前言 

2010年，民航局党组提出建设民航强国的战略构想，明确了民航业未来的发展方向。2019年伊始民航局冯正霖局长在民航工作报告中明确提出：“以新发展理念引领新时代民航高质量发展”总要求，新时代民航强国建设的本质是高质量发展。站在新的历史方位，把握民航高质量发展的理念、内涵和方向，明确民航高质量发展的目标、路径和方法，推动和实现民航高质量发展，成为摆在民航人面前的迫切要求和艰巨任务。高质量发展离不开航空工业基础支撑，离不开航空制造产业发展，进一步理清影响我国民用航空工业发展到政策、理念及体制机制影响因素,采取切实可行的对策和措施加快推进我国航空制造产业发展、现代航空工业技术进步,为民航高质量发展、为民航强国建设夯实基础支撑是我们必须认真思考的问题。 

现代航空工业技术是一个国家的工业顶尖技术,是国家科研技术、国防实力和工业水平能力的综合体现。截至2018年12月底，民航运输飞机在册3638架，通用飞机在册2451架，但国产飞机使用数量占比不足1%。我们的航空工业自建国以来经历了从无到有几十年发展，建立了完整的产业体系，对民用航空却没有发挥基础支撑的有效作用，是我们必须认真思考的问题。 

一、 我国民用航空适航管理与航空工业基础脱离，不利于发挥促进民航强国建设作用； 

（一） 我国民用航空适航管理基于并依赖欧美发达国家航空工业基础，无法有效发挥促进民航强国建设作用。 

八十年代初随着我国运-10飞机项目停止，中国航空工业大部分精力用于为军队建设服务，中国民用航空飞机完全采用从欧美购买或租赁方式引进；1987年5月国务院颁布《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》，标志着我国民航适航管理正式全面推开；由此开始，我国的航空工业体系与民用航空适航管理各自成体系。我国民用航空适航管理理念成为了真正的“舶来”，由于我国民用航空器主要来源于欧美引进，而航空器适航性是基于航空设计、制造的工业基础之上的，因此我国民用航空适航管理实质是基于依赖并建立在欧美航空工业基础之上的，更多的作用是对航空产品使用和维修方面持续满足和符合其设计和制造批准。 

（二） 我国航空工业与民用航空适航管理理念差异不利于推进民航强国建设。 

我国的航空工业建立在学习和借鉴前苏联航空工业基础上，与欧美适航管理理念存在很大差异，主要还是沿用前苏联设计与制造分离的模式，由设计局（所）设计，指定制造厂制造后由军队定型号使用的模式，并且“设计”的理念与民用航空适航管理中“设计”的理念有很大的差异。这种差异简单来说是：目前我国航空工业设计所提供的“设计”不包括/或不能完整包括转换为产品的工业语言。而民航适航管理中的“设计”包含了可直接生产出产品的系统完整的工业语言，甚至包括品质及符合性方法。这种状况造成对推进民航强国的不利影响主要体现在： 

1、 我国现行民用航空适航规章及标准与航空工业标准存在差距。民用航空适航规章及标准从80年代与欧美发达国家对标，经过了三十年。相反对我国航空工业来说，虽然经过三十年自主发展取得了巨大成就，但由于欧美国家的各种限制和技术封锁，与现行国际适航标准存在差距是不言而喻的，这种差距尤其表现在理念、系统整体性以及工艺方法等方面。例如，中国民用航空规章第25部《运输类飞机适航标准》（CCAR-25）已经修订了4次，参照了美国联邦航空条例第25部各次修订内容，很多标准大幅改进或提高。 

2、 我国现行民用航空适航理念和体系不符合航空工业实际。航空器适航性是基于航空设计和制造基础，为维护公众利益的民用航空立法的需要而建立的，欧美发达国家民用航空适航管理标准是航空工业领域参与共同制定的。由于当前我国民用航空适航管理实质是依赖并建立在欧美航空工业基础之上的，并且适航管理部门仅仅基于适航规章对欧美国家航空产品在其国适航认证基础上的补充审定，并未完整参与对欧美航空产品设计、制造全过程审定，加之欧美国家对关键技术保护，造成：一是我国适航管理部门对欧美国家每次适航标准修订升级全盘接受；二是对欧美适航性标准的工业基础、技术标准、工艺方法等支撑无法准确的把握，从而无法为我航空工业实际提供有力帮助。 

3、 飞机的适航性源于安全性，安全是一种状态， 是可接受的水平，是技术标准、工业基础、管理水平等方面的综合反映。我们的民用航空适航管理部门不断对标欧美发达国家适航管理标准，并在飞机使用和维修中通过持续的符合性监督保障安全，但并不是技术标准越高，就一定越安全。有危险并不代表不安全，只要“危险、威胁、隐患等”在人们的可控范围内，就可以认为其是安全的。我们航空工业界走过了三十多年的自主发展的道路，与民用航空运输领域标准存在较大的差异，但是并意味着我国航空工业水平领域必须要满足民用航空现行适航管理所有标准后，才能制造出安全的飞机或飞机零部件。需要科学评估我们航空工业基础状况与现行民用航空适航标准之间的差异。 

二、 民用航空适航管理不利于打破欧美发达国家对民用航空技术了垄断； 

适航管理部门依照批准的预期使用环境和限制，对航空器从设计批准、到制造生产批准、到航空器获得适航批准证书，以及在使用和维修符合性批准，乃至寿命终结全过程，从而保证航空器系统的构型能够安全地完成持续保持飞行的特性。适航性包括初始适航性和持续适航性。初始适航性是指航空器从设计批准（型号合格证TC）、制造生产批准（生产许可证PC）自动取得适航证到交付用户过程；持续适航性是飞机交付使用乃至寿命终止以后持续适航性的保持的过程。初始适航性关注适航性的审定与验证，持续适航性关注适性的监督与管理。 

（一） 民用航空适航管理理念助推了外国航空工业垄断。 

航空器从初始适航性阶段就已经注定该型号航空器的排他性，这种排他性自然形成市场垄断、技术垄断。适航性是民用航空器固有属性，航空器从设计开始就确定了以设计为核心的，以公众安全目的的权益保护特点，决定了航空器设计制造人有强烈排他性。中国民用航空运输领域主要使用欧美设计、制造的飞机（波音、空客），如果用户想更改替换飞机任何的部件为非原制造厂生产的部件就会涉及到对航空器的设计改动/改装，按照适航管理法律法规要求就会涉及一系列的符合性评估和审定，对于航空器用户几乎是无法实现的。即使该部件是原制造厂生产的一模一样的，但没有飞机制造厂的部件号，航空用户也无法使用。例如：中国某企业为美国波音公司代工生产其某型号飞机的某种型号部件（非标准件），波音生产出的该型号飞机销售给了中国航空用户，中国航空用户在使用中，想直接使用中国企业生产的部件，按照现行的适航管理法规要求，中国航空用户无法直接从中国企业购买该型号部件，必须通过波音公司购买。 

（二） 民用航空适航管理制度设计无法避免垄断形成。 

为了维护公众利益为目的适航管理的制度中，设计了如果你不是航空器的设计和制造人，也可以通过取得政府的其他批准方式改装、生产和制造航空产品，但这样的制度体系设计并不能打破垄断。按照民用航空规章相关要求，如果你不是某型号航空器的设计和制造人，但想改装或生产该型号航空器上的某些零部件，你可以向中国民航申请并获得补充型号合格证、改装设计批准书、零部件制造人批准书（PMA）或者技术标准规定项目批准书（CTSO）后，生产航空器上的某些零部件。这样的制度设计表面看似乎可以打破航空器设计制造厂的垄断，而事实并非如此。航空器及其机载零部件由制造企业随航空器整体交付给了航空用户，但航空器用户作为航空器占有人或使用人，没有更多意愿使用非航空器制造人的产品。任何的产品生产制造出来都是以使用为目的的，没有了用户或是有限的用户，就让非航空器制造人失去生产源动力。造成的原因主要是： 

1、航空器用户作为使用人的适航性责任决定的。 

一是按照适航管理要求飞机交付使用乃至寿命终止的过程中，航空器用户在使用和维修需要持续符合设计、制造的适航批准，这就是航空器用户的适航性责任，而落实适航性责任的最简单方法是遵从航空器设计制造人标准的要求。二是我国航空用户主要是国有运输航空公司，其主营是旅客运输服务，决定了其不需要具备航空器设计改装或改变能力，就像汽车运营公司不需要自己具备造车、改装车的能力一样。 

2、航空器制造人承担适航性责任决定了。 

航空器制造人从设计图纸、原材料、试制、制造工艺、组装直至取得航空器的适航证书，即初始适航性负主要责任；同时也要对为了持续满足设计、制造的技术标准而制定了指导使用和维修各类文件、手册而负责，并且还要对使用中暴露的缺陷等的持续改进负责，即制造人持续适航性责任。航空器用户如果使用非制造人的零部件是可以节约费用，但由于使用了非制造人零部件造成不安全，航空器制造人有可能不承担适航性责任及其背后安全责任，由此带来的航空公司作为主体承担全部适航性责任的结果，是航空公司无法接受的。 

3、民用航空适航管理部门的适航性责任与适航审定能力短板矛盾决定的。 

适航管理部门和管理者要对影响适航性的所有工作负责。对航空器的设计改装或改变，按照适航管理规章要求，申请人必须申请并经过严格的符合性审定才能获得相应批准，每一次符合性的审定对适航管理部门和管理者提出很高的要求。一是由于近几十年来我国长期引进使用欧美制造国制造人生产的航空器，更多是基于规章的适航认证基础上的补充审定，并未完整参与对欧美航空产品设计、制造全过程适航审定，因而适航管理部门对管理体系审定能力较强，但对基于技术、工艺以及制造标准方面的审定能力较弱的状况。二是我国民航现行适航管理体系是由适航审定（管初始适航）、适航维修（管持续适航）两部分组成，但两部分各自分离，使本来应该是系统性、完整性、持续性的管理行为被割裂，无法形成有效的相互支撑。因此对欧美航空器的设计改装批准往往更多是依赖于制造人获得制造国的批准之后的认可。 

总之，民用航空适航管理要求决定了对欧美制造的航空器的任何的设计更改或改动（无论大改、小改）有着严格的标准和批准程序，一方面航空公司不具满足标准的能力和意愿，另一方面我国航空工业基础又与民用航空运输脱离缺乏支撑。最后的结果就是几千架欧美制造的飞机垄断了中国的天空；欧美制造的航空部件、设备、工具器材以及技术垄断了中国市场。 

三、 民用航空适航管理不利于民用航空制造、使用和维修领域创新发展； 

适航的发展伴随着航空工业的发展，随着民用航空应用领域要求不断提高而促进了航空技术的发展，是和航空工业领域紧密相连、密不可分的，是以航空运用需求为引领，航空工业为基础建立的。民航航空适航管理理念是围绕设计、制造的以及持续符合性的批准，可以说其实质是以制造人为核心，以维护公众安全为目的建立的。这样的理念下的制度设计，对于今天中国民用航空制造、使用和维修的应用领域创新发展是不利的。造飞机是为了满足社会需要，对于民用航空制造这样高技术密集、高资金投入的高资源密集的行业，以公众安全为目的的，以制造人为核心的制度设计，制造人一旦成形并占有了社会需要，就会制约创新。对当前全球形成的民用航空制造人寡头来说，最大的创新驱动就是垄断技术核心，和以提高、保护技术核心为目的思想意识的引导。 

创新的核心驱动力是社会需求，是商业利益。我们民用航空工业的商业利益在哪？是我们自己能够在飞机制造、零部件制造、材料、维修等等方产品满足社会需求并获得利益。民用航空适航责任体系制约创新主要表现在以下： 

（一） 航空制造人适航责任制约创新。 

我们民航航空应用领域中几乎所有的制造人都不是中国的，比如波音公司能够支持你对其制造飞机的材料、零部件、维修等等产品的改造和替代吗？或许可以接受你的原材料的、中低级的代加工等等，但是当你提供的产品可能触及到对他技术、工艺等核心有影响时，其往往都会利于制造人的适航性责任来限制你的发展和进步。所以制造人是要限制这样的创新。 

（二） 航空使用人的适航性责任不利于创新。 

航空使用人在使用和维修过程中持续符合批准，即是航空使用人的适航性责任。如果使用人不使用制造人提供推荐标准和方法，现行体制下航空使用人无法承担这种改变对飞机适航性的影响以及适航性责任，所以对航空使用人来说最好就是不创新，严格按照批准的制造人标准执行。 

（三） 适航管理部门的适航性责任抑制创新。 

对航空器的初始适航批准和持续适航符合性监督，并客观公正地进行评估和控制，即适航管理部门的适航性管理责任。虽经过三十年的引用和借鉴，民用航空适航管理体系建立和发展，但由于缺乏工业基础支撑，缺乏对航空制造人的批准和使用人持续符合性监督管理需要的科学的、系统的和完整的技术体系、标准体系、监督评价体系、持续保障体系的支撑，更多的责任往往是由适航管理部门、甚至是个人承担。意味任何的创新改变带来的公众安全影响和责任都压在适航部门，加之民用航空对公众安全容错能力几乎为零，为了责任的最小化，民用航空适航部门也无法支持创新。只能依赖欧美发达国家对制造人批准，以及完全遵守制造国、制造人的技术标准和手册要求。 

四、 举例说明民用航空适航管理的不利影响 

以我们中国商业飞机有限公司生产的ARJ-21型飞机为例子： ARJ21新支线飞机是中国首次按照国际民航规章自行研制具有自主知识产权的中短程新型涡扇支线飞机。获得了中国民航局型号合格证和生产许可证。按照民用航空适航管理相关规章相关要求，中国商业飞机有限公司生产的每一架ARJ21-700飞机都可获得了适航证及型号合格数据单，如果ARJ21-700飞机的空调系统是由美国汉胜公司提供的整套解决方案，即由美国汉胜公司设计、制造的。提出以下问题： 

（一） ARJ21-700飞机空调系统设计、制造对我国航空工业产业意义何在？ 

答案是学习借鉴，意义有限。因为ARJ21-700飞机的设计费、制造费、以及投入使用、维修保障和技术服务将全部被美国汉胜公司提供，也就是说ARJ21-700飞机空调系统与中国企业关系不大，既不能促进中国航空工业在飞机空调技术发展，也不能带来利益。 

（二） 我们可以将美国汉胜公司将ARJ21-700飞机空调系统全部替代由中国航空工业的相关设计、制造企业产品替代呢？（国产化） 

答案是：按照现行适航管理制度设计存在很多制约因素。因为涉及到ARJ21-700的型号更改，就需要按照现行适航管理规章申请并完成严格的适航验证等工作，存在以下情况： 

1、由中国商业飞机制造有限公司申请相关批准，但是存在：一是设计研发、验证试验以及评审评估等投入高；二是生产的ARJ21-700已经投入市场开始收益并将形成垄断，没有源动力。所以中国商业飞机制造公司不愿意对空调系统国产化的。 

2、由ARJ21-700飞机用户申请相关批准，存在：一是作为用户（航空公司）不具备这样的能力；二是国产化带来的利益与承担适航性责任（安全风险）对比微不足道。所以航空用户不愿意。 

3、由其他具备能力的企业申请相关批准，存在：一是对ARJ21-700飞机的国产化空调系统零部件或系统解决方案给谁用？因为航空用户（安全风险）不愿意用。二是中国商业飞机制造公司可能不支持国产化造成审定基础不成立，美国汉胜公司是肯定不支持的。 

4、 原则上为了国家经济和技术发展，民用航空适航管理部门是支持国产化的，但由于适航审定批准缺乏技术体系、标准体系、评估监督体系等支撑，按照谁批准谁负责界定原则，责任太大，适航管理部门肯定是缺乏主动性和积极性的。 

总之，民用航空适航管理经过三十多年发展，源于公众利益需求，伴随着航空工业的发展，并促进了航空技术的发展，但是对于我国航空工业发展相互促进、相互支撑的作用远远没有实现，这也将直接影响我国民航强国建设的新征程。正因为如此，从民航行业的角度认真分析思考适航管理与我们航空工业基础的实际，找到问题症结所在，有针对性由顶层设计方面从技术体系、标准体系、监督评估/持续保障体系、适航审定和维修队伍等方面建设着力；以促进需求方面从适航性责任建设、创新驱动、供给侧政策和产业孵化拉动等方面精准施策提供有益的借鉴是本人思考这篇文章的目的，也才是真正意义所在，但是由于篇幅所限，本文仅就民用航空适航管理对民航强国建设不利因素进行了思考，当然也存在许多不恰当的观点，也希望获得指正和帮助。（金涛 民航贵州安全监督管理局）