，结合近年来的公务员体制改革，尝试对上述问题进行分析和思考。 

二、对机场安检法律地位的分析 

（一）机场安检的工作性质 

我国《宪法》第三章将国家权力分为三大块：一是立法权，全国人民代表大会是最高立法机关；二是行政权，国务院是国家权利机关的执行机关，是最高国家行政机关；三是司法权，法院和检察院属于司法机关。 

机场安检执行的是对相关人员、行李物品等的检查，目的是为了防止对民用航空的非法干扰、保障空防安全甚至国家安全。检查权，尤其是人身检查权在我国是只归属于特定行政执法机关的。因此，各个机场被授予的进行安全检查的权力显然属于国家公权力中的行政权，是本应由警察行使的治安权。换言之，机场在实施安检的过程中，本质上成为了国家特定行政权行使的主体，即行政执法的主体，而此时，受检旅客相应地成为了行政相对人。 

（二）机场行政执法主体地位合法性的分析 

民航机场若要进行安全检查，按规定需要向国家民航局申请《民用航空安全检查许可证》，但是从行政法角度分析，该许可证实际上并不能赋予各民航机场行政主体的资格，也不是机场检查权的合法依据，它只是行业内部的一个管理规定。 

在我国，行政主体主要分为两类：一是行政机关，这是当然的行政主体；二是法律、法规授权的组织。机场作为企业，显然不属于行政机关，其至多只能归为依法律、法规授权的组织。我国现行《民航法》中并无对机场实施安全检查的授权，然而，在行政法规的层面，1996年的《民航安保条例》对机场安检给予了明确的授权。该行政法规对机场安检的授权主要是从机场开放使用的条件和受检者义务的角度规定的。 

    综上，姑且不论行政法规对机场的授权是否合理，机场在形式上还是取得了法定授权。在执行民航安检工作时，机场属于行政主体中的第二类——法律、法规授权的组织。各安检站或安检护卫分公司等则属于机场实施安检工作的具体执行机构，同时，由于各安检站和安检护卫分公司等部门并不具有独立的法人资格，因此，相应安检行为的法律后果应该归属于机场这个行政主体。 

三、机场安检行政主体的身份面临的问题 

（一）机场作为被授权组织适当性的问题 

    由于立法难度等原因，我国并不存在统一的行政法典，有关行政主体的立法散见于各个具体的法条当中。从各个具体的立法和实践来看，依法律、法规授权的企业组织主要是指一些公用企业，如自来水公司、煤气公司和邮电部门等。^[1]此外，在国家体制转轨时期，对一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律、法规往往授权其行使原行政机关行使的某种管理性行政职能。例如《烟草专卖法》对全国烟草总公司和省级烟草公司的授权，同时，我国盐业管理也存在着这种情况，许多省级盐业公司被授权行使着盐业管理的某些行政职能。^[2] 

    由此可见，机场的特点决定了机场作为安全检查的行政主体，在现有的法律实施和行政管理实践中并不合适。首先，2002年属地化改革之后的机场并非公用企业，也不是由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团；其次，绝大多数机场作为地方企业，给地方财政带来了巨大的压力，存在着盈利和融资的迫切性，这种迫切性以及受制于地方权力甚至长官意志的特点极有可能在某些方面降低安全检查的质量和标准；最后，企业的营利冲动会可能会导致机场出于成本考量原因在安全方面的投入不足，收入、工作强度、用人机制等因素也导致了近年来安检一线员工，尤其是大型枢纽机场的安检员工始终处于高流动性的状态。以上都可能对机场适当、充分地履行行政职能造成不利影响，进而降低行政行为的公信力。 

    因此，机场作为依法律、法规授权的组织履行安全检查的职能，虽然从形式上看不存在明显违法，但如果从其适当充分地履行行政职能、企业天生的趋利性、政企分开以及空防安全持续承压等方面进行分析，机场实际并不适合将企业（营利组织）和行政主体的双重角色集于一身。 

（二）机场行政主体的地位产生的行政复议和行政诉讼的问题 

机场安检涉及到对旅客人身和行李的检查，所以在检查过程中，安检人员存在和旅客发生冲突的风险。在工作实践中，旅客一旦认为自身的权利在安检过程中受到侵犯，通常会选择向机场甚至“3·15”热线投诉，而且通常这些问题也可以在这个层面上得以解决。如果这样，机场作为行政执法主体和企业组织的双重身份就会模糊化，一般也不会产生什么问题。然而，我们也不能完全排除下述可能——旅客意识到自己是行政相对人，那么他对安全检查这个具体行政行为就可能提起行政复议或行政诉讼。 

我国《行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。”这就意味着，旅客如果要提起行政复议，那么复议机关便会是机场所在地的人民政府或者可能是其授权部门——国家民航局。这种结果无疑会大大增加相关部门的工作量，并且让负责对各机场民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督的各级民航公安机关处于一个较为尴尬的架空地位。 

另一种可能是，旅客直接向法院提起诉讼。此时，该诉讼的被告方当然是被法律、法规授权的具有独立法人资格的机场，而法院的立案庭和律师势必会为该诉讼究竟是民事诉讼还是行政诉讼思虑再三。基于前文论述，笔者认为，旅客由于对机场安检这一具体行政行为不服而提起的诉讼应归属于行政诉讼。 

四、机场安检转制的思路分析 

    作为被法律、法规授权的组织，机场安检既然存在着上述种种问题，那么怎样才能改变机场安检的现状呢？有人认为，机场安检可以转成事业编制或公务员编制，但无论是哪种观点，在法律上都存在着这样或那样的问题。 

（一）对将机场安检独立成事业单位的分析 

    我国《事业单位登记管理暂行条例》第二条第一款规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此可见，我国的事业单位主要存在于教科文卫等领域当中，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统，其目的是为了向社会提供某方面的公共服务。 

    首先，民航安全检查从本身的工作性质看来，很难说是在向社会提供一种类似于教科文卫的公共服务，其更多的是一个涉及公共安全和国家安全的问题。因此，民航安全检查并不具备成立事业单位的法定条件。 

    其次，退一步而言，即便民航安检独立登记成为了事业单位，其行使安全检查的行政执法的权力依然需要法律法规对其进行授予，换句话说，民航安检依然是行政主体的第二类，即依法律、法规授权的组织，那么前文所述的种种问题并没有全部得到有效解决。 

    综上，笔者认为，在当前行政法规的限制和事业单位面临分类改制的大背景下，民航安检独立为事业单位并不可行。 

（二）对安检员纳入公务员编制的分析 

有人分析认为，要让机场安检摆脱目前的尴尬地位，摆脱地方政府和企业领导的不利影响，尽可能地保证空防安全，最好的办法就是将其转成公务员制，单独成立一个部门，实行自上而下的垂直管理。 

笔者认为，这样做固然能够解决问题，但就现有法律和公务员招录现状而言，不一定行得通。《公务员法》第二十三条第一款规定：“录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”这就意味着，尽管公务员法对公务员的学历没有具体要求，但这并不意味着绝大多数现任安检员能在公开平等竞争的公务员考试中胜出。改革固然会牺牲一部分人的利益，但如若大量的人事变动影响到民航正常运输秩序、影响到空防安全，改革就得不偿失了。然而，如果要连锅端全部直接转公务员的话，显然与当前法律规定不符，是明显的违法。 

（三）一条可能的出路——单独序列的聘任制公务员 

诚然，通过公开招考成为公务员的改革之路可能无法实现，但我国《公务员法》其实还是给了机场安检管理体制的改革“逃出生天”的可能。 

1、我国聘任制公务员的规制和实践背景 

1993年开始施行的《国家公务员暂行条例》将我国公务员管理纳入规范化轨道，2006年实施的《公务员法》则在第一百条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”2007年，深圳最先试水招收聘任制公务员。2011年，相关部门印发了《聘任制公务员管理试点办法》，此后，我国多个省份相继开始尝试招收聘任制公务员。2017年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《聘任制公务员管理规定(试行)》。^[3-4]2018年底新修订的《公务员法》则继续以专章明确了聘任制公务员的存在。 

从各省试点的情况看，聘任制公务员在整个队伍中占比很低，而且聘任岗位基本集中在一些专业性较强的岗位。 

笔者以为，公务员改革归根到底还是要打造一个“精简、廉洁、高效”的政府，改变目前公务员“能进难出”的状况。虽然目前维持常任制和聘任制公务员双轨并存的状况，但最终还是会实现绝大部分岗位“能进能出”的聘任制模式，机场安检管理体制改革不妨借此契机而实现。 

2、机场安检转制为聘任制公务员的可行性分析 

第一，转制的合法性。根据前述《公务员法》第一百条，政府对辅助性职位也可以实行聘任制。民航安检既可以说是专业性较强的职位，也可以说是民航公安机关的辅助性职位，因此，民航安检这个岗位从法律上看是可以实行聘任制的。 

第二，保持安检队伍的稳定性。《公务员法》第一百零一条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”这就意味着，在转制的过程中，绝大部分现有的合格的安检员可以不用参加竞争性的考试而直接受聘成为聘任制的公务员，如此可以最大限度保证安检队伍的稳定。即便需要进行去留的合格性考查，也可以侧重于现任安检员的心理测评、背景调查和业务能力。 

第三，人员管理的灵活性。聘任制公务员应该和聘任机关签订聘任合同，确定双方权利义务，约定1－5年的合同期限，按国家规定实行协议工资制，机关依据《公务员法》和聘任合同对所聘公务员进行管理，这样可以保证聘任制公务员相对于一般公务员在管理上的灵活性，克服目前公务员在管理上“能进难出”的弊端，也可以使聘任机关对安检员的聘任不再拘泥于一年一次的公务员考录。同时，单独序列的管理使其形成自己的专业技术类的职级划分和晋升制度，因而与其他公务员区别开来。 

第四，作为行政公务人员的适格性。对于民航安检员来说，其聘任机关可以是地区管理局公安局。如此一来，民航安检员的管理就顺利成章地和《民航安保条例》第三条的规定衔接起来，避免了民航公安机关在行政复议过程中被架空的可能。此外，民航安检作为行政主体，也不再是法律法规授权的组织，其检查行为自然也就代表了民航公安机关，成为了行政机关的行政执法，在执法授权方面不再有任何瑕疵。此时即便给予民航安检一定范围的行政处罚和行政强制权，那也成了题中应有之意，这对提高安检执法的效率显然是有益的。 

第五，经费解决的可能性。对于安检员进入公务员体系，最大的问题并不在于编制数，而是在于行政经费保障。由于航空公司目前就机场承担的客货运安检要向机场支付一定的费用，笔者建议，不妨在将来对航空公司依其客货运量调整其税种或税额，以弥补政府在这方面的支出，体现客观受益者适度承担的原则。此外，随着人工智能的发展，人脸识别和将来“智慧安检通道”等新技术的运用，民航安检从业人数会呈下降趋势。进言之，以行政成本较之公共安全和国家安全，首先还是应确保安全第一。并且，从长远来看，眼前看似增加的支出却可能换来社会管理综合成本的降低。 

    综上所述，笔者认为，在事业单位无法成立，普通公务员制难以转轨的前提下，聘任制公务员不失为在我国现有行政法体系框架下的一种民航安检体制改革的办法。 

五、结语 

综观世界各国的民航安检体制，尽管保安公司模式为绝大多数国家所采用，但这并不代表这种模式就是最科学的。美国之所以从之前的保安公司检查的模式转为政府直接管理，正是因为发生了“9·11”这样的惨剧。对此，我们国家显然不能重蹈覆辙。将民航安检从企业（机场）中脱离开来，如果再回到企业（保安公司）当中，一方面无法避免企业天生趋利性对安检质量和标准的影响；另一方面，行政机关对保安公司的监管成本在我国目前的国情下可能会非常巨大。 

在我国现有的法律框架下，结合我国国情，借助我国辅助警务人员管理制度改革的契机，有选择地吸收国外的先进经验，对民航安检采取类似于美国的政府雇员^[5]的模式，实行聘任制公务员管理，笔者认为是现实可行的。尽管聘任制公务员制度的实施会涉及到很多细节问题，比如行政成本问题、与其他法律法规和制度的衔接以及对民航安检员作为聘任制公务员的长效管理等等，但笔者认为，在确定大方向的前提下，这些问题都可以在实践中得到解决。笔者文中设想可能较激进，却也希望借此抛砖引玉，让更多的人加入到对这个问题的讨论中来，最终实现民航运输的安全有序运行。（邱珂 上海民航职业技术学院）

参考文献 

[1] 应松年.行政法与行政诉讼法[M].第三版.北京:中国政法大学出版社,2017.65. 

[2] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社, 1999. 113. 

[3] 赵永乐.聘任制公务员的进与出[J].人民论坛,2018 (2):52-53. 

[4] 谢丽娜.我国公务员管理体系的制度探索-对我国公务员聘任制的思考[J].法制与社会,2018 (10): 161-169. 

[5] 王镜新.政府雇员制的适应性问题和聘任制的替代性分析[J].改革与开放,2016(1):41-43. 

The Legal Status of Airport Security Check, Problems Accompanying and Reform 

Qiu Ke, Shanghai Civil Aviation College, No.31 

Abstract：It is often criticized by the people who pay close attention to civil aviation security check that such an important government’s duty is assigned to the airports. However, in the current frame of law and management system, it is also hard to find a way out. Based on long time consideration, the author in this article is trying to analyze the legal status of security check, the problems accompanying and its possible reform. Firstly, the author makes it clear that the airports are nominal administrative subjects when they are carrying out the security check. Secondly, the author point out the problems incurred while the airports, as enterprises, are performing the administrative duty. Thirdly, the author assumes the likely situation in case of administrative reconsideration and administrative proceedings. Lastly, the author proposes the probable solution of appointed civil servant on the base of full analysis. 

Keywords: security check；administrative reconsideration； administrative proceedings；institution；appointed civil servant