摘要：随着空防安全形势的发展，科技水平的提高，民航主管部门对安保工作越来越重视，在人员和设备方面的投入也越来越大，但在安保工作的实施过程中，始终也会有各种各样的问题产生。本文选择了一个相对独立的视角，从权利保护的角度出发，就民航旅客运输安保工作的思路、安保措施的制定和实施展开了论述。本文主要讨论了民航安保岗位的应聘人员、在职安保人员、违法行为人和正常旅客的权利保护问题，希望通过对这些问题的讨论，引起行业对相关问题的重视，厘清思路，严抓民航旅客运输安保工作的实施和监管，提升民航安保工作的整体水平。 

关键词：民航旅客运输；背景调查；权利；权力  

一、绪论 

在民航旅客运输安保工作从入职到履职的阶段，涉及到的主体主要包括以下四类人员——安保岗位的应聘人员、在职的一线安保人员、扰乱民航运输秩序以及危害民航运输安全的违法犯罪人员和正常搭乘民航班机的旅客。以上所称安保人员，实践中主要是航空安全员和民航安检员。 

随着法制建设的推进，社会主体对自身权利越来越重视，政府部门在社会管理过程中也着力于规范权力的行使来保护公民权利。 

在民航旅客运输安保工作中，我们关注的重点往往是旅客的权利保护，甚至出现了部分公共航空运输企业处理投诉等问题时“重服务轻安保”的现象，这究竟是否为真正意义上的维护旅客权利是值得商榷的。然而，权利保护工作的关注点不应只是聚焦于旅客，若是忽略了其他相关主体的权利和地位，可能会导致对公民基本权利的侵害，也可能使民航安保工作的效果大打折扣。因此，对于民航旅客运输安保工作相关主体权利的研究显得有益而必要，具有一定的现实意义。 

二、民航安保人员背景调查中就业权的保护 

（一）民航安保人员背景调查的规定 

依《反恐怖主义法》相关规定，航空器等公共交通运输工具上应当依照规定配备安保人员，并且重点目标的管理单位应当对重要岗位人员进行安全背景审查。此外，部门规章《民航安全检查规则》和《航空安全员合格审定》规则均要求入职人员必须通过民航背景调查。 

《反恐怖主义法》出台前，飞机客舱内实际上已配备有航空安全员，民航部门也早有相应岗位工作人员的背景调查规定。现行《民用航空背景调查规定》的第十一条和第十三条分别规定了对民航安检员和航空安全员的背景调查。 

（二）民航安保人员背景调查工作中就业权问题的分析和解决思路 

现行规定都要求上述两类安保人员的配偶、父母（或直接抚养人）未因危害国家安全罪受过刑事处罚，相关背景调查工作由其所属单位负责。然而，在公共航空运输企业和民航运输机场背景调查的实际工作中，由于种种原因，很多企业将限制范围扩大化，有些被调查人员的父母即便犯的是危害国家安全罪之外的普通罪名甚至只是治安拘留，其也被认为是背景调查不合格而被企业拒之门外。甚至还有人认为：“局方要求进行严格的背景调查是出于安全考虑，现在我们要求比局方更高，不是能够更好地保证空防安全吗？” 

笔者认为，企业在此作为行政机关规定的执行主体，未严格按规定操作，擅自增加应聘或者从业人员义务负担，是不合理且侵害公民就业权的违法行为。现分析如下： 

1、平等就业是公民的基本权利。 

《宪法》第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。” 《劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利……”《就业促进法》中也有类似规定。 

学界普遍认为就业权是劳动权的首要权利，而就业权应至少包括平等就业和自主择业的权利。^[1]作为劳动权的应有之意，平等就业、禁止就业歧视应属于《宪法》规定的公民基本权利。 

2、擅自扩大就业禁止范围违反了权力行使原则和背景调查文件相关条文的制订目的。 

（1）企业执行背景调查规定时，其与应聘人员或从业人员之间并非平权的民事法律关系。民航企业对相关岗位人员的背景调查是依民航局的授权而进行，该审查权从本质上来说属于国家行政管理的权力，是一种公权力。公权力是一种审慎的权力，在现代法治社会，其行使往往会受到很多制约。就公权力而言， “法无授权即禁止”，即法律若未对行政机关就某事务进行明确授权，则行政机关不可擅自就其作出决定并行使行政管理权。综上，民航企业的背景调查若严于局方规定，则其并非企业独立的经营管理行为，其可能将求职者或者相关从业人员陷于不利境地，客观上对并不属于就业禁止的求职人员和从业人员形成了就业歧视。因此，企业擅自抬高相关岗位背景调查的“门槛”，既属于对公权力的滥用，也属于违法甚至是违宪的行为，需要加以禁止。 

（2）2014年《民用航空背景调查规定》是在民航局2007年第117号文件的基础上修订。117号文件要求“配偶、直系亲属和直接抚养人，无因危害国家安全罪或危害公共安全罪受过刑事处罚，或因其它犯罪受过十五年以上有期徒刑的刑事处罚的情况。”由上文可知，该条文在2014年修订中，局方将该条的限制条件压缩为“未因危害国家安全罪受过刑事处罚”，因此，民航主管部门在修订本条款时适度放宽的意图十分明确。此外，套用法律解释的理论，在此对新修订条文的解释可按体系解释的方法，在适用解释时应包括合宪性审查和立法目的的审查等内容。^[2]据此，我们可以推断出局方对此条文的修改是为了更审慎地适用就业禁止条款，避免该条款打击面过大而侵害公民权利。综上，就业禁止范围的扩大违背了局方对该条款修订的意图。 

3、擅自扩大就业禁止范围或造成更严重的后果 

首先，企业擅自扩大就业禁止的范围会造成负面的社会影响，危害公共利益，阻碍全社会法制观念的形成。从当前世界各地发生的恐怖活动看来，恐怖活动早已摆脱了以往的模式，在意识形态的侵袭下，很多恐怖分子在行为前并无犯罪甚至违法前科。2017年，加拿大蒙特利尔机场甚至发现了追随“伊斯兰国”的机场员工。因此，背景调查是确保安全的重要手段，但并非唯一手段，我们应该避免对这一手段的过度适用，防止其产生的不良影响。 

其次，企业擅自扩大就业禁止的范围可能会引发因非法定原因而遭拒绝人员的不满，增加社会的不稳定因素，提高社会维稳的成本。退而言之，即便是有过犯罪记录的人员，除一些敏感岗位和职业外，政府也一直在努力消除他们回归社会的障碍，为他们创造更多、更平等的就业机会。在此原则下，对于那些不在法定就业禁止范围内的人员，给予他们公平的就业机会，既保障了他们的权利，也有助于社会的稳定发展。 

综上所述，背景调查工作既要保证严格审查，也要切实保障民航安保岗位应聘和在职人员的合法权利，民航主管部门应该就此对行业企业的背景调查工作做好监督和指导，确保该项工作依法依规进行。 

三、民航安保人员自身权利的保护 

由于法律授权方面的瑕疵，民航安保人员在执法（执勤）过程中的身份地位始终模糊不清。同时，由于很多企业在日常工作中过度重视服务指标，导致了民航安保人员在履行职责期间，其自身权利（权力）的保护意识不够强，使得安保人员在履职时底气不足、畏首畏尾，引发消极工作，影响到整个民航安保工作的成效。 

（一）民航安保人员自身权利保护中存在的问题分析 

1、民航安保人员权力和权利的“谜局” 

作为机场员工，民航安检员的检查权来源于《民航安全保卫条例》对机场的授权。作为航空公司员工，航空安全员的安保权却不是来源于企业，而是作为受机长委托履行客舱安保工作职责的人员，其安保执行权本质上源自于《民航法》对机长的授权。然而，无论机场还是机长，都不是我国行政法当中的“依法律法规授权的组织”。因此，民航安检员和航空安全员在权力来源上存在瑕疵。 

此外，还有人认为民航安保人员作为机场和航空公司职员与旅客之间发生的联系应为合同关系（私法关系）。笔者认为，民航安保人员目前在国内法授权上的缺失并不影响民航安保工作的行政执法性质。理由如下：一方面，民航安保人员履行职责的目的都是为了维护民航运输秩序和公共安全，从本质上来说是治安权；另一方面，治安属于公权力调整的范畴，治安权行使的主要依据是行政法规和规章。因此，民航安保人员行使的检查权和安保权均为治安权，是公权力。 

正是由于授权方面的瑕疵，近年来，民航主管部门有意淡化了民航安保人员安保工作行政执法的本质，用“执勤”代替“执法”，用“报案人”的身份取代“执法者”的身份，甚至有学者用正当防卫来界定民航安保人员案（事）件处置的度。以上种种使民航安保人员作为执法者和公权力行使者的身份日渐模糊，其后果一会导致民航安保人员的执法不具有权威性，自身权利难以得到保护，二会导致民航安保人员对自身定位产生怀疑，导致消极履职，进而影响民航安保工作的成效。 

2、民航安保人员对案（事）件反馈结果的学习机制尚未有效建立 

民航局公安局2015年下发的《民航安检机构、航班机组报警和民航（机场）公安警情处置规定》第七条规定：“民航（机场）公安机关对移交案（事）件决定不予立案或不予处罚的，应将该结果立即反馈移交单位。”第二十条规定：“民航（机场） 公安机关在移交案（事）件办理完毕后，应当及时向机场或公共航空运输企业相关部门反馈有关信息。” 

由此可见，民航主管部门要求机场公安机关就案（事）件的立案和处罚等情况向移交单位进行及时反馈。该规定的初衷是为了使移交单位能够借反馈结果了解到本单位案（事）件的处置水平，通过学习提高安保人员的业务能力。若案（事）件反馈结果学习机制能有效实施，将有助于提升民航安保人员案（事）件处置能力及证据材料收集和保护的能力，确保规范执勤。在此基础上，民航安保人员将大大降低自己被投诉甚至承担法律责任的风险，从自身行为角度保障了自己的权利。 

然而，在现实工作中，民航安保案（事）件通常都是以安保人员将相关人和证据材料移交给机场公安机关为处置的终点，而机场公安机关的反馈结果又仅仅是到移交单位类似保卫部门的层面，鲜少有移交单位借助于机场公安反馈结果组织学习和讨论，这就造成了该反馈机制在设置目标上的实际落空。 

（二）有效提升民航安保人员保护自身权利的能力 

1、权力合法化，让“执勤”变成“执法”。 

若要让民航安保人员在履职期间能切实保护自身权利，首要的任务便是让其身份得以明确和合法化。只有在身份明确的前提下，其执法行为才不易受到旅客的质疑，也才更容易形成对民航安保人员执法正当性的社会共识。 

笔者认为，要实现这一点，有两个途径可以考虑：一是可以通过谨慎评估，通过立法，使行政权的授予对象可以包括涉及公共安全和秩序的特定的企业组织和个人，使民航安保人员能摆脱“灰色地带”，真正成为可以受政府委托的执法者；二是可以改变民航安保人员的身份，例如使其以“聘任制公务员”的身份成为适格的执法主体。 

无论何种方法，都是为了让民航安保人员在履职过程中权责明晰，从根本上保护其权利免受侵害。 

2、在移交单位内部建立案（事）件反馈结果的学习机制。 

员工培训时对其讲再多的处置程序、证据收集规则等理论知识，也不如用实际案例进行分析、讲评和思考。机场公安的反馈结果往往能够提醒移交单位立案的必要和充分条件是什么，也可以使直接处置案（事）件的安保人员更深刻地理解已发生案（事）件的法律性质，从而知晓自己在处置时对案（事）件性质的判断和对旅客的告知及宣讲是否正确。 

移交单位应建立通过案（事）件反馈结果来提升安保人员执勤能力的长效、稳定机制。首先，在培训部门安排专门人员对反馈结果进行分析和评判；其次，将每个案（事）件的反馈结果告知该案（事）件的直接处置人员，或建立案（事）件反馈结果的数据库，可在移交单位的督促下，由案（事）件处置人员自主查询；再次，定期挑选出部分典型案例的反馈结果，将其纳入培训部门的日常培训。 

四、民航安保工作中旅客权利的保护 

旅客权利的保护一直为各机场和公共航空运输企业所重视，除去旅客在其所缔结的旅客运输合同中所享有的合同权利外，笔者认为，在安保工作当中，最需要加以明确的则是权力和权利之间以及权利和权利之间的关系，如此才能真正指导我们在做好安保工作的同时兼顾旅客权利的保护，也能对机场和客舱的扰乱行为进行准确的定性和合理的处置。 

（一）权力和权利的界限 

严峻的安保形势使政府在安保压力不断采取新的技术手段和措施对社会进行管控，公权力呈逐步扩张的态势，例如机场越来越严格的安检措施和四处普及的人脸识别摄像头等。在民航安保工作中，安保措施和手段越多越严厉，也越容易对私权利产生影响和限制。 

民航安保工作一直游走于权力和权利之间。一方面，其无法让旅客完全自由无限制地行使其权利，例如取消机场安检、取消所有技防监控设施等；另一方面，其也不能无限制地扩大公权力在安保工作中对私权利的压缩，例如要求所有旅客不能携带任何手提行李、安检措施严苛繁琐到严重增加旅客的等候时间等。私权利不受影响和限制则安全难以保障，公权力不受限制则会影响旅客的正常出行和社会运行效率。因此，对民航旅客运输安保工作的完善需要确定权力的边界、明确权力的行使原则，并以此来指导我们的实践，在切实保障安全的同时维护好旅客的权利。 

宪法和行政法理论中的比例原则应是指导民航安保措施制订和实施最重要的原则。所谓比例原则，应松年教授认为是指“从行政行为所欲达成的目的与所采取手段之间适当性的角度考察行政行为。”其他学者亦对此有类似的表述。^[3] 

在适用比例原则时，我们应从以下两方面予以把握。^[4] 

1、适当性 

首先，适当性要求我们在安保措施制订及实施过程中不能脱离安保工作的根本目的，且必须有助于安保目的的实现；其次，适当性还要求在目的符合的基础上，所采取的安保措施和处置手段必须有效而适度，制订安保措施既要考虑到其可能给安保工作带来的收益，也要考虑到其可能对公民权利产生的影响及其他社会成本。一般说来，收益要大于成本，不可轻易“不惜一切代价”。 

2、必要性 

首先，在安保措施制定过程中，措施可选时，应选择对私权利和社会秩序影响最小的措施。例如，在增加经费投入购置新设备和数倍延长旅客安检时间的比较中，原则上我们应该倾向于前者；在出于安保目的获取旅客隐私信息时要做到非必要时不能获取、非必要人员不可接触等；其次，在民航安保案（事）件处置过程中，应遵循最低武力原则和武力逐级上升原则，切不可过度适用武力，避免对涉案（事）人员造成不应有的重大损害。 

（二）权利和权利——对禁止权利滥用原则的理解 

在民航旅客运输安保工作中，旅客之间经常会发生权利和权利的碰撞，例如行李架和座位之争、座椅靠背角度调整之争等。 

禁止权利滥用是民法理论中的重要原则，是指公民在行使自己的权利时，不得损害他人权利和公共利益，也即权利适度行使的原则。不少业内人士也经常引用这一原则来对扰乱性旅客的一些行为进行评判。然而，当权利和权利发生碰撞时，由于社会中权利总量和义务总量的对等性，限制一方的权利必然会导致另一方的权利扩张，^[5]那为什么不能要求限制另一方的权利呢？因此，为了更好地对此类扰乱行为定性和处置，真正保护旅客权利，我们有必要对禁止权利滥用原则进行解释。 

笔者认为，权利之间发生冲突时，应从以下三个方面考虑哪一个权利在冲突中具有优先性。 

    1、权利行使的正当性 

权利冲突时，具有正当性的权利可以优先行使。正当性主要是指从合理性和合法性方面的考量。例如行李架之争，从正常理性出发，行李架下方旅客对该行李架具有优先使用的权利；在强占他人座位的情形下，则由于强占行为的违法性而使座位的使用权人可以优先行使自己的权利。 

    2、权利行使的必要性 

权利冲突时，在没有更好选择的情形下，具有必要性的权利较之于在当时场合非必要的权利享有优先性。判断权利行使是否必要时，可进行反向思考，“若非A则会B”的思路可能会更有利于我们进行判断。例如，座椅放倒到最大角度时，后排旅客用餐极不方便，若座椅不调高则其无法用餐，而座椅若调高一些却几乎不影响前排旅客休息，此时，后排乘客权利行使具有优先性。 

    3、权利行使的负面性 

权利冲突时，不影响他人的权利优先性上要高于会对他人权利行使造成障碍的权利。例如：在飞行过程中，客舱里喧哗的旅客会扰乱客舱秩序，影响到其他旅客的舒适乘机，而正常搭乘航班的其他旅客，如看书的旅客，由于看书行为并不影响他人，因此，此时应对大声喧哗的旅客给予适当限制，保持客舱内的权利处于互不干涉的状态。 

此外，必须指出的是，对旅客权利的维护不是靠一味的迎合，对滥用权利扰乱客舱秩序甚至危害公共安全的旅客给予相应的处罚才是对大多数旅客权利和公共利益的最好维护，在保障空防安全的同时也并不和企业要求的优质服务相冲突。 

五、结语 

本文的展开基于一个可能并不常见的角度——民航旅客运输安保工作所涉部分主体的权利保护问题。在此基础上，既有对安保工作具体措施的思考，也有对立法和安保工作思路的讨论。随着社会的发展变化，一定还会出现层出不穷的现象和问题。我们只有在正确思路的指导下，才能在安保措施的制定和实施过程中规范行使权力，同时维护好安保工作相关主体的合法权利，提升安保工作水平，最终系统性地理顺民航安保工作和社会其他方面的关系。 

参考文献 

[1] 李艳军.以就业权为中心的基本人权关系分析[J].广西社会科学, 2019(1): 111-112. 

[2] 叶小琴.公民就业权视域下劳动者前科报告义务——以美国雇员案犯罪记录争议为切入[J].法学评论,2019(2):177. 

[3] 应松年.行政法与行政诉讼法[M].第三版.北京:中国政法大学出版社,2017.46-47. 

[4] 肖泽晟.宪法学——关于人权保障与权力控制的学说[M].第一版.北京:科学出版社,2003.67-69. 

[5] 张中秋 杨春福 陈金钊.法理学——法的历史、理论与运行[M].第二版.南京:南京大学出版社,2001.213. 

Problems and Perfection of Civil Aviation Passenger Transportation Security 

——Analysis Based on Rights Protection 

Qiu Ke, Shanghai Civil Aviation College, No.31 

Abstract: With the development of the air defense security situation and the improvement of the scientific and technological level, the civil aviation authorities are paying more and more attention to security and their investment in personnel and equipment is also growing. But in the implementation of security work, There are always all kinds of problems. This paper chooses a relatively independent perspective，which is based on rights protection. It discusses the idea of civil aviation passenger transportation security and the formulation and implementation of security measures. This paper mainly discusses the protection of the rights of Personnel applying for security positions, in-service security personnel, illegal actors and normal passengers. It is hoped that through discussion of these issues, the industry will pay attention to relevant issues, clarify ideas, and strictly regulate the implementation and supervision of security, which will improve the overall level of civil aviation security work. 

Key words: civil aviation passenger transportation；background check；rights；power