引言：习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议上强调，当前我国改革发展形势正处于深刻变化之中，外部不确定不稳定因素增多，改革发展面临许多新情况新问题。我们要保持战略定力，坚持问题导向，因势利导、统筹谋划、精准施策，在防范化解重点矛盾和突出问题上出实招硬招，推动改革更好服务经济社会发展大局。 

我国航空工业自建国以来经历了从无到有几十年发展，建立了完整的产业体系，研制生产当代先进航空装备能力的高科技工业体系逐渐形成，但却没有对我国民用航空应用领域发挥出应有的基础支撑作用。伴随民航运输快速发展，民用航空器和民用航空技术服务的大量需求仍主要依赖欧美国家的航空工业制造。认清我们面临的现状，就如何提升我国航空工业制造与航空运输融合度，促进我国民用航空制造、民用航空技术应用与民用航空运输服务高质量协调发展，为民航强国建设夯实基础支撑是应当思考的问题。 

一、 民用适航管理、航空制造和民用航空运输服务的关系。 

 民用航空适航管理：“适航”是一个舶来词语，《辞海》中无法查到这个词，早期来源于海上运输，应用英文Seaworthiness,后被欧美国家用于民用航空领域，应用英文Airworthiness，是适航性的简称，指民用航空器“适于（在空中）飞行”品质属性的专用词。民用航空器的适航性普遍被认可的定义是指航空器（包括其部件和子系统的整体性能和操纵特性）在预期的使用环境中和使用限制下，飞行的安全性和物理完整性的一种品质。这种品质要求航空器始终处于保持符合其型号设计标准和始终处于安全运行状态。适航性的概念和内涵决定了其最终目的是为维护公众利益的民用航空立法的需要。因此由国家机关在政府机构设置适航管理部门，并建立适航管理体系、适航法规、标准对民用航空工业制造、民用航空运输业实施从设计、制造、使用和维修的各个环节实施监督和管理，确保航空器运行安全。 

航空工业制造和民用航空运输：按照三次产业理论分类航空制造业是第二产业，航空运输业是具有公共事业性质的生产服务性产业，是第三产业。航空制造是航空运输产业发展的前提和基础，航空运输业发展促进航空制造业结构优化、技术提升和生产社会化等方面全面发展，航空运输业发展是生产力提高和社会进步的必然结果。按产业链理论来说，航空制造和航空运输分别作为产业链的上下游，航空制造是供应环节。从广义的航空概念来看，航空产业链主要包括航空制造和航空应用产业。 

民用航空维修：淡到民用航空制造和航空运输，就要提到民用航空维修。民用航空运输实现的工具是航空工业产品：航空器，为了实现航空运输持续可靠性和安全，就需要通过对航空器在使用中进行持续维修生产活动实现安全保证。根据产业链理论，航空维修与航空制造、航空运输是密不可分的，航空维修可以是横向协作关系的产业配套问题、也可以是制造业的延伸。按照民用航空适航管理概念和内涵，包括了对航空制造的初始适航管理和对航空维修的持续适航管理。航空制造作为供应环节为航空维修提供产品和技术服务，近年来，国外航空制造业延伸到航空运输中的航空维修服务的趋势日益明显。 

二、 我国航空制造和民用航空服务领域间的问题。 

（一） 航空工业制造中民用航空制造的问题。 

我国航空制造业与民用航空服务产业分离，航空制造主要精力为国防军队装备服务，航空工业制造存在与航空运输服务、条块分割，并且协调发展的体制和机制不足，以及工业体系、技术和管理标准差异，造成对民用航空服务需求的产品和技术服务无法发挥有力供给和技术支撑。主要体现在以下方面： 

1、 我国航空制造业与航空运输业相对独立发展，航空工业制造没有匹配民用航空服务市场的产品需求，对于民用航空核心产品研发投入少，供给与需求不匹配。 

2、 我国的航空制造业主要还是沿用前苏联设计与制造分离的模式，与民用航空服务领域的安全管理及适航管理标准和理念存在差异。 

3、 我国航空制造业大多数企业仍然是行政计划指令下的研制、生产，加之国防建设任务重，我国航空制造企业缺乏向民用航空领域提供产品和技术服务的积极性。我国民用航空制造虽然成立了商业飞机和发动企业，但工业制造体系整体参与度还不高，体制和机制壁垒还没有完全消除。 

（二） 我国民用航空制造中适航管理的问题 

八十年代开始中国民用航空飞机完全采用从欧美购买或租赁方式引进；1987年5月国务院颁布《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》，标志着对民用航空运输行业的行政管理方式之一的民航适航管理正式全面推开，由于我国的航空工业制造标准体系与民用航空运输领域的适航管理标准各自成体系。由此带来以下问题： 

1、 我国民用航空适航管理是借鉴欧美适航管理建立的，在航空制造技术和标准上缺乏工业领域参与。因此我国民用航空适航管理标准与我国航空工业制造实际存在较大差异，也缺乏对我国航空工业基础引导机制和政策。 

2、 航空器适航管理是以设计、制造为核心的，围绕航空器型号合格批准、制造许可进行的许可制度管理，具有完全的排他性，这种排他性帮助欧美航空工业产品在中国民用航空运输服务形成市场垄断、技术垄断，对我国航空工业领域参与民用航空运输服务产品制造和技术服务形成壁垒和排斥。 

3、 国外航空制造业为中国民用航空运输业提供了几乎全部航空器，按照适航管理要求国外航空制造企业通过提供技术服务、工具设备以及维修服务等方式，实现产业链向维修服务端延伸。进一步阻隔国内航空工业制造与航空运输企业的联系。 

4、 民用航空现行适航管理政策不利于民用航空各领域的创新发展；一是民用航空对公众安全容错能力几乎为零，从履行政府维护监督公众安全利益落实角度，作为民用航空适航管理部门自然会选择要求航空运输企业完全遵从制造人设计、制造标准要求落实适航性责任，这样责任风险最小。其二是航空制造人适航性责任决定了航空器及其部件任何的改动，如果未获得制造人技术支持和认可的行为都存在可能的不安全后果，由此带来的制造人不承担责任的风险。三是航空器使用人适航性责任决定了如果使用人不使用制造人提供推荐标准和方法，而无法承担这种改变对飞机适航性的影响和承担的适航性责任。 

（三） 民用航空运输领域中民用航空维修、航空工业制造发展的问题 

民用航空运输使用航空器产品为载体提供运输服务，为了提供可靠的、安全的运输服务，就必须要在使用中通过持续的、满足标准的对航空器产品的维修和技术服务，是达到持续的安全的运输服务要求，因此可以说民用航空产品的维修是建立和依赖航空工业制造基础上的。由于民用航空运输作为第三产业与我国航空工业制造关联度、紧密度不高，造成我国民用航空运输对我国航空工业制造发展缺乏有效的促进作用，也影响了我国航空运输领域中的民用航空维修技术能力、发展水平提升。民用航空运输服务迅猛发展，已连续14年运输总周转量位居世界第二。运输飞机的数量从 2006年的 1039 架增加到 2018年的 3638架，民用航空维修市场规模从40亿元增加到400亿元的规模，但国产民用航空产品和航空维修市场占比依然不高，我国航空维修企业在航空维修市场竞争仍多集中局限在低附加值、低技术含量的维修项目，也没有实现核心竞争力有效提升。突出体现在： 

1、 国内航空维修单位普遍规模较小，设备落后，技术水平不高，创新能力弱。主要满足各航空运输企业航空器基本部件维修或服务性维修保障工作，核心维修能力较弱等等。  

2、 航空器机体维修能力（机体维修、修理和大修(MRO)）基本具备满足航空运输企业使用需求，但机体修理中重要修理和改装项目主要依靠国外航空制造企业（OME）技术支持或送国外航空制造企业（OEM）。 

3、 国外航空制造业除了垄断我国民用航空运输业所需的航空产品，还通过提供的技术壁垒和服务等方式，向我国维修服务端延伸，进一步制约我国航空工业制造与航空运输服务领域的融合协调发展。 

另一方面由于民用航空运输业的旺盛需求国内缺乏有效的供给，而只能通过全球进行配置。我国民用航空运输安全管理标准、体系完全对标欧美发达国家管理标准，航空运输及使用的航空器制造、维修和技术服务完全对标欧美发达国家。民用航空工业产品和技术的市场竞争激烈，加之我国航空工业标准理念差异，以及发达国家有意识的主导技术壁垒形成和保护，造成我国航空制造业无法迅速与航空运输服务需求契合。主要反映在以下方面： 

1、 我国航空工业制造通过民用航空维修参与和融入民用航空运输服务的途径不畅。由于国内航空运输几乎完全购买或租赁引进国外制造航空器，航空器设计制造通过技术封锁和适航法律法规要求，阻断了我国航空工业制造通过民用航空维修参与民用航空运输服务的途径。 

2、 航空工业制造与航空运输服务中航空维修服务供给机制缺乏有效引导。现代航空器是材料、技术、工艺等各个方面高度集成，是基础科学集成的综合反映，需要技术能力的积累。我国民用航空运输完全从国外引进的飞机，集合了当今先进技术和基础科学应用成果。由于航空制造与航空运输服务需求缺乏有效融合引导，失去了我国航空制造业在军机上积累的技术能力应用到民用航空服务的最有效途径，失去了通过参与航空运输中航空维修服务的途径，借鉴先进技术和基础科学应用成果的机会，以及通过民用航空应用积累技术能力的机会。 

3、 行政管理对民用航空运输服务的安全要求的严格管制。由于民用航空运输涉及社会大众公共安全的政治性、社会性、严肃性，世界各国均采取了严格管制的行政管理方式，这是必要的也是必须的。但缺乏科学的对我国航空工业状况的综合考虑、缺乏科学对我国航空工业技术水平的综合评估，对民用航空运输服务安全要求采取简单的完全遵从航空制造国标准的一刀切的简单管制方式，也极大影响了航空工业制造与航空运输的融合协调发展的速度。 

简单概括，由于一是我国航空工业制造由于体制和机制制约，以及与全球民用航空制造标准和管理理念差异；二是民用航空适航管理的高标准和严管制不利因素，以及适航管理制度设计的与我国工业制造实际契合度低；三是民用航空运输与我国航空工业制造关联度、融合度不高，作为第三产业航空运输对工业制造的促进作用不明显，造成我国航空工业制造与民用航空运输服务产业间协调发展进程慢。 

三、 加快我国航空工业制造与民用航空运输融合协调发展的几点思考 

（一） 消除民用航空适航管理制度不利因素思考。 

1、 强化鼓励和支持使用非航空制造人技术应用航空器上的适航管理制度设计。适航管理制度体系设计了改装设计批准书、零部件制造人批准书（PMA）或者技术标准规定项目批准书（CTSO）的批准方式，许可非航空器设计制造人改装或生产航空器上的零部件。由于制度设计中缺乏有效的鼓励和支持航空器使用人使用非制造人改装技术和零部件，造成我国航空工业制造缺乏通过民用航空运输服务的航空维修途径参与到民用航空技术服务和产品生产的积极性。考虑从以下方面改进： 

（1） 建立基于工业制造业、科研院所和民用航空使用人共同参与组成的民航航空器制造和维修安全标准管理机构，负责对涉及民用航空器制造和维修标准的评估、发布和持续有效管理。一是适航管理是基于设计、制造标准之上的行政许可管理，目前的适航管理部门面临既要管基于设计和制造的工业技术标准制定，又要管行政许可管理制度设计，但又缺乏国内工业技术基础支撑的矛盾。二是由于我国民用航空运输使用的欧美制造的航空器，任何的改动都可能不满足设计制造批准标准，因此在适航管理制度中将对航空的改动分为大改、小改，所有的改变都需要严格管制，但只有定性的要求没有科学明确的量化的标准是不够的。因此有必要将基于设计和制造的工业技术标准制定管理与行政许可制度制定和监督进行分离，建立工业界参与的民用航空器制造和维修安全标准管理机构。 

（2） 建立基于民用航空器各系统的分类管理的“放、管、服”制度设计，科学分步制定对民用航空器零部件、系统集合的制造和维修准入条件，放宽零部件制造准入和深度维修。从制度设计上鼓励我国航空工业制造参与航空零部件制造及系统集合，参与航空器零部件及系统深度维修和改装。但是需要解决：一是使用每一项中国制造对航空器适航性规章的制度符合性；二是对航空器设计制造人初始适航责任的影响。因此建议对民用航空器各系统及零部件按照功能和作用的关键性进行等级分类，制定不同等级需要满足的标准和准入条件，按照“放、管、服”原则有序放宽许可，以激发我国航空工业制造与航空运输融合的积极性。例如，可以将航空器发动机、飞行控制、起落架等关键系统和部件设置为高等级而需要高准入条件。而其他系统和部件等级不同，需要的准入条件降低。 

2、 进一步强化航空器设计和制造人给予使用人提供维修标准的义务，以及使用人获取完整航空器维修标准和满足标准的方法的权利。适航管理是基于设计和制造基础的标准上行政管理，所有航空器维修工作标准必须建立在设计和制造基础上，持续满足或高于设计和制造业提供的建议维修标准，从适航管理的责任体系上，作为使用人落实持续适航责任有权利要求制造人提供完整的标准以及满足标准的方法。建议从以下方面考虑制度措施： 

（1） 与欧美国家双边适航协议中必须强化制造国和制造人落实无条件向使用国和使用人提供完整航空器、发动机及各个部件使用和维修标准的义务。 

（2） 进一步细化航空运输企业在引进国外航空器时合同和协议中必须明确的对制造人的义务要求，并且应当符合国家的政策和方针。 

3、 进一步细化明确航空器设计制造人提供的“持续适航性文件”内容和要求。“持续适航性文件”是航空器使用人在使用、维修过程中，持续满足和符合航空器设计制造人的要求的标准文件。应当避免航空设计制造人将航空器“持续适航性文件”内容简单化索引或模块化。建议如下： 

（1） 明确航空器设计制造人必须提供的“持续适航性文件”中具体的内容的要求，应当包括的拆装、测试步骤、工具、设备，测试工具和设备必须包括原理图等等。 

（2） 建立基于民用航空适航管理体系的民用航空器各系统的分类管理的“放、管、服”标准和制度设计，分类放宽航空器及零部件深度维修准入。简单说是对超出制造人提供的“持续适航性文件”内容的维修，维修标准由国家安全标准管理机构评估，行政职能按照分类管理的“放、管、服”制度设计实施行政管理，类似于国外航空制造和维修采用的“工程委任单位 (DOA)”。 

（二） 消除条块管理体制和机制的制约因素思考。 

1、 强化航空工业和航空应用领域发展的职能管理责任，从航空工业发展与运用发展战略、规划、产业政策引导、资金筹措及支持等方面进行顶层设计，促进航空工业制造与航空运输应用协调发展。 

2、 建议政策引导航空工业制造通过与航空运输服务的民用航空维修途径参与实现关联度提升。引导航空运输企业调整航空维修的定位。例如，可将现有航空运输企业航空维修定位为基本运行保障功能，主要承担航空器机体的各级维修；同时按照航空器系统分类引导组建由航空制造业、航空运输企业及民营资本参与的专业航空器部件修理企业，承担航空器部件的修理以及制造，提升航空工业制造与航空运输服务业融合度。 

3、 引入市场机制调整军队装备配置体制，适度改革放开军队装备供给制度，军民融合，发挥市场资源配置作用，深化航空工业制造进一步向市场化改革。同时，发挥政府行政职能有形“推手”，军民融合实现我国航空工业制造累积的技术和制造能力通过民用航空维修市场途径的实践和应用到民用航空领域，推动航空工业制造和航空运输融合发展。 

（三） 进一步提高民用航空维修市场资源对我国航空工业制造促进作用的思考。 

要提高市场配置资源的效率，就必须改变我国目前航空维修市场“低附加值、低技术含量”为特征的低端充分竞争、“高附加值、高技术含量”市场国外垄断的发展格局。为此，必须加快建立有利于我国民用航空工业产品和技术服务市场资源对航空工业制造的促进作用的机制；围绕消除不利于民用航空维修发挥市场促进供给作用的体制机制障碍深化改革。为此建议采取以下措施： 

（1） 扩大民用航空维修市场国内需求。当前国内民用航空维修市场主要受到技术、标准、工艺、测试设备、方法等多方面，以及行政管理的严格管制的制约。为扩大航空维修市场国内需求，建立航空工业制造和维修的技术、标准以及工艺方法的审定中心。因为在技术标准等各方面存在壁垒情况下，每一项维修项目的深入和扩展就会涉及对设计制造人标准的符合性或等效性评审，实现从A点到B点的科学路径不止一条，需要国家层面的技术标准支撑。 

（2） 引导航空制造业和航空运输通过民用航空维修服务途径融合。改革深化行政管理体制改革，破除条块分割，需要航空制造向维修服务延伸，需要聚集知识界、工业界、应用领域各方力量，需要开拓创新，需要航空制造业在现代军队装备制造累积的技术能力转换到民用航空维修应用，也需要通过对国外设计制造的航空器维修中借鉴学习、研制创新。建立由航空制造业、科研界及应用领域组成的委员会，为整合航空工业和应用领域市场资源配置提供支撑。 

（3） 公共航空运输涉及公众利益，自然面临管制和活力的矛盾、管制和创新的矛盾，需要通过合理的放松管制，促进资源的优化配置，促进航空工业技术进步和发展，提高核心竞争力和经济效益。因此，建立有针对性扶持政策是不可或缺的要素，对产业内的竞争起着重要的作用。建议制定促进航空制造业与航空运输服务协调发展纲要，加快我国航空工业制造与民用航空运输协调发展。 

以上是本人对促进我国航空工业制造与民用航空运输协调发展的一些粗浅的思考，由于个人工作经验和知识的局限，当然也存在许多不恰当的观点，希望获得指正和帮助。 

参考：《我国航空制造业与航空运输业协调度研究》2008年，祝明皎 

《基于钻石模型的航空运输产业链研究》2016年5月，高淑新