摘要：随法制建设的深入，同时为了履行国际公约义务，我国民航飞行中安保法规体系日趋完善,但仍存在不少问题。本文主要立足于现实的法律条文，对目前飞行中安保立法问题就立法的统一性、扰乱行为和非法干扰行为分类方式是否合理及飞行中安保工作中非法行为的处罚依据的确立等方面展开了论述，提出了解决思路和解决方法，力图对飞行中安保立法当中实际问题的改善起到一定的帮助。近几年，有多部法规正在修订过程中，此时正是完善飞行中安保法规体系的最好时机。对立法进行宏观上的把握，做出适时的修订和完善，一定会极大促进飞行中安保法规体系建设的进程，助力于整体的民航安保工作。 

关键词：飞行中安保；立法统一性；扰乱行为；非法干扰行为；罚则 

    近些年来，我国民航安保的法规和标准建设等工作取得了飞速进展，法规体系不断完善，民航安保立法体系已经初步形成。我国自2004年以来多次顺利通过国际民航组织对我国的安保审计便是明证。然而，笔者在日常教学和培训过程中也注意到，我国飞行中安保的相关立法还存在着种种问题，或具体或宏观，例如立法的统一性、非法行为分类、飞行中安保工作中非法行为处罚依据等方面尚待完善，现就相关问题进行讨论。 

一、立法统一性的问题 

（一）我国现有的飞行中安保法规体系 

经过多年发展，我国已基本形成上至法律，下至规章的较为完备的立法体系。 

依国内法律的层级效力，对飞行中安保法规体系可作如下划分。就法律层面来说，主要有《民航法》、《反恐法》、《安全生产法》等，另有《刑法》和《治安管理处罚法》辅助作为违法犯罪行为的定性和处罚依据。行政法规层面只有一部，即《民航安保条例》。整个法规体系中，数量最多的是民航的部门规章，主要包括《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》（CCAR-332-R1）、《航空安全员合格审定规则》(CCAR-69-R1)、《公共航空运输企业航空安全保卫规则》(CCAR-343-R1)和《民航运输机场航空安全保卫规则》（CCAR-329）等。此外，我国加入的相关国际公约有《东京公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及其补充议定书等，当其和我国国内立法发生冲突时，应优先适用相应的国际公约，申明保留的条款除外。 

（二）飞行中安保立法不统一问题的分析和改善 

1、机组成员范围界定的不统一 

（1）立法冲突现状 

在法律层面，《民航法》第三十九条规定，航空人员包括空勤人员和地面人员，而空勤人员是指驾驶员、飞行机械人员、乘务员。在此条文中，由于对空勤人员采取了严格列举的方式，因此，航空安全员并不被包括于空勤人员之中，遑论机组成员。 

在2016年的《民航法》征求意见稿当中，航空安全员被列于乘务员之后，纳入了空勤人员中。在2017年1月通过的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第四十九条对机组成员的定义中，其亦位列其中。 

有趣的是，在2017年8月通过的《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》(CCAR-121-R5)第M章（机组成员和其他航空人员的要求）中，机组成员的规定和前述民航法的规定保持了一致，即航空安全员完全未予列明。 

（2）机组成员应包括航空安全员 

按现在的工作实践，航空安全员持“空勤登机证”上岗进入客舱，若其非空勤人员或机组成员，则航空安全员的身份该如何界定？不少民航安保工作人员误以为《国际民航公约》附件17第1章规定的机上安保员基本可以等同于我国的航空安全员，实则不然。我国航空安全员是公共航空运输企业的工作人员，而附件17所称机上安保员是指由政府所部署的人员，且其所获授权来自于政府，与机长是相对独立的。我国航空安全员的权力来源是机长。有鉴于此，笔者认为，将航空安全员排除在机组成员之外，既会造成立法冲突，也与实际工作不符。对此，立法宜将航空安全员统一纳入机组成员的范围之中。 

2、航空安全员职责界定的不统一 

（1）立法冲突现状 

2017年1月通过的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第四十九条规定：“航空安全员，是指为了保证航空器及其所载人员安全，在民用航空器上执行安全保卫任务，具有航空安全员资质的人员。” 2018年8月修订通过的《航空安全员合格审定规则》亦有类似规定。 

从以上两个条文可以得知，立法者将航空安全员的职责限定在了对航空器及其所载人员的保护，其中不包含旅客的财产。 

然而，依《民航法》第四十四条规定，机长应当严格履行职责，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全。由于航空安全员飞行中的执勤权来源于机长，自然也就承袭了机长的职责。此外，《民航安保条例》第二十二条第三款更是明确规定：“机长、航空安全员和机组其他成员，应当严格履行职责，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全。” 

（2）在航空安全员职责中宜统一恢复财产保护内容 

首先，由于本部分前述两部《规则》均为民航规章，从层级效力来讲均低于作为法律的《民航法》和行政法规的《民航安保条例。此时，作为下位法的民航规章和上位法发生了冲突，对于违反上位法规定的下位法条文应当进行调整和修正。 

其次，机长在客舱内履行的权力目的是为了维护公共安全和秩序，就其本质而言是一种治安权，^[1]保护人民的生命和财产安全，维护国家安全和社会秩序本就是治安权的题中之意。^[2] 

再次，即便以上两部民航规章排除了航空安全员财产保护之职责，其日常工作职责中仍然有预防并处置机上盗窃等行为的内容。实际上，增加“财产”二字，并不会克以航空安全员更多的义务，去除“财产”二字，也并没有减少航空安全员应该履行的职责。 

因此，笔者认为，以上两部规章宜在对“航空安全员”的定义中恢复财产保护的内容，既保证立法的统一性，也符合飞行中安保的工作实际。 

    3、客舱违法犯罪行为列举内容和表述的不统一 

（1）立法冲突现状 

《民航安保条例》第二十五条对航空器内禁止的行为进行了列举，主要包括在禁烟区吸烟；抢占座位和行李舱（架）；打架、酗酒、寻衅滋事；盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品和设备；危及飞行安全和扰乱航空器内秩序的其他行为。该条例在2016年的征求意见稿第五十二条中对这些行为进行了修改。《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第49条对扰乱行为的列举与前述列举也存在差异，扰乱行为主要包括以下九种：强占座位、行李架的；打架斗殴、寻衅滋事的；违规使用手机或其他禁止使用的电子设备的；盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品等航空设施设备或强行打开应急舱门的；吸烟（含电子香烟）、使用火种的；猥亵客舱内人员或性骚扰的；传播淫秽物品及其他非法印制物的；妨碍机组成员履行职责的；扰乱航空器上秩序的其他行为。《民航法》2016的征求意见稿第一百五十条列举的非法干扰行为却又混杂着目前规章中所确立的非法干扰行为和扰乱行为。 

稍加观察就能发现《民航安保条例》（含征求意见稿）中列举的禁止在航空器内的行为均属于当前我们在规章和实践中定义的扰乱行为。然而，其规定的在航空器内所禁止的行为却和扰乱行为在内容和表述上存在差异。 

（2）统一违法犯罪行为的列举 

实际上，既然列举的是航空器内禁止的行为，为什么仅仅只列举基本属于治安违法的扰乱行为？难道社会危害性更大的非法干扰行为不在此列？笔者认为，如若一定要以这种列举的方式阐明，不妨在航空器内禁止的行为当中加入非法干扰行为的列举。在此基础上，再做到各法律、行政法规和规章间相关内容的统一，避免立法在行为认定方面引发的混乱。 

    需要说明的是，这种不统一不仅存在于对违法犯罪行为的列举上。在机长安保职权的列举方面，《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》和《民航安保条例》同样存在着类似的问题，本文篇幅所限不予赘述。 

二、扰乱行为和非法干扰行为的界定 

    （一）现行扰乱行为和非法干扰行为的定义 

依据《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》第四十九条的定义，扰乱行为是指在民用机场或在航空器上不遵守规定，或不听从机场工作人员或机组成员指示，从而扰乱机场或航空器上良好秩序的行为（扰乱行为的主要类型请参阅上一部分内容）。非法干扰行为，是指危害民用航空安全的行为或未遂行为，主要包括：非法劫持航空器；毁坏使用中的航空器；在航空器上或机场扣留人质；强行闯入航空器、机场或航空设施场所；为犯罪目的而将武器或危险装置、材料带入航空器或机场；利用使用中的航空器造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏；散播危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息。  

    （二）当前分类方式的特征和原因 

从特征来看，扰乱行为和非法干扰行为区分的根本点在于前者较之于后者社会危害性小，前者是治安违法行为，后者是刑事犯罪行为。扰乱行为的定性和处罚依据是《治安管理处罚法》，非法干扰行为的定性和处罚依据是《刑法》。 

    就原因而言，在于《国际民航公约》附件17当中有现成的非法干扰行为的定义。我们的立法对非法干扰的定义和列举完全照抄了附件17的相关内容，只是将附件17定义中的“包括但不限于……”改成了“主要包括……”。在此基础上，我国结合附件17中扰乱性旅客的定义给出了我们自己的扰乱行为的定义，于是2008年的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》（CCAR-332）中，我国首次明确将机上非法行为划分为扰乱行为和非法干扰行为。 

    （三）扰乱行为和非法干扰行为划分的非必要性分析 

1、扰乱行为和非法干扰行为界限的模糊性 

首先，虽说扰乱行为一般都是治安违法行为，但实际上，类似于打架斗殴、寻衅滋事等行为都有可能因其危害后果而构成刑事犯罪。如果构成犯罪，甚至危及到飞行安全，其究竟是扰乱行为还是非法干扰行为？依扰乱行为的定义，扰乱行为是扰乱秩序的行为。在已构成犯罪时停留在扰乱秩序的层面讨论，似有不妥。    

其次，若说非法干扰行为是危及飞行安全的犯罪行为，将所有其他机上违法犯罪行为划归扰乱行为，则会导致与扰乱行为的定义冲突。 

再次，非法干扰中强行闯入航空器的行为可能也只是扰乱秩序的行为，例如停站期间，航班延误下的冲闯，其可能并无发生严重后果的即时风险。 

    最后，一线安保人员都很清楚，扰乱行为是有可能上升为非法干扰行为的，这也是为什么国际民航组织于2002年发布288通告（Guidance Material on the Legal Aspects of Unruly/Disruptive Passengers）的原因之一——鼓励各国协作对机上不循规和扰乱性旅客的行为管控，防止事态升级而危及飞行安全。 

2、国际上并未对机上非法行为进行强行划分 

首先，由上可知，国际民航组织只对非法干扰行为有统一定义和开放式的列举。原因在于，基于各国不同的国情和立法，在国际间对罪行清单难以达成共识，能够做到目前对非法干扰行为定义的开放式列举已经殊为不易。要知道此前的非法干扰行为是采取的严格列举方式，仅局限于六种列明的行为。 

其次，国际民航组织没有规定扰乱行为这一定义，而只是对扰乱性旅客给予了解释。由此可见，国际民航组织认为，扰乱行为并不是单独的一类行为，只是由于这些行为大多由扰乱性旅客实施，且尚未达到各国一致同意的非法干扰行为的标准而已，这些行为只是危害等级较低的非法干扰。 

再次，《国际民航公约》附件17的名称为“保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为”，其中显然也应该包括我国所称的扰乱行为。前文所述之288号通告对不循规和扰乱性旅客的行为统称为“offences”，《东京公约》中犯罪所用英文单词亦为“offences”。因此，非法干扰并不是一个专有名词，所有的“offences”都是干扰民用航空的行为。我国规定的所谓扰乱行为，其实也基本就是对民航的非法干扰行为。 

最后，国内《民航法》2016年征求意见稿第一百五十条之八对非法干扰行为的列举也并未区分扰乱行为和非法干扰行为，而是将现有的两类行为统统归置于非法干扰行为列举的条文之中。 

    综上所述，笔者认为，我国飞行中安保立法没有必要坚守此种分类方式。作为在飞行中这一特定时空内旅客的一个行为或数个行为始终存在着一种连续性和变化性。对行为这样的分类，并没有带来法律适用和行为预防及管控方面的便利，毕竟就具体机上案（事）件而言，具体案情具体分析才是解决法律适用和行为防控的基础。因此，笔者主张在后续规章的修订中，顺应《民航法》修订中消弭两类行为界限的思路，将扰乱行为和非法干扰行为统称为非法干扰民用航空的行为。 

三、飞行中安保非法行为罚则适用依据的问题 

我国台湾地区对航空犯罪惩治的罚则适用的法源依据主要是其“民用航空法”，采用了明文规定罪状与法定刑的立法模式。^[3]也就是说，台湾地区对于航空犯罪行为，其民用航空法是可以直接规定刑事处罚内容的。 

对于机上犯罪而言，观察飞行中安保立法体系中的各法律、法规和规章，《民航法》采用了“准用性规则”的立法方式，将犯罪行为的处罚引至《刑法》。《民航安保条例》及其征求意见稿等也都规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这也是对“罪刑法定原则”的遵守。 

对于机上旅客治安违法行为而言，除《民航安保条例》第三十五条和《民航安保条例》征求意见稿第六十九条直接规定了行政处罚的内容外，其余《民航法》和《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》等都规定：旅客违法的，由具有管辖权的公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚。 

笔者认为，为了保证法律适用的统一性，体现飞行中安保权作为治安权的属性，宜将对治安违法行为的处罚依据和内容全部交由《治安管理处罚法》来规范。《治安管理处罚法》目前正在修订之中，笔者建议，民航主管部门可以提请全国人大和相关行政部门在修订过程中，尽量将机上常见治安违法行为落实到《治安管理处罚法》的具体条文中去，尽量避免多个行为全部套用同一个法条的情况，尽量根据不同行为的特点有针对性地制定罚则。 

其余有关民航行业企业和其他单位以及民航从业人员违章运行和操作的行政责任，由于其不属于治安违法的责任，则由相关立法部门规定在各法律、行政法规和规章之中。但需注意的是，在进行相关违反监管行为罚则的订立过程中，要做到避免法规之间相关内容的重复、同种行为处罚上的差异等问题，做到各法规各司其职，统一协调配合，实现对行业违反监管行为的预防和打击。 

四、余论 

囿于篇幅，本文仅对部分立法方面的问题进行了讨论、分析并提出了自己的改善思路，大多都是具体化的问题。其实，在飞行中安保立法方面，我们还有很多方面值得思考和讨论。例如：尽量减少“口袋”条款的适用；立法技术层面要求在立法中对特定概念进行有效释明，我们虽已在做，但还不够细致到位；国际公约转化为国内立法后相关罪名的适用标准不明确，最典型的就是暴力危及飞行安全罪，由于缺乏相关司法解释导致是否危及飞行安全无法有效证明，该罪名在我国基本处于一种休眠状态；对机上非法行为的处罚在目前的法规体系中要么过轻，要么过重，缺少中间的过渡阶段，可能需要通过刑法修正案增设一些最高刑在3年以下的轻罪罪名，做到对非法行为的有效、精准打击。 

高效、完善的飞行中安保法规体系的建立，仍然任重而道远，而目前可能正是最好的时机。《民航法》、《治安管理处罚法》、《民航安保条例》、《公共航空运输企业航空安全保卫规则》和《民航运输机场航空安全保卫规则》等都在修订中，我们有理由期待，通过这些法律、行政法规和规章的修订，飞行中安保法规体系的建设一定会取得长足的进步，助力于整个民航安保工作。 

参考文献 

[1] 张望平.论民航机长的权力[J].北京理工大学学报（社会科学版）, 2017, 19(3):121-127. 

[2] 张晶 刘焱.中国治安管理处罚法律制度研究[M].第一版.合肥:安徽大学出版社,2014.1-2. 

[3] 郝秀辉.海峡两岸航空法之比较研究[M].第一版.北京:法律出版社,2013.250-251. 

Inspection and Analysis of Legislation Issues Related to Security in Flight in China 

Qiu Ke, Shanghai Civil Aviation College, No.31 

Abstract: With the deepening of the legal system construction and the implementation of the obligations of international conventions, the security regulations system of civil aviation in China has become more and more perfect. However, after carefully reviewing relevant legislation, we can still find many problems. This paper is mainly based on the actual legal provisions, and discusses the current legislation on the security of in-flight legislation on the unity of legislation, whether the classification of the disruptive behavior and unlawful interference behavior are reasonable, and the establishment of the punishment basis for illegal behavior in in-flight security work. I have put forward my own solutions and solutions, and try to help  to solve the actual problems in the flight security legislation. In recent years, many regulations are in the process of revision. It is now the best time to improve the in-flight security regulations system. The macro-level grasp of legislation and timely revision and improvement will definitely promote the progress of the construction of the China Security Law System, which will surely help the overall civil aviation security work. 

Key words: in-flight security; legislative uniformity; disruptive behavior; unlawful interference; penalty