引言 

截至2018年12月底，全国航空运输企业60家，民航运输飞机在册3638架，其中客机3478架，货机160架。通用飞机在册2451架。伴随民航运输快速发展，民用航空器的迅速增加，我们的民用航空维修业依然核心竞争力不高，市场占有率长期徘徊在30%维修总量，国外航空维修技术长期垄断格局依然没有根本改变。我们的航空工业自建国以来经历了从无到有几十年发展，建立了完整的产业体系，随着三代、四代战机、大运飞机、预警机等各型航空器军队装备军队，标志着我国研制生产当代先进航空装备能力的高科技工业体系逐渐形成，但却没有对民用航空应用领域发挥出应有的基础支撑作用。认清我们面临的现状，厘清航空制造和维修的关系，思考如何促进民航航空维修发展，带动航空制造向维修服务延伸，进而进一步促进航空制造技术应用和进步，为民航高质量发展、为民航强国建设夯实基础支撑是我们必须认真思考的问题。 

一、 民用航空维修与航空制造业的关系和现状； 

（一） 民用航空维修和航空制造的关系。 

按照三次产业分类航空运输业是具有公共事业性质的生产服务性产业；航空制造业是第二产业。航空制造是航空运输产业发展的前提和基础，航空运输业发展促进航空制造业结构优化、技术提升和生产社会化等方面全面发展，航空运输业发展是生产力提高和社会进步的必然结果。按产业链理论来说航空制造和航空运输分别作为产业链的上下游，航空制造是供应环节。从广义的航空概念来看，航空产业链主要包括航空制造和航空应用产业（包括军用）。民用航空维修往往是作为民航运输综合服务保障环节来认识的，根据产业链理论，分垂直的供需链和横向的协作链，垂直关系是产业链主要结构，横向协作关系则是人们经常提到的产业配套问题，航空制造和航空维修是密不可分的，航空维修是制造业的延伸，某种意义上说没有制造就没有维修。按照民用航空适航理念，民用航空维修是航空产品在使用过程中，为了持续满足和符合制造批准而按照航空产品的设计制造标准进行的必要的维修生产活动。航空制造作为供应环节为航空维修提供产品和技术服务，早期航空制造业利益主要通过提供航空产品实现，但近二十年来，航空制造业意识到通过提高航空技术、维修服务可获得利益更大更长久，尤其是近十年来，航空制造产业延伸到航空维修趋势日益明显。 

（二） 民用航空维修业现状。 

伴随着中国经济的迅速发展，人们消费水平的提高，航空运输的服务需求也发展迅猛，我国航空运输业实现了飞速增长，已连续14年运输总周转量位居世界第二。航空公司对民用飞机需求旺盛，运输飞机的数量从 2006年的 1039 架增加到 2018年的 3638架，全国航空运输企业60家，通用飞机在册2451架。民用航空维修业作为航空运输产业链的组成部分，各航空运输企业几乎都组建了维修部门或企业，以满足各自飞机基本维修需要。全球取得中国民航适航批准企业近800家，其中国内维修企业近400家，和国外数量基本相当，企业类型主要有从属航空公司的民航维修企业、独立国有维修企业、合资维修企业、外商独资的维修企业和民营维修企业等五种类型。近些年中国民航维修市场伴随中国经济持续稳定快速增长，据统计，2017 年中国民航运输维修市场总量约，人民币370亿元（不含通用航空航空器维修），年均增长速度超过10%以上。按照统计数据经验，发动机翻修148亿元（约占40%）、机载设备部附件维修77.7亿元（约占21％）、机体大修59.2亿元（约占16％）、飞机改装22.2亿元（约占6％）、航线维修77.7亿美元（约占21％）。国内民用航空维修产值仅占市场总规模的30%，估算2017年国内维修产值约人民币约110亿元。 

二、 民航航空维修业发展问题及原因； 

（一） 民用航空维修业发展的问题。 

民用航空维修作为民用航空产业的保障基础具有不可替代作用。无论是运输型飞机、通用飞机，都离不开飞机、发动机及零部件维修，它是飞机安全正点飞行的保障。民用航空维修需要现代航空制造业支撑同时又促进制造产业的发展，是现代航空制造的延伸，具有促进飞机设计，制造技术，工艺材料的发展的关键作用。但是相比我国民航运输快速发展，民用航空维修业以及民用航空制造业发展长期处于滞后状态。由于国内航空维修业的综合修理能力和实力的限制，仅能承担总维修需求30%左右的维修项目，问题主要体现在以下方面： 

1、 国内航空部件维修除少数与制造厂OEM合资的维修企业，或者少数的民营维修企业以外，维修单位普遍规模较小，设备落后，技术水平不高，创新能力弱。主要满足各航空运输企业航空器基本部件维修或服务性维修保障工作。航空器部件核心维修能力较弱，部分核心部件修理完全依靠国外航空制造企业，如发动机、计算机核心部件、核心控制部件等等。  

2、 航空器机体维修能力（机体维修、修理和大修(MRO)）基本具备满足航空运输企业使用需求，但机体修理中重要修理和改装项目主要依靠国外航空制造企业（OME）技术支持或送国外航空制造企业（OEM）。 

3、 国外航空制造业为中国民用航空运输业提供了几乎全部航空器，所有的维修企业必须依据航空器设计制造人的“持续适航性文件”的进行民用航空维修工作。近年来随着航空器设计、制造技术升级，数字化、新材料及新技术等的运用，航空器型号合格证持有人通过提供的“持续适航文件”简单化、高标准化等方式，实现产业链向维修服务端延伸。 

4、 八十年代初随着我国运-10飞机项目停止，中国航空制造业大部分精力用于为军队建设服务和进入门槛较低的非航空民用产品制造，航空制造业长期和民用航空运输“断链”，国内航空制造资源不能为民用航空运输提供支持和服务。 

（二） 民用航空维修业发展问题原因分析。 

1、民用航空适航管理制度设计原因分析。由于中国民用航空飞机走完全引进方式，我国民航适航管理也主要借鉴欧美航空器适航管理的理念和制度设计而全面实施。为了维护公众利益，由国家权利机关在政府机构设置适航管理部门，并建立适航管理体系依据适航法规、标准对民用航空器的设计、制造、使用和维修的各个环节实施监督和管理，确保航空器运行安全。从适航法律、法规的制度设计上不利于我国民用航空维修发展，本人在《浅析我国民航适航管理对民航强国建设的不利影响》一文中已阐述。分析概括起来体现在以下方面： 

（1） 航空器适航管理是以设计、制造为核心的，围绕航空器型号合格批准、制造许可进行的许可制度管理，具有完全的排他性，形成自然垄断。 

（2） 从航空器使用、维护的环节落实持续适航责任，最简单的方法就是完全按照制造人要求开展维修工作。航空运输企业没有能力和更多意愿改变航空制造人的推荐维修标准要求，无意愿提供更多的维修需求给国内的维修企业。 

（3） 航空器制造人有意的通过“持续适航文件”中加入导向性的维修工作标准、手段和方法，让使用人需要不断的依靠制造的技术和服务支持。比如，改变某些维修工作需要的条件、维修工作模块化、改变维修工作测试工具等等。 

（4） 从政府落实监督和管理，以维护公众安全的责任角度分析。一方面由于我国民用航空缺乏工业基础支撑，缺乏科学的、系统的和完整的技术体系、标准体系、监督评价体系、持续保障体系的支撑；另一方面民用航空对公众安全容错能力几乎为零。因此，为了责任的最小化，作为民用航空适航管理部门自然会选择安全风险最小的维修和管理方式落实责任。 

（5） 航空器制造人从设计、制造获得适航批准，并且对使用中暴露的缺陷等的持续安全改进负责，即制造人适航性责任。制造人适航性责任决定了航空器及其部件任何的改动，如果未获得制造人技术支持和认可的行为都存在因可能的不安全后果带来的责任风险。 

1、 我国航空制造业和民用航空运输管理体制原因分析。伴随新中国建立中国航空工业从小到大、从弱到强，形成了专业门类齐全，科研、试验、生产相配套，具备研制生产当代先进航空装备能力的高科技工业体系，极大地推进了国防现代化建设进程，为国民经济发展和科技进步做出了重要贡献。但从八十年代开始，航空制造业与民用航空运输分离，航空制造主要精力为国防军队装备服务以及非航空民用产品制造。由于航空制造和民用航空业的行政管理体制条块分割，缺乏协调发展体制和机制，无法促进民用航空维修发展。主要体现在以下方面： 

（1） 我国航空制造业与航空运输业相对独立发展，航空制造没有匹配民用航空市场的需求，对于民用航空核心产品研发投入少，航空制造企业所生产的产品首先考虑的是服务军队装备需求，少有考虑民用航空需求；民用航空运输业的旺盛需求国内缺乏有效的供给，而只能通过全球进行配置，造成航空制造和民用航空产业链脱节，供给与需求不匹配的状况。 

（2） 我国的航空制造业主要还是沿用前苏联设计与制造分离的模式， “设计”的理念与民用航空适航管理中“设计”的理念存在差异。 

（3） 现代航空器是材料、技术、工艺等各个方面高度集成，是基础科学集成的综合反映，需要技术能力的积累。我国民用航空运输完全从国外引进的飞机，集合了当今先进技术和基础科学应用成果。由于我国航空制造业与民用航空业的脱离，航空制造业失去了借鉴先进技术和基础科学应用成果的机会，失去了通过民用航空应用积累技术能力的机会，还失去了我国航空制造业在军机上积累的技术能力应用到民用航空服务的最有效途径。 

（4） 民用航空航空器不仅仅是高科技、先进技术的集合，同时也是基础科学广泛应用的集合。民用航空器中高科技集合的关键核心部件（如发动机等）维修主要是要送到国外修理，但对于基础科学应用的部件、非关键部件、基础工艺等仍需花费高昂费用进口配置设备、原材料甚至购买技术服务等，或者牺牲修理时间周期送外修理，因此，民用航空器在使用、维护工程中，往往需要高昂的费用建设配置保障飞机的运行条件。 

（5） 我国航空制造业主要精力为军队装备制造服务，军用航空制造仍然是行政计划指令下的研制、生产，因此许多航空制造企业主业的体制上仍然是计划经济管理模式，加之国防建设任务重、国防经费投入多，航空制造企业无精力投入到民用航空领域。另一方面，民用航空维修是完全市场化的行业，民营资本、外资资本已经深耕民航维修也多年，市场竞争激烈。造成我国航空制造业无法融入民用航空维修领域。例如：一些航空制造工业企业取得了民航适航维修许可证，但维修工作长期没有进行或只有很少的维修业务量。 

2、 民用航空维修市场配置资源原因分析。经过多轮紧紧围绕打破市场分割、市场封闭、市场垄断、市场混乱，建立统一开放、竞争有序的全方位市场体系改革，我国民用航空运输业发展迸发出前所未有的活力。但民用航空维修市场资源配置低，干扰因素多，关键要素资源流动性差，技术壁垒，垄断以及行政管理体制障碍等影响制约了民用航空维修发展。按照2017年民航局统计数据估算国内民航运输企业维修成本约人民币约370亿元，按30%估算国内仅能提供110亿元维修市场供给保障。进一步分析航空器机体占总维修成本16%估算约59.2亿元，因此国内航空器部件及其他维修仅提供了51亿元维修规模供给，并且由不包括航空运输企业的维修部门或公司（航空机体维修主要由公司自己承担）外的200多家维修企业供给，市场竞争尤其激烈，维修服务价格低。且竞争多集中局限在低附加值、低技术含量的维修项目，集中在保障性维修项目，不能更好的促进技术进步，也没有实现核心竞争力有效提升。造成问题主要原因有： 

（1） 民用航空维修国内市场需求被制约。由于国内航空运输几乎完全购买或租赁引进国外制造航空器，航空器设计制造国通过技术封锁和适航法律法规制约国内需求，形成国内航空维修需求一直在总需求30%徘徊，并且个人认为这30%的市场需求大部分是航空器运行基本的维修保障。 

（2） 民用航空维修国内市场供给机制缺乏有效引导。国内维修市场供给一直缺乏制造业参与，航空器机体维修主要由航空运输企业自主承担，航空器零部件修理主要是民营资本、私人企业建立逐步发展起来。早期主要是解决航空运输企业低附加值、低技术含量的保障性维修项目需求，经过近二十年发展一些企业也具备了一定的规模，累积了一些技术基础。但大多仍处于小、散、弱的缺乏核心竞争力的状态。主要原因是缺乏有效的政策引导和支持，加之国外航空设计制造人刻意的技术壁垒营造、制度设计陷阱、贸易保护等等多种因素干扰，造成民用航空维修业现状。 

（3） 行政管理体制对民用航空维修市场严格管制。由于民用航空运输涉及社会大众公共安全的政治性、社会性、严肃性，世界各国均采取了严格管制的行政管理方式，这是必要的也是必须的。但我们对民用航空维修市场严格管制采取一刀切的方式，缺乏科学的对我国航空工业状况的综合考虑、缺乏科学对我国航空工业技术水平的综合评估，也极大制约了民用航空维修业的发展。 

三、 进一步促进民用航空维修业发展的思考 

（一） 破除民用航空适航管理制度不利因素思考。 

1、 进一步强化航空器设计和制造人给予使用人提供维修标准的义务，以及使用人获取完整航空器维修标准和满足标准的方法的权利。适航管理是基于设计和制造基础的标准上行政管理，所有航空器维修工作标准必须建立在设计和制造基础上，持续满足或高于设计和制造业提供的建议维修标准，从适航管理的责任体系上，作为使用人落实持续适航责任有权利要求制造人提供完整的标准以及满足标准的方法。建议从以下方面考虑制度措施： 

（1） 与欧美国家双边适航协议中必须强化制造国和制造人落实无条件向使用国和使用人提供完整航空器、发动机及各个部件使用和维修标准的义务。 

（2） 进一步细化航空运输企业在引进国外航空器时合同和协议中必须明确的对制造人的义务要求，并且应当符合国家的政策和方针。 

2、 强化适航管理制度中鼓励和支持使用非航空制造人技术应用航空器上的相关规章制度。适航管理制度体系设计了改装设计批准书、零部件制造人批准书（PMA）或者技术标准规定项目批准书（CTSO）的批准方式，许可非航空器设计制造人改装或生产航空器上的零部件。由于制度设计中缺乏有效的鼓励和支持航空器使用人使用非制造人改装技术和零部件，造成我国航空制造业和民用航空维修业缺乏改装和生产的积极性。建议从以下方面考虑制度措施： 

（1） 建立基于制造业为主体、科研院所和民用航空使用人共同参与组成的民航航空器制造和维修安全标准管理机构，负责对涉及民用航空器制造和维修标准的评估、发布和持续有效管理。一是适航管理是基于设计、制造标准之上的行政许可管理，目前的适航管理部门面临既要管基于设计和制造的工业技术标准制定，又要管行政许可管理制度设计，但又缺乏国内工业技术基础支撑的矛盾。二是由于我国民用航空运输使用的欧美制造的航空器，任何的改动都可能不满足设计制造批准标准，因此在适航管理制度中将对航空的改动分为大改、小改，所有的改变都需要严格管制，但只有定性的要求没有科学明确的量化的标准是不够的。因此有必要将基于设计和制造的工业技术标准制定管理与行政许可制度制定和监督进行分离，建立工业界为主体的民用航空器制造和维修安全标准管理机构。 

（2） 建立基于民用航空器各系统的分类管理的“放、管、服”制度设计，科学分步放宽对民用航空器零部件、系统集合的制造和维修准入条件，放宽零部件制造准入和深度维修条件。现代航空器除了装备了高精尖科技的发动机部件，同时也装备了并不复杂的零部件，许多零部件甚至系统按照目前我国航空制造业水平完全可以中国制造。但是需要解决：一是使用每一项中国制造对航空器适航性规章的制度符合性；二是对航空器设计制造人初始适航责任的影响。因此建议对民用航空器各系统及零部件按照功能和作用的关键性进行等级分类，制定不同等级需要满足的标准和准入条件，按照“放、管、服”原则有序放宽许可，以激发航空制造业参与以及深度维修的活力。例如，可以将航空器发动机、飞行控制、起落架等关键系统和部件等级高，准入条件高。而其他系统和部件等级降低。再比如：辅助动力装置APU主要作用一是地面和在一定高度提供气源为客舱提供空调、应急启动发动机，二是提供应急电源备份，经过科学评估对航空安全的影响，个人认为是可以安装非原制造人（OEM）配套的辅助动力装置(APU)的。 

3、 进一步细化明确航空器设计制造人提供的“持续适航性文件”内容和要求。“持续适航性文件”是航空器使用人在使用、维修过程中，持续满足和符合航空器设计制造人的要求的标准文件，每一项航空维修工作都应当遵循。避免航空设计制造人将航空器“持续适航性文件”内容简单化索引或模块化。建议可以考虑以下措施： 

（1） 明确航空器设计制造人必须提供的“持续适航性文件”中具体的内容的要求，《维修手册》中应当包括拆装、测试步骤、工具、设备，测试工具和设备必须包括原理图等等。 

（2） 建立基于国家民航航空器维修安全标准管理机构的民用航空器各系统的分类管理的“放、管、服”行政制度设计，放宽航空器及零部件深度维修准入。简单说是对超出制造人提供的“持续适航性文件”内容的维修，维修标准由国家安全标准管理机构评估，行政职能按照分类管理的“放、管、服”该放松就放松、该管住管住，类似于国外航空制造和维修采用的“工程委任单位 (DOA)”。 

（二） 破除管理体制制约因素的思考。 

1、 强化航空工业和航空应用领域发展的职能管理责任，从航空工业发展与运用发展战略、规划、产业政策引导、资金筹措及支持等方面进行顶层设计，协调和促进航空制造与应用发展。 

2、 建议通过政策引导航空运输企业调整航空维修结构和定位，引导航空制造业与航空运输服务结合。将现有航空运输企业航空维修定位为基本运行保障功能，主要承担航空器机体的各级维修；按照航空器系统分类组建由航空制造业、航空运输企业及民营资本参与的专业航空器部件修理企业，承担航空器部件的修理以及制造，引导航空制造向航空服务结合。 

3、 引入市场机制调整军队装备配置体制，适度改革放开军队装备供给制度，军民融合，发挥市场资源配置作用，倒逼航空制造业进一步向市场改革。同时，发挥政府行政职能有形“推手”，引导民用航空维修市场有序引入航空制造业积累的技术能力和制造能力，推动航空维修向深度延伸。 

（三） 航空维修市场资源配置的思考。 

要提高市场配置资源的效率，就必须改变我国目前航空维修市场“低附加值、低技术含量”为特征的低端充分竞争、“高附加值、高技术含量”市场国外垄断的发展格局。为此，必须加快建立有利于转变经济发展方式的体制机制；围绕消除不利于民用航空维修发挥市场基础性作用的体制机制障碍深化改革。为此建议采取以下措施： 

（1） 扩大民用航空维修市场需求。当前国内民用航空维修市场主要受到技术、标准、工艺、测试设备、方法等多方面制约，加之行政管理的严格管制，为扩大航空维修市场需求，建议建立航空制造和维修的技术、标准以及工艺方法的审定中心。因为在技术标准等各方面存在壁垒情况下，每一项维修项目的深入和扩展就会涉及对设计制造人标准的符合性或等效性评审，实现从A点到B点的科学路径不止一条，需要国家层面的技术标准支撑。 

（2） 引导航空制造业向维修服务延伸。改革深化行政管理体制改革，破除条块分割，需要航空制造向维修服务延伸，需要聚集知识界、工业界、应用领域各方力量，需要开拓创新，需要航空制造业在现代军队装备制造累积的技术能力转换到民用航空维修应用，也需要通过对国外设计制造的航空器维修中借鉴学习、研制创新。建议建立由航空制造业、科研界及应用领域组成的专家委员会，为整合航空工业和应用领域市场资源配置提供支撑。 

（3） 公共航空运输涉及公众利益，自然面临管制和活力的矛盾、管制和创新的矛盾，如何通过合理的放松管制，促进资源的优化配置，促进航空工业技术进步和发展，提高核心竞争力和经济效益，是我们必须面临的思考，因此，建立有针对性扶持政策是不可或缺的要素，对产业内的竞争起着重要的作用。建议制定促进航空制造业向民用航空维修延伸，促进航空维修产业发展扶持政策。 

以上是本人对航空制造和民用航空维修发展的一些粗浅的思考，由于个人工作经验和知识的局限，当然也存在许多不恰当的观点，希望获得指正和帮助。（金涛 民航贵州安全监督管理局）

参考：《我国航空制造业与航空运输业协调度研究》2008年，祝明皎 

《基于钻石模型的航空运输产业链研究》2016年5月，高淑新 

2017年度航空公司财务信息情况表；民航局