摘要：2018年6月，我国第一批“民航限制乘坐民用航空器严重失信人名单”公布，自此我国官方认定的民航不文明旅客“黑名单”制度正式上线。该制度取得了预期的效果，但作为新制度，我们也有必要对其进行理性的回顾与思考，以促使制度不断地趋于完善。本文梳理了我国民航不文明旅客“黑名单”制度的提出、发展直至落地的路径，分析了我国现行“黑名单”制度的优势和特色，同时也就该制度潜在的问题进行思考并提出了初步的解决思路。问题的思考主要集中在“黑名单”制度实施的法律依据及“黑名单”公示和救济制度上。同时，对制度实施过程中可能出现的一些特殊情况的处理和概念的厘清进行了论述。期望尽早完成相关法律体系建设，构建解决问题的整体思路，完成信用中国的建设目标。 

关键词：不文明旅客;“黑名单”;法律依据;公示;救济 

民航不文明旅客“黑名单”正式名称是“民航限制乘坐民用航空器严重失信人名单”，俗称民航不文明旅客“黑名单”。自2018年6月以来，我国开始定期公布“黑名单”。被列入名单的旅客在公示期满后的一年之内不能再搭乘民用航空器。截至2019年1月，已有七期总计5028人被列入“黑名单”。该制度的实施有力地打击了不文明旅客的违法行为，有效地预防了类似行为的反复高发，保证了民航交通运输的秩序和安全。在制度有效的同时，我们也有必要对这样一个新设制度进行理性的回顾和思考，以使其更加完善，在保证社会健康有序发展的同时，也更好地适应我国法制建设的要求。^[1] 

一、民航不文明旅客“黑名单”制度产生的背景 

（一）民航扰乱性旅客数量的增长 

二战以后，国际民用航空进入了快速发展期。与此同时，航空器上的各种犯罪和破坏秩序的行为也逐年高发。早在1963年，针对客舱内愈演愈烈的违法犯罪行为，国际民航组织便通过了《关于在航空器内犯罪和犯有其他某些行为的公约》（《东京公约》），其中第一条第一款乙项就将危害航空器上秩序和纪律的行为纳入了该公约的调整范围。之后，在《国际民用航空公约》附件17（《保护国际民用航空免遭非法干扰行为》）中也对扰乱性旅客进行了定义，即“在机场或在航空器上不遵守行为规范，或不听从机场工作人员或机组人员指示，从而扰乱机场或航空器上良好秩序和纪律的旅客。”这个概念和我国所称的不文明旅客类似。 

改革开放四十年来，我国民航事业亦取得了飞速发展。在刚刚过去的2018年，我国民航旅客运输量达到了6.1亿人次，同比增长10.9%。在中国民航的发展过程中，随着旅客人数迅速扩大，机场和客舱内的扰乱行为也呈现高发态势，甚至还出现了旅客冲闯停机坪事件。2015年“两会”期间，代表们专门做出了《关于依法处置“机闹”行为 维护民航秩序和飞行安全的建议》（第6228号建议）的人大提案，民航扰乱行为的猖獗可见一斑。 

（二）民航不文明旅客“黑名单”制度的出现和发展^[2] 

我国民航“黑名单”制度最早提出于2007年。当时，为了应对旅客“过度维权”，春秋航空曾推出了“暂无能力服务旅客名单”，声称若旅客不能接受春秋的运输条款，旅客将不适宜乘坐其航班。之后，作为航空运输合同当事人一方的春秋航空“黑名单”制度一直隐现于民航业内。业界对“黑名单”制度的讨论也一直在持续，内容更多地是集中在公共航空运输企业作为“黑名单”设立主体的讨论上。 

随着社会的发展，社会生活中的失信现象也日益突出。2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，要加强社会信用体系建设，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。同年6月，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要2014—2020》。2015年6月，社会信用体系建设部际联席会议门户网站“信用中国”上线，将政府部门所掌握的、可公开的企业、自然人信用记录汇集起来以供各类经济主体查询。2016年，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》出台。至此，我国信用建设体系主要着力点尚在商业市场交易领域，彼时并未将危害交通运输安全和扰乱交通运输秩序的行为纳入严重失信行为的范畴。 

2015年，民航局发布了《加强民航法治建设若干意见》，提出依法规范航空运输安全“旅客黑名单”制度，明确列入“旅客黑名单”的事项原由、条件认证和办理程序。2016年初，中航协发布了《民航旅客不文明行为记录管理办法（试行）》。同时，国内五大航空公司联合发布《关于共同营造文明乘机大环境的联合声明》，将合力对不文明旅客采取限制措施。但中航协作为行业协会，是否能成为“黑名单”确认主体，这一点依然备受争议。2017年1月，国家发改委等五部门发布《关于加强交通出行领域信用建设的指导意见》，其中要求民航部门要推动航空公司和机场严格执行《民航旅客不文明行为记录管理办法（试行）》，对扰乱航空运输秩序且已危及航空安全、造成严重社会不良影响，或依据相关法律、法规、民航规章应予以处罚的行为进行记录。2018年3月，国家发改委等八部门又发布了《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器 推动社会信用体系建设的意见》，在中航协《办法》规定的不文明行为的基础上，通过增改，最后确定了9类不文明行为人在被公安机关处以行政处罚或被追究刑事责任的情形下，应被限制乘坐民用航空器。2018年6月，第一期民航限制乘坐民用航空器严重失信人名单在“信用中国”网站公布，现行民航不文明旅客“黑名单”制度于此正式开始实施。 

二、民航不文明旅客“黑名单”制度的亮点和特色 

（一）保证“黑名单”的权威性和公正性 

国外对于不文明旅客的“拉黑”通常由航空公司或政府授权航空公司决定，例如法国、韩国等。然而，这样的制度设计饱受诟病，因为原则上航空公司在将旅客纳入“黑名单”时要受到诸多限制，但航空公司作为和旅客平权的合同主体，同时又有“黑名单”的决定权，必然会导致认定过程中程序上的瑕疵。^[3] 

除此之外，美国和加拿大等国还存在政府部门设置的“禁飞名单”（No Fly List），^[4]其主要目的仅限于对恐怖分子和恐怖活动的防范与控制，该名单并不对外公布，由政府部门统一纳入专门的数据库管理。 

为了避免上述问题，吸收美、加等国由官方设定反恐“禁飞名单”的优点，我国民航不文明旅客“黑名单”制度在规定可以列入的9类行为时，同时要求被列入旅客要因其特定行为受到行政处罚或被追究刑事责任，也就意味着在列入“黑名单”之前设定了行政处罚和司法程序前置。这样的制度设计避免了机场和航空公司的“滥权”，使不文明旅客的上报归口为机场公安机关或法院，保证了名单设置的准确性和公正性。名单上报民航主管部门之后再统一发布，也保证了“黑名单”的权威性。 

（二）将规范旅客文明出行纳入社会信用管理体系 

国外的信用评分系统主要运用在商业和个人借贷等领域，例如美国的个人信用评价是由一家叫Fair Isaac的公司推出的FICO评分系统进行评分，该分数主要影响个人金融活动，和能否搭乘公共交通运输工具并无关系。 

我国对民航不文明旅客设置“黑名单”的主要目的是为了对扰乱秩序和危害公共安全的行为给予有效的预防和打击，保证社会的风清气正。不文明出行严格说来不属于传统诚信概念的范畴，但将对道德和法律的破坏解释为一种广义上的不诚信并无不可。因此，我国民航旅客“黑名单”制度最终得以被纳入了整个社会的信用体系建设当中，这样有利于在全社会形成合力，有效地完成社会道德建设的目标。这也是我国在社会管理领域的特色创新。 

三、对民航不文明旅客“黑名单”制度主要问题的思考与完善 

（一）“黑名单”制度实施法律依据的完善 

1．民航局对“黑名单”旅客限飞举措的定性 

民航局作为行政管理部门自然是行政主体，而列入“黑名单”被限飞的旅客则为此行政法律关系中的行政相对人一方。由于限飞对象的特定性，因此民航局对旅客的限飞行为属于具体行政行为。 

    具体而言，民航局对旅客限飞的举措应被认定为行政处罚行为，^[5]理由在于：首先，限飞实际上是对旅客科处了一种不作为的义务；其次，这种不作为的义务是从惩戒的角度而被科处的新义务；最后，从本质上说，限飞是对旅客选择搭乘飞机的能力或资格的限制或剥夺，是一种行为罚。 

2．明确“黑名单”制度实施的法律依据 

对“黑名单”旅客的限飞是行政处罚，则应依据行政处罚法的原则进行设定和实施。 

首先，行政处罚理论上可以分为人身罚、财产罚、行为罚和申诫罚，即便限飞不为人身罚，其至少也是行为罚的一种。^[6]依《行政处罚法》第八条的规定，限飞只能纳入到第七项，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”之中，也就意味着限飞这种处罚方式需要法律、行政法规的另行规定。^[7] 

其次，与民航部门类似，铁路部门也有限乘“黑名单”，既然目的都是为了提倡文明出行、维护公共交通运输秩序以及保障公共安全，我们完全可以考虑将两种禁止行为纳入同一思路进行考虑。 

再次，将不文明行为归结为失信行为虽无不可，且在某种程度上易于形成合力，但存在的问题也很明显。在相关的信用法律体系尚未建立的前提下，其毕竟有着处罚依据缺失的弊端，不利于依法行政。 

最后，列入“黑名单”的行为不外乎以下三种，即扰乱公共秩序、妨害公共安全或妨害社会管理，而这些行为都是《治安管理处罚法》的适用类型。《治安管理处罚法》目前正在修订之中。 

综上，笔者认为，在我国信用立法尚未成熟的情形下，可以由交通运输部向全国人大提出立法建议，将限飞或限乘作为一种新的行政处罚类型纳入修订后的《治安管理处罚法》中，同时明确由公安机关作为行政处罚的主体。如此，既能在现有处罚手段的基础上增加新的有效措施，且不破坏现有的治安管理处罚体系，避免违反行政法中“一事不再罚”原则的嫌疑，同时又能一并解决限飞、限乘作为行政处罚法律依据的问题，摆脱“黑名单”设置上的各自为政，将政府对不文明出行旅客的管理纳入法治的轨道。 

（二）“黑名单”的公示和救济制度的改革完善 

1．取消“黑名单”的公示 

目前，我国对限飞旅客的“黑名单”基本是按月公布在指定网站上，公布时隐去旅客身份证号中出生年份的4位数字，但并不能有效地保护隐私，且公示网页同时也提供依姓名和身份证号的查询。不过，值得一提的是，我国虽将不文明旅客的行为归为严重失信的行为，但由于不文明旅客的行为和其个人市场信用并无直接关系，作为行为人的市场相对方，其实并无十分的必要查询其是否有限飞的信息。 

若是为了宣传教育，于社会其他人而言，具体人员信息的公开并不会额外增强大家的守法意识；于不文明旅客本人而言，相较名誉贬损，限飞本身足以对其产生惩戒的威力。因此，从公示的实际效果和对行为人隐私保护的角度出发，将不文明旅客的身份信息公之于众的必要性不大，公布事件性信息即可。 

有鉴于此，笔者认为，对于被列入“黑名单”的旅客，只要以书面形式向其本人送达处罚决定书即可。对于机场和航空公司获悉相关人员限飞信息的渠道，可以是政府建立的利害关系各方共享的专门数据库。 

2．建立行之有效的“黑名单”救济制度 

依行政法的原则，有处罚必有救济。在当前的制度框架下，由于只要实施了规定的9类行为之一并受到行政处罚或被追究刑事责任，该不文明旅客就一定会被提交给民航主管部门并被纳入到“黑名单”。同时，由于被纳入“黑名单”的旅客并不能就处罚和责任追究本身向民航主管部门提出异议，因此目前对“黑名单”的异议作为事前救济，除了能纠正身份信息录入错误之外，似乎并无改变行为认定从而取消限飞处罚的功能。 

与此相同，对列入“黑名单”的事后救济实质上也几乎不能向民航主管部门提出，其只存在于对案件本身的事后纠错。因此，对于被列入“黑名单”后又由于行政复议、行政诉讼和再审等原因导致原有行政处罚或判决被撤销的情况，我们应当建立相应的“黑名单”移除机制，规定相应的时限和程序，并依照这些规定及时将相关旅客从“黑名单”中移除，恢复旅客的合法权利。对于限飞造成的损失，应依据《国家赔偿法》的有关规定进行适当的赔偿。将赔偿义务机关定为民航主管部门和公安机关都不太恰当，但参照《国家赔偿法》第七条第二款的规定，可以考虑将以上两部门列为共同赔偿义务机关。 

（三）可能出现的其他问题和解决思路 

1．旅客被列入“黑名单”之后特殊情况下的移除 

《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器 推动社会信用体系建设的意见》第四条“移除机制”中规定列入“黑名单”的时限为1年，期满自动移除。在本条第二款中规定了一种例外——“因押解犯罪嫌疑人或者犯罪人员需要乘坐飞机的，由押解部门向民航局提出申请后，予以暂时解除。” 

实际上，在旅客被列入“黑名单”期间，需要乘坐民用航空器的例外并不止于被押解的情况。例如，受限旅客由于医疗需要必须转至他地，而其所在地与就医地并无其他公共交通方式可达或采用其他交通方式会造成严重的后果。在此情况下，一味禁止并不妥当。 

笔者建议，在限飞旅客不能搭乘民用航空器可能造成重大的人身、财产损害或涉及重大公共利益时，可以考虑建立相应的暂时解除的制度，组成相应的机构，对这些特殊情况进行审查和评估，按照一定的条件和程序，决定是否对该旅客暂时解除乘坐民用航空器的限制。 

2．被追究刑事责任的旅客列入“黑名单”的时限问题 

迄今为止，所有列入“黑名单”的不文明旅客都是因为受到行政处罚，而目前治安管理处罚中的自由罚为拘留，最长15日，合并处罚也不超20日，因此“黑名单”1年的时限具有惩戒的意义。问题在于，若一名旅客因为实施了规定的9类行为之一被追究刑事责任，“黑名单”1年的时限只对被剥夺人身自由不满1年或者被追究刑事责任但未被剥夺人身自由的旅客有惩戒意义。对于被剥夺人身自由达1年以上的旅客，将其列入黑名单是否还有必要？若需要列入，那应该从何时开始计算时限？ 

笔者认为，对于被剥夺人身自由不满1年或被追究刑事责任但未被剥夺人身自由的旅客，可以从其判决生效之日其将其列入“黑名单”，期限为1年，被剥夺自由期间当然无乘坐民用航空器的权利。对于被追究刑事责任并实际被剥夺人身自由达1年以上的旅客，由于其所受刑事处罚已足够严厉，本着惩罚与教育相结合的原则，对其不再列入“黑名单”。 

3．对民用航空器的界定 

2018年3月发布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器 推动社会信用体系建设的意见》中并未对所指民用航空器进行界定，在实践中可能会出现适用问题。第一，虽然文件下发对象包括通用航空公司，但此处民用航空器包括通用航空器是否合适？第二，此处民用航空器是否包括外国的民用航空器？该文件是否同样适用于外国航空公司？ 

笔者认为，首先，考虑到设置不文明旅客“黑名单”的目的是为了维护公共秩序和公共安全，此处民用航空器宜限制于从事公共航空旅客运输的定期或不定期航班，不宜将范围过分放大，否则可能导致对相关旅客权利的过分剥夺，在通用航空公司对人员信息的获取和筛选以及适格通用航空器的筛定上也会产生不必要的麻烦；其次，如果对不文明旅客的限飞只局限于境内航空公司的民用航空器，就会造成旅客不能国内飞反而可以国际飞的问题产生。因此，该文件应同样适用于经营始发地、目的地或经停地在我国境内的航线的外国航空公司，民用航空器也应当包括这些相关的外国航空器。 

四、结论 

本文仅是笔者对我国民航不文明旅客“黑名单”制度的一些初浅的思考，具体实施过程中可能还会涉及到更多问题，需要我们在实践中不断摸索解决。不论是在《治安管理处罚法》的框架下建构民航不文明旅客“黑名单”制度还是另起炉灶建立我国特有的信用法律体系，我们的最终目的都是在依法治国的基础上实现有效的社会治理、提升社会的道德水准。只有勤于思考，敢于实践，对各类问题从体系上构建整体解决思路，摆脱各自为战，社会才会进步，信用中国的目标才可能实现。（邱珂 上海民航职业技术学院）

参考文献 

[1] 胡建淼. “黑名单”管理制度——建立和实施“黑名单”要符合法治原则[J]. 人民法治, 2017 (6): 79. 

[2] 周小峰. 浅论我国航空旅客黑名单制度的完善[J]. 法制与经济, 2018 (12): 51-53. 

[3] 姚琳莉. 民航旅客黑名单制度研究[J]. 法制博览, 2018 (31): 37-40. 

[4] 杨惠,张可. 航空旅客安检黑名单制度研究[J]. 北京交通大学学报(社会科学版), 2018, 17(1): 128-135. 

[5] 何奇. 行政法治视野下的民航旅客“黑名单”制度研究[J]. 民航管理, 2017 (11): 22-26. 

[6] 姜明安. 行政法与行政诉讼法[M]. 北京:北京大学出版社, 1999. 221-224. 

[7] 张蔓容. “黑名单”制度的法律问题[J]. 天水行政学院学报, 2018, 19(2): 100-105.  

The Study and Consummation of the System on the “blacklist” of the Uncivilized Civil Aviation Passengers 

Qiu Ke, Shanghai Civil Aviation College, No.31 

Abstract：In June 2018, China's first batch of " the name list of severely discredited civil aviation passengers who are restricted to take civil aircraft" was announced, and since then, China's officially recognized civil aviation "blacklist" system for uncivilized passengers has been put online. This system has achieved the expected effect, but as a new system, we also need to carry on the rational review and pondering to it in order to impel the system to consummate unceasingly. This paper illustrates the process of the system’s proposal, development and enforcement, and it also analyzes the advantages and characteristics of current "blacklist". Moreover, the author here thinks about the possible problems and put forward a preliminary solution. The study mainly concentrates on the legal basis of implementation, the publication of "blacklist" and its relief system. At the same time, the treatment of some special cases and the definition of the concept are discussed. It is expected to complete the construction of relevant legal system as soon as possible, build the overall thinking to solve the problem, and complete the construction target of credit China. 

Key words: uncivilized passengers; “black list”; legal basis; publication; relief